关于市社会养老事业发展状况调研报告

1/14关于市社会养老事业发展状况调研报告XX市与全省同步进入老龄化社会。近年来，XX市老龄化进程明显加快，老龄化程度加深，未富先老、空巢留守、高龄化、失能化等特征明显，养老形势严峻。尽管“十一五”和“十二五”中前期，XX市养老保障体系逐步建立，基础服务设施建设取得长足进步，托底养老保障得到加强，居家养老开始起步，老年文化丰富多彩，但不可否认，由于历史欠账较多，市、县财力有限，投入不足，管理服务理念滞后，专业人才匮乏，导致XX市养老服务业水平不高，层次较低，难以满足日益增长的养老服务需求。为切实解决制约XX市养老服务业发展的瓶颈问题，笔者认为，应抓住国务院关于加快发展养老服务业的若干意见（国发201635号）文件带来的历史性机遇，做好养老事业发展的长远规划和布局。一方面，应加大公立养老机构的建设，健全完善财政投入、统筹城乡、人才培养、老年文化建设等制度机制，打造一流的养老服务软环境。另一方面，应结合XX市红色旅游和良好的自然地理气候资源，大力发展以“避暑游”为特色的养老服务业产业集群。坚持“两条腿”走路，逐步形成养老事业科学发展格局。一、XX市人口老龄化的特点（一）老龄化程度逐渐加2/14深。按国际通行标准，60岁以上老年人口占总人口数的比例超过10，或65岁以上老年人口占总人口数的比例超过7，即进入了老龄化社会1。XX年1人口抽样调查显示，贵州省65岁及以上老年人口占全省总人口数的比重为，据此可以判定，贵州省已进入老龄化社会2。XX市是本次抽样调查的一个样本，可认为，XX市与全省同步进入老龄化社会。笔者收录了20162016年四年全市老龄人口的相关数据（表一），从表中可以看出，2016年到2016年，全市60岁以上和65岁以上老年人占比逐年增加，且老年人口增长率较高，60岁以上人口年平均增长率为，65岁以上人口年平均增长率为。从XX市20162016年老龄人口统计柱状图（图1）上可以清楚地看到人口变化走势。（二）未富先老形势严峻。据发达国家的经济增长速度要超过人口老龄化的发展速度，资料显示，在进入老龄化社会时，人均国内生产总值一般在5000到10000美元左右3。我国东部发达省份广东省于XX年进入老龄化社会4，同期广东省全省生产总值亿元5，按XX年底汇率计算，折算为2689亿美元，人均GDP约3000美元。XX年，XX市进入老龄化社会时，GDP按不变价格计算仅742亿元人民币6，折算为92亿美元，人均GDP仅1268美元。由此可见，在人均GDP较低时，已步3/14入老龄化社会，未富先老的养老形势异常严峻。未富先老导致一系列的社会问题。首先，随着人口结构走向老龄化，人口红利消失，阻碍了XX市经济社会转型发展；其次，养老负担的加重，倒逼财政增加投入，影响其他社会事业的发展；再次，部分失能半失能老人难以得到有效的照料，老年人群体不安定因素增加，社会风险加大。（三）空巢留守较为普遍。XX市是典型的劳务输出地，外流户籍人口较多，忽略少数外地户籍人口常住XX市的情况下，可得到公式外流人口户籍人口常住人口。按此公式计算，XX市XX年至2016年外出流动人口数，分别为102万人,123万人,150万人，161万人,159万人,164万人。根据贵州省统计局XX年1人口抽样调查资料，全省外出流动人口中，15岁至50岁人口人口占80以上2。如果再加上5159岁外流人口，可判定，XX市外流人口中60岁以上老人数量几乎可忽略不计。由此可见空巢和留守现象之严重。与空巢化一样影响养老因素的，是家庭的养老功能的逐渐弱化，这主要是由三个原因引起的。一是家庭的不断细分。随着社会分工的越来越细化，社会人个性差异越来明显，利益诉求多元化，家庭聚合力降低，家庭规模变小。从笔者的经历发现，现在很难找到四世同堂的家庭，家庭人口超过6人的也少之又少，从统计数据上看得更清楚，从XX年至2016年，XX市户籍人口户均人口数从逐4/14年下降至（表二）。二是少子（女）化。导致的原因主要有两个，一方面，由于计划生育政策的实施，控制了人口的增长，另一方面，社会逐渐迈向现代化，社会保障逐步完善，孩子的抚养成本倍增，抑制了家庭生育子女的需求。三是家庭伦理的变迁，现代社会，随着城市化城镇化进程的加快，家庭异地置业的需求增加，加之房价物价的上涨，中青年承担了较重的生活成本压力，不但难以向老人们“输血”，可能反而需要老人们接济，老人逐渐沦为家庭的“剩余价值”提供者，传统“养儿防老”的观念，有反向为“养老防儿”的趋势。事实上，空巢化也是家庭养老功能弱化的集中体现，家庭养老功能的弱化，使得很多老人失去家庭的庇护，直接裸露于社会发展变革风险冲击之下，扶养赡养、精神慰藉和生活照料等，必然需要更多的社会公共服务来补偿。（四）高龄化、失能化比例较高。XX市高龄人口数量大，比例高，且高龄化绝对数量逐年加大表三，XX市20162016年7579岁年龄段老年人口分别为103329人，121949人，133444人，145961人，这些老人在5年内将全部进入高龄，老年人口加速进入高龄化。XX市失能半失能老人的估算，笔者认为可以有两种估算方式一种是根据全国抽样调查数据计算出的比例估算，2016年年末全国城乡部分失能和完全失能老人占总体老年人口的5/14197，按此比例计算，则20162016年XX市失能老人分别为万人，万人,万人,万人。