行政与行政权

第一章 行政与行政权简单地说，行政法就是有关行政的法，它是以行政为规定内容的，而行政的核心是行政权。所以要学习行政法，就必须明确什么是行政和行政权。第一节 行政一、 行政的概念国家活动主要包括立法、司法、行政等。立法即制定法律，司法则是指适用法律解决争议。那么，什么是行政呢？对此理论上至少有几十种不同的学说。这些学说按其解释标准的不同，可以分为两类：1形式意义的行政概念：即认为只要是行政机关的活动，均属行政。形式意义的行政概念的缺陷是：（1）主体范围过窄。行政活动的主体主要是行政机关，但不限于行政机关，除了行政机关外，还包括法律、法规等授权的组织。（2）内容范围过宽。即行政机关的活动并非都是行政。行政机关可以从事行政活动，也可进行非行政活动，如民事活动。2实质意义的行政概念：即根据内容而非主体界定行政。实质意义的行政概念有许多种，比较典型的有：（1）管理说：即把行政等同于一般的社会管理。认为行政不仅包括一切国家机关的管理活动，而且也包括一切社会组织甚至私人企业的管理活动，所以有公共行政与私人行政之分。这种最广义的行政学说显然不能被普遍接受，因为它过于笼统，缺乏科学分类，意义不大。一般认为，管理包括行政管理和一般的社会管理。两者有层次上的区别。前者是指政务的推行，如决策、规划、指导、组织、协调、监督、领导等，层次较高；后者是指事务的执行，常指执行的方法、技术、程序等，层次较低。所以一般的社会管理是管理学的范畴，而不属于行政法学的研究对象。（2）目的实现说：认为行政是实现国家目的的一切活动。这种学说把行政简单地等同于国家活动，显然无视了国家的其他职能，如立法、司法等。（3）国家意志执行说：美国早期行政法学家古德诺在政治与行政（1900年）一书中主张政治与行政相分离，认为“在一切政治制度上，只有两种基本功能，即国家意志的表现和国家意志的执行。”按照这一理论，行政即国家意志的执行。这种学说不能科学地反映当代世界各国政治活动的现实。（4）除外说（排除说、蒸馏说）：有的学者从三权分立的原则出发，认为行政是除立法、司法以外的其他国家活动。显然除外说实质上并未反映行政的实质内容，其定义方法也违背了定义的逻辑规则。我国行政法学主张采用形式意义的解释标准与实质意义的解释标准相统一的解释标准。一般认为，行政首先是行政机关的活动，但应当以实质意义的行政为补充和限制。这就是说，第一，行政的主体主要是行政机关，但不限于行政机关，除了行政机关外还包括法律、法规授权的组织。行政机关和法律、法规授权的组织在行政法学上，称为行政主体。（2）行政的内容是对国家和社会事务进行组织和管理。所以行政机关和法律、法规授权组织的活动并不都是行政。所以，行政是行政机关和得到授权的组织（行政主体）依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动。二、行政的一般特征1国家意志性。行政不是一般的社会活动，更不是个人活动，而是一种国家活动，所以它具有国家意志性，体现了国家意志。2执行性（从属法律性）。行政主要是行政机关的活动。在我国，行政机关是权力机关的执行机关，所以行政活动是行政机关执行权力机关意志的活动，具有执行性。3法律性。现代国家行政管理的一个重要特点在于它首先是一种法律管理，依法行政已经成为一项公认的基本原则。行政的法律性可从两方面理解：一是行政活动必须借助法律手段以提高行政效率；二是行政活动必须受到法律的控制，以防止行政权被滥用，侵害人民民主。从这个意义上说，行政法对于行政主体既是保权法，又是控权法。4强制性。行政既然是国家活动和法律活动，体现了国家意志性和法律强制性。所以它的实施必然以国家政权为后盾，以法律的强制性为保障。三、行政的分类1 按领域：公安、工商、税务、海关、教育、文化、卫生等。2 按范围：中央行政与地方行政、城市行政与农村行政、内部行政与外部行政。3 按涉外因素：国内行政与国际行政。第二节 内部行政与外部行政一、内部行政国家行政机关的职能是对国家和社会事务进行组织和管理。为了实现其职能，它首先要对自身进行组织、管理和调节。这种对自身的组织、管理和调节就是内部行政。所以内部行政主要是指行政机关为履行对社会管理的职责而对其自身进行组织、管理和调节的活动。内部行政是基于以下两种关系发生的：1纵向的行政隶属关系，即领导关系（双重领导关系、垂直领导关系）。2横向的公务协助关系。所以内部行政的特点在于：主体与对象一般同属国家行政系统。据此，内部行政大致包括以下内容：（1）行政机关之间的活动。（2）行政机关对公务员的活动。（3）公务员之间的活动。 （4）行政机关对属于它所有或占有的财物的活动。二、外部行政外部行政一般是指行政机关对不隶属于它的组织、人员和财物的一种行政管理。外部行政是基于法定的行政管辖关系而发生的。所谓行政管辖，是指行政机关根据法律赋予的职权依法对国家和社会事务的管理。行政管辖权有三种：1层级管辖权。2公务管辖权。3地域管辖权。所以外部行政的特点在于，主体与对象之间一般没有隶属关系。据此，外部行政主要有以下内容： （1）行政机关对其他国家机关的活动。（2）行政机关对企业事业单位、社会团体的活动。（3）行政机关对公民的活动。（4）行政机关对在中国境内的外国人、外国组织的活动。（5）行政机关对不属于它所有或占有的财物的活动。三、划分内部行政和外部行政构成了国家行政管理的完整内容，它们是密切联系、相互促进的。但内部行政和外部行政毕竟是两种不同的行政，它们在许多方面是有严格区别的。1主体。根据管理涉及的范围，行政主体有内部主体与外部主体之分。内部行政由内部行政主体实施，外部行政则由外部行政主体进行。2范围。从范围看，外部行政较内部行政范围大。因为内部行政只限于行政机关对其内部事务的管理，所以它实质上是国家的自身管理；而外部行政则反映了国家对社会的管理。3依据。行政行为需依据一定的规范进行。内部行政依据内部行政规范，外部行政依据外部行政规范。但两种规范的制定机关和程序不同。内部规范可由行政机关自己制定，一般适用行政程序；外部规范一般则必须由相应的权力机关制定，适用立法程序。4方式。内部行政行为与外部行政行为在方式上一般是不同的。如行政处分是内部行政行为的方式，而行政处罚则是外部行政行为的方式。5法律效果。内外行政都能产生一定的法律效果，但内部行政对行政机关以外的社会组织和成员不发生直接影响。6争议处理方式：“内部行政不受司法审查”与“行政机关自己不能做自己的法官”分别适用于内部行政和外部行政。四、 内外行政各自统一原则（交错无效原则）1内部行政：内部主体内部范围内部依据内部方式内部效果 2外部行政：外部主体外部范围外部依据外部方式外部效果第三节 行政权一、行政权的概念行政权，也称行政管理权，是指国家政权中执行法律、管理国家和社会事务的一种权力。1行政权属于权力(power)，而非权利(right)，具有不可处分性。权力和权利是法学理论上容易混淆的两个概念。权力是指国家机关和组织具有的一种可以强制别人服从的必要的支配力量；权利则是法律赋予人们享有某种自由和利益的可能性。它们最大的区别在于：权力具有不可处分性，即权力主体不能任意放弃或转让自已的权力，否则即构成失职；而权利具有处分性，即权利主体可相对自由地放弃或转让自己的权利。2行政权与立法权、司法权以及政权的关系。行政权是行政机关管理国家和社会事务的权力，它独立于立法权和司法权，而成为国家政权的重要组成部分。3行政权与行政职权的关系。行政权作为抽象的概念，它不是指具体的管理活动，而是指抽象意义上的执行法律。为了实施行政管理，国家要把抽象的行政权分配给具体的行政机关和公务员。具体的行政机关和公务员按其任务和职位而依法被分配到的行政权就是行政职权。所以行政职权不同于行政权，它是被具体分配到职位上的行政权，是行政权的具体化。4行政权与行政权限的关系。任何权力均有三个要素：权力主体、权力内容和权力限度（权限）。所以行政权限只是行政权的一个要素。二、行政权的内容西方国家奉行三权分立。然而当代西方国家政治活动的现实，已经不完全是原来意义上的三权分立，实际上三权并不绝对分立，而是相互渗透。例如美国设立了许多独立管制机构（如州际商业委员会、联邦贸易委员会），这些机构除了享有传统的行政权，还有半立法权（即委任立法权）和半司法权（即司法性质的裁判权）。这种混合权力，被称为管理权（administrative power），以区别于宪法上的行政权(executive power)。在我国，行政权同样是一种混合权力，它由以下三部分构成：1行政立法权，即行政规范制定权。在我国，行政机关行政立法权的取得有两条途径：一是宪法规定；二是权力机关的专门授权。2行政执法权，即行政机关实施具体行政管理的权力，主要有：（1）行政处理权。（2）行政强制措施权。（3）行政强制执行权。3行政司法权（行政裁判权），指行政机关以裁判者身份解决有关争议（行政争议和民事争议）的权力。三、政权行政权除了具有行政的一般特性（国家意志性、执行性、法律性和强制性）外，其特性还突出地表现在以下两点：1不可处分性。即行政机关不能任意放弃或转让自己的行政权。2优益性。即行政机关在行使行政权时，依法享的一定的行政优益权（职务上的优先权和物质上的受益权）。教学目的行政法是关于行政的法，而行政的核心是行政权。所以本章是全部行政法的基础。学习本章内容有助于学生把握行政法的对象。教学要求1需要掌握的内容：行政法学中的行政概念；内部行政与外部行政的划分；行政权的性质、内容和特性。2需要了解的内容：关于行政的四种主要学说：管理说、目的实现说、国家意志执行说、除外说；行政的一般特征和分类；行政权与行政职权、行政权限的区别。学习方法学习本章时注意参考行政学关于行政的理论和宪法学关于权力分立与制衡的理论。本章小结我国行政法学主张采用形式意义的解释标准与实质意义的解释标准相统一的解释标准来界定行政。行政具有国家意志性、执行性、法律性和强制性等一般特征。内部行政和外部行政构成国家行政的完整内容。行政权在性质上具有不可处分性，在内容上具有混合性。内容提要本章内容分三节介绍：一是行政，包括行政的概念、一般特性和分类；二是内部行政与外部行政，包括它们各自的含义、基础、内容及两者的划分；三是行政权，包括行政权的含义、内容和特性。名词解释1行政：是指行政机关和得到授权的组织（行政主体）依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动。2内部行政：主要是指行政机关为履行对社会管理的职责而对其自身进行组织、管理和调节的活动。3外部行政：一般是指行政机关对不隶属于它的组织、人员和财物的一种行政管理。4行政权：也称行政管理权，是指国家政权中执行法律、管理国家和社会事务的一种权力。疑难解答1 如何理解行政的法律性？答：现代国家行政管理的一个重要特点在于它首先是一种法律管理，依法行政已经成为一项公认的基本原则。行政的法律性可从两方面理解：一是行政活动必须借助法律手段以提高行政效率；二是行政活动必须受到法律的控制，以防止行政权被滥用，侵害人民民主。从这个意义上说，行政法对于行政主体既是保权法，又是控权法。2 行政权是权力还是权利？权力与权利有何区别？答：权力和权利是法学理论上容易混淆的两个概念。权力是指国家机关和组织具有的一种可以强制别人服从的必要的支配力量；权利则是法律赋予人们享有某种自由和利益的可能性。它们最大的区别在于：权力具有不可处分性，即权力主体不能任意放弃或转让自已的权力，否则即构成失职；而权利具有处分性，即权利主体可相对自由地放弃或转让自己的权利。参考资料120世纪以后，各国行政法学大多将国家行政以外的公行政也纳入研究的范围。许多英美行政法学著作在讨论正当法律程序原则时，时而引用公立学校开除学生学籍或给予其他纪律处分的案例，以及律师协会拒绝给律师颁发执业执照或吊销开业律师执照的案例。如美国著名学者施瓦茨在其70年代出版的行政法专著中，即认为公立学校给予学生纪律处分的行为应作为公行政的研究范围。参见美伯纳德施瓦茨：行政法，徐炳译，群众出版社1986年版，第218页。德国、法国、日本等国的行政法学著作大多单设专章研究国家行政机关以外的公法人行政。如日本行政法学者和田英夫在所著现代行政法一书中，即单列“特殊行政组织法”一章对国家行政组织、地方行政组织之外的公法人进行研究。参见日和田英夫：现代行政法，倪健民等译，中国广播电视出版社1993年版，第133页。我国人民法院的行政典型案例也开始涉及国家行政机关以外的公行政问题。如近年来相继审理了一些涉及公立学校的行政案件，如“田永诉北京科技大学案”、“刘燕文诉北京大学案”。2内部行政与外部行政的区别有重要的意义。首先，这种区别为内部行政活动和外部行政活动的划分提供了理论基础，从而使行政诉讼的受案范围更趋明朗。其次，内外行政的划分为行政行为效力的判断提供了标准。内部行政与外部行政各自主体、范围、规范、行为、手段、效果、责任上必须统一，即必须坚持交错无效原则。第三，内外行政的区别也有利于我们把握行政法学的研究方向。内部行政相对于外部行政来说，虽然处于次要的地位，但也是行政法的调整对象和行政法学的研究对象。在内部行政中所形成的内部行政关系有上下级行政关系、行政机关与国家公务员的关系等。调整这些内部行政的法主要有行政组织法、行政编制法、国家公务员法以及内部行政程序法等，它们也是行政法学应该关注的内容。3一般认为，“行政权”这一语词最早出现在洛克1690年的政府论一书中，但在此之前，开拓分权学说先河的是古代的亚里士多德，他认为“一切政体都要三个要素”，即议事、行政、审判。参见古希腊亚里士多德：政治学，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第214-215页。此后，波里比阿在罗马史中、14世纪帕多瓦的马西利乌斯的著作中也分别论述了分权的思想。洛克在1689年和1690年完成的政治哲学史上享有盛誉的政府论的下篇提出了立法权、行政权和联盟权三权分立的思想。18世纪，孟德斯鸠在论法的精神一书中，使行政权成为国家行政机关法定的权限范围的同义语。从此，分权被资产阶级理论家看作是神圣不可侵犯的原则，分权学说也曾被奉为制宪和政治运作的圭臬，但它却始终伴随着批判的杂音。经验告诉我们，在现代社会中，孟氏所设计的纯粹的三权分立的政制是幻想多于实际。一方面，立法机关无声的慢速度和繁文缛节，法院职权行使的局限性迫使行政机关承担更多的任务；另一方面，行政权的扩张又受到传统三权分立理论的阻却。现在的行政机关不仅行使行政权，还广泛行使传统三权分立意义上的立法权（制定临时的或永久的法律，与修正或废止已经制定的法律的权力）和司法权（惩罚犯罪和裁决私人讼争的权力）。这种行政权职能的扩散化和多元化的倾向，使我们有必要重新阐释现代行政权的含义。4值得注意的是，我国各界对行政权的称呼并不一致。理论研究者多数用“行政权”；中国共产党的十三大报告称为行政权力；而1987年3月26日中华人民共和国和葡萄牙共和国政府关于门问题的联合声明则提行政管理权。为了研究上的统一，我们认为行政权的提法最妥当。5行政事务日益增多决定了行政权内容的多样性，目前国内学者在我国行政权的内容方面并未形成一致的看法。有人将行政权的内容归纳为九个方面：命令权、形成权、制规权（或行政立法权）、裁决权、制裁权、执行权（含强制权）、委托权、监督权和领导与管理权。也有人根据行政权内容的表现形式将行政权分为规范制定权、组织权、证明权、审批权、命令权、检查监督权、处罚权、调解权、强制权、复议权和裁决权。还有的将行政权的具体表现即行政职权分为制定规范权、行政许可权、行政确认权、行政检查权、行政奖励权、行政物质帮助权、行政处罚权、行政强制权、行政合同权、行政裁决权、行政复议权、行政委托权、行政处分权与追偿权共计十三种。6美国行政法的基础是分权与授权。分权，理论上可以作狭义与广义两种理解。狭义的分权是指宪法规定的把政府权力分配于不同的政府部门之间。广义的分权还包括宪法规定的把政府权力分配于不同的政府层级之间，即联邦与州之间的分权。按照狭义的分权观点，无论联邦政府内部还是州政府内部都存在分权。关于分权，美国联邦宪法分别规定在3个条文中，宪法第1-3条分别规定设立立法、行政和司法3个政府部门，行使不同的政府权力。第1条第1节规定：“本宪法所授予的全部立法权力属于由参议院和众议院所组成的合众国国会。”第2条第1节规定：“行政权属于美利坚合众国总统。”第3条第1节规定：“合众国的司法权属于最高法院及国会随时规定并设立的下级法院。”同时，宪法又规定了对分权的制约措施，以保障各部门之间权力的平衡。例如总统对国会通过的法律具有否决权，但国会得以三分之二的多数推翻总统的否决。总统在任命高级官员、缔结条约、对外宣战时需要参议院的同意，参众两院有权弹劾总统。司法机关虽然独立，但法官由总统任命，国会可以弹劾法官。因此，三权分立原则内在地包涵分权与制衡两个内容。分权是制衡的前提和基础，没有分权这个前提，就不可能形成制衡的格局；制衡则是分权的目的和结局，分权的目的在于通过分权形成以权力制约权力的制衡格局。美国分权原则的建立，既有其历史背景，又有其思想背景。从历史背景来看，美国在1776年制定、1781年生效的邦联条款背景下，各州联合的共同机构只有一个议会，因而邦联不能有效地发挥作用。为了建立一个有效率的联合，必须在议会外同时设立一个行政部门和一个司法部门，并分别赋予其各自的权力和责任。因此宪法采取分权原则的直接背景是吸取了邦联条款失败的教训。从思想前景上说，分权理论最早可追溯到古希腊、罗马。古希腊哲学家亚里士多德对当时各国政治体制进行考察之后提出了分权理论。他认为，一切政体都有3个要素议事机能、行政机能和审判机能。这是政治学说史上为我们所知的对国家权力最早的一种明确划分。当然，亚里士多德的分权理论只是分权论的思想渊源，还不是分权论本身。它与近代国家的分权制衡理论相比，一是它的三权职责划分并不明确；二是它重在论分权，而非制衡。到了资产阶级革命时期，分权理论发展成为一种比较完整的学说。其代表人物是英国的洛克和法国的孟德斯鸠。洛克在其著名的政府论中认为每个国家都有3种权力：立法权、执行权和联盟权。每一种国家权力都要由一个相应的机关来掌握。但是，严格地说，洛克并没有三权分立的思想，更没有制衡的思想。在三权的关系上，他主张立法权至上，即立法要高于一切，其他权力都是由它派生的，并受它支配和监督。洛克也没有司法独立的思想，在他的思想中，司法权是执行权之一。他所谓的联盟权乃是一种对外权。近代分权学说的完成者是孟德斯鸠。他的三权分立思想集中于论法的精神这部巨著中。他认为一切有权力的人容易滥用权力，这是万古不变的经验。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”他提出，每一个国家有3种权力：一是立法权，二是行政权，三是司法权。所谓三权分立就是把这三种权力交由不同的国家机关执掌，通过法律规定的方式，既互相牵制又互相保持平衡，从而保障公民的生命和自由。他认为：“如果同一机关行使这三种权力，即制定法律权，执行公共决议权和裁判私人犯罪或诉讼权，则一切都完了。”孟德斯鸠的三权分立学说对美国产生了巨大的影响，40年后成为美国宪法的理论基础。分权原则对美国行政法的影响主要表现在两个方面：一是决定了作为行政主体的行政机关的外部关系即行政权与其他国家权力（立法权和司法权）之间的分立和制衡关系，明确了行政机关在国家机构中的权力和地位。二是决定了行政机关内部的职能分离原则，即某种政府职能和其他政府职能性质上不能由同一人行使时，必须分开，由不同的人执行。例如对于违法行为同时具有追诉职能和裁决职能的行政机关，不能由同一人既追诉违法行为又裁决违法行为，这是不符合正当法律程序的。在实行权力混合的下级行政机关中裁决职能和追诉职能必须分开。参见王名扬：美国行政法，中国法制出版社1995年版，第89页以下；美伯纳德-施瓦茨：行政法，群众出版社1986年版，第29页以下。 “行政机关的独特性在于，它有权通过制定规章或裁决决定茨私人权利和义务。当代行政机关既有立法权又有司法权。”政府职权的扩大是社会管理的需要。然而，政府职权的扩大与传统的三权分立构成了明显的矛盾。为了协调这一矛盾，授权理论便应运而生。根据这一理论，行政机关已经具有了立法权和司法权，但这是国会法律授权的结果。因此，这种现象是三权分立的延伸，而不是对三权分立的否定。当然，授权理论从否定到肯定经历了一个发展过程。在美国，传统的观念曾经否认国会对行政机关授权的合法性。但是，最高法院从实用主义出发，通过判例推翻了反对授权的传统观念。因为复杂的现代社会需要行政机关具有立法权和司法权。所以在20世纪，行政机关拥有立法权和司法权已经司空见惯了。关于授权的法律，从理论上禁止授权变成了反对无限制授权的准则，即反对没有任何标准的授权。关于授权立法，法院曾经采用过两个标准：一是具体标准。在本世纪30年代以前，最高法院基本上采用该标准。典型判例是巴拿马案和谢克特案。在两案中，最高法院以授权法中没有规定适当的标准为由宣布委任立法权无效。二是公共利益标准。巴拿来马案和谢克特案以后，最高法院开始放宽授权标准，转而支持几乎所有的联邦授权。亚库斯案便是一例。法院判例认为，只要国会在授权法中规定了标准，或者虽然没有规定任何标准，但行政机关在行使权力时符合公共利益，授权便是合法的。即公共利益标准无论是否规定，都包含在一切授权法中。近年来，为了加强对授权立法的限制，最高法院提出了一些新的理论。例如有的法院认为，如果授权法没有规定标准，法院必须要求行政机关自己制定标准；不少法院则主张标准的要件应由程序保障的要件所代替。关于授权司法，美国法院也先后采用过两种不同的标准：一是公权利标准。在法律规定的权利中，有些权利以公共利益为内容，属于公权利。关于公权利的争议，可由法院裁决，也可由国会授权行政机关裁决；而关于私权利的争议则只能由法院裁决。这种传统的公权利理论，与法国行政法中的公共权力理论类似，法国行政法院在早期曾以公共权力观念说明行政审判的范围。所不同的是法国认为政府行使公共权力的活动全部属于行政审判的范围，而美国则认为有关公权利的争议可以由法院裁决，也可以由法律规定的行政机关裁决。上述传统的公权利理论在本世纪30年代遇到了严重困难。当时许多法律授权行政机关裁决工伤事故赔偿案件，这类案件是私权利争议，不涉及任何公权利问题。如果继续以公权利为标准，必然认为这些法律违反宪法的分权原则。所以1932年最高法院在克罗韦尔一案中对授权司法的理论有了新的发展，提出了一个新标准。二是司法审查标准。即授权司法是否符合宪法的分权原则，以是否接受司法审查为标准。国会制定的授权法只要没有排除司法审查，就不违反分权原则。参见王名扬：美国行政法，中国法制出版社1995年版，第291页以下；美伯纳德-施瓦茨：行政法，群众出版社1986年版，第29页以下。案例与思考1【中国中国足协处罚案】长春亚泰足球队在2001年10月6日的第22轮与浙江绿城足球队比赛中，净胜6球，在整个赛季中排名甲B第二。按照中国足协发布的全国足球队甲级联赛规则第9条关于“获得全国足球甲级队B组联赛前两名的队，次年参加全国足球甲级A组联赛”的规定，长春亚泰足球队应升入甲A足球队之列。但是，中国足协在联赛后的2001年10月16日，做出足纪字（2001）14号“关于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定”，该决定取消了长春亚泰升入甲A资格和2002年、2003年甲乙级足球联赛引进国内球员的资格，并限长春亚泰在三个月内进行内部整顿，同时对教练员和球员作出停止转会资格的处罚。这是中国足协为严肃足球联赛纪律，打击“假球”、“黑哨”现象而采取的重要措施。（关于本案背景，参见罗璇、曹斌：面临尴尬：长春亚泰状告中国足协，载于中国律师2002年第3期）而长春亚泰足球俱乐部因不服足协的处理决定，于2002年1月7日向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼。法院在同年1月23日作出书面答复，明确作出了不予受理的裁定，认为本案不符合我国行政诉讼法规定的受理条件。几乎与此同时，北京召开了有10多位行政法学专家参加的“行业协会管理权之司法审查研讨会”。专家们普遍认为，足协不仅是社团法人，还是法律授权的具有行政管理职能的组织，其实施的管理行为具有行政行为的性质，足协具有行政诉讼被告的主体资格。请思考：中国足协作为一个非国家的社会团体，其管理活动是否也属于行政法上所谓的“行政”？2【中国私人承包治安管理权案】据宁波日报2003年1月1日报道，宁波市鄞州区五乡镇明伦村村民张伟忠经过公开竞标，以2.52万元的价格，拿到了该村2003年度安全防范工作的承包权。这是当地领导针对农村治安案件和刑事案件呈上升趋势以及村民对治安安全工作要求越来越高而采取的应对措施，在全国尚不多见。此前，五乡镇综治办、派出所起草了安全防范承包责任制的实施细则，如工