另一种估算方式是将失能半失能老人简单地统计为80岁以上老人和6079岁残疾之和，按此种估算方式，20162016年XX市失能老人分别为万人，万人,万人,万人，占全市老年人口的比例分别为，。不论按哪一种计算方式，XX市失能半失能老人都数量大、比例高，从变化趋势看比例有进一步提高的趋势。二、XX市社会养老事业发展现状（一）养老基础设施建设取得长足进步。基础设施历史欠账多，是XX市社会养老事业发展的一块短板。2016年以来，XX市在省民政厅的大力支持下，市县政府加大投入，加快了各类养老机构建设的步伐，全市共投入资金亿元，其中，省级亿元，市级亿元，县级亿元，新建和改扩建敬老院210所（2016年实现全覆盖），建成后床位可达万张，加上其他养老机构1460床位（福利公益性养老院2个，床位数55张；老年公寓5个，床位数494张；民办养老机构8个，床位520张；社区老年人日间照料中心16家，床位391张）。另外，争取中央投资2300万元，用于实施XX市社会福利院老年养护楼（300张床位）和XX区养老服务中心（200张床位）项目。2016年在建项目建成后，XX市总床位将达到26380张床位，千名老人拥有床位数张。6/14（二）养老保障体系逐步健全。建立了城镇企业职工基本养老保险统筹制度，实现了新型农村社会养老保险制度全覆盖。推进城镇居民参保参合，有万名符合条件的60岁以上老年人享受了新型农村和城镇居民养老保险待遇。推行高龄补贴制度，XX市XX县等7县（市、区）每位80岁（90岁）以上老人每月平均补贴100元以上。老年人医疗保障得到落实，全市基本形成了以城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗为主的覆盖城乡、无缝衔接的医疗保障体系。社区卫生服务网络不断完善，形成了由26个社区卫生服务中心、128个社区卫生服务站和3436个村卫生室组成的较为完善的社区卫生服务网络，直接为老人服务。积极推进养老机构的内部医疗机构纳入全市的医保联网结算，方便老人看病。目前，全市共有72家养老机构实现医保联网。提高老年计划生育家庭保障力度，农村部分计划生育家庭奖励扶助每人每年1200元；持有独生子女父母光荣证的本市户籍公民，在退休时给予一次性计划生育奖励。建立老年人健康档案，加强老年人健康教育。积极扩大法律援助受援面，2016年办理涉老法律援助案件594件，为老年人提供法律咨询服务1700起。开辟了老年人办事绿色通道，部分窗口单位和各医疗机构开辟了老年人办事窗口。（三）托底养老保障社会效益显现。农村五保供养对象的生活水平明显提高，分散7/14供养现金供养水平达到3363元/年，集中供养达到6158元/年，确保了五保供养对象的生活水平不低于当地平均生活水平。五保集中供养率达到31。目前，XX市60岁以上老年人有12943人享受城市低保，占城低保总数的，低保标准达到平均353元/月；60岁以上老年人有220176人享受农村低保，占农低保总数的39，保障标准平均达到1712元/年。加大农村敬老院建设和管理力度，市政府印发了XX市星级农村敬老院评定标准、XX市星级农村敬老院评定暂行办法、关于印发XX市农村敬老院管理办法和规范的通知（遵府办发2016177号）等文件，开展“星级农村敬老院”创建活动，2016年，全市有33所农村敬老院被评为星级敬老院（其中，四星级5所、三星级17所、2星级11所）。（四）居家养老和日间照料服务探索起步。目前，全市共有304个居家养老服务中心（站），每年可提供28800人次老年人日间照料服务。设立日间照料床、图书阅览室、健身康复室、医疗保健室，为每天来中心的老人提供免费义诊、日托午休、图书阅览学习、康复保健、精神慰藉、法律维权等服务。社区老年健身娱乐设施不断增加，2016年新建社区健身场所63处，农村健身点75处（其中乡镇健身点14个）；每个社区健身场所投放价值3万元的12件健身器材；每个农村健身点发放3万元现金和价值1万元的健身器材。（五）老年文8/14化建设丰富多彩。大力弘扬中华民族敬老爱老的传统美德。在全市开展“孝老爱亲模范”、“XX市首届十佳敬老之星”、“敬老文明号”、“五好文明家庭”评选评比活动，举办“欢度重阳，乐唱红歌”等活动。不断提高老年人社会参与度。目前，全市共有老年教育机构159个，其中市级老年大学1所，各县（市、区）老年学校26所，街镇老年学校131个。开设老年健康保健、书法、摄影、舞蹈、合唱、摄影、太极拳、电脑等20多个专业的老年课程，2016年参加各类老年学校学习的学员人数达到万人次。老年文体活动丰富多彩。2016年，由XX市老龄委办公室组织参演的黔北花灯十谢共产党，在全国推荐的300多个节目中脱颖而出，被选为红叶风采15个参演节目之一。充分发挥老年协会的功能，实现老有所乐，全市共有老年协会1569个，其中城市老年协会310个，覆盖率96，农村老年协会1569个，覆盖率。三、XX市养老事业存在问题和不足（一）养老服务机构不能满足实际需求。截至2016年年底，XX市共有养老床位数13146张，全市每千名老人拥有床位数张，远低于发达国家平均每千名老人5070张的水平，与发达省份相比差距较大，辽宁省2016年每千名老人拥有床位数16张8，广东省截至2016年3月每千名老人拥有床位数张9。XX市城市老年服务设施建设更加滞后，中心城区只有2个老年公寓（公办民营），9/142个养老院（民营），床位共计348张。且设施规模小档次低，保障功能不全，服务水平不高，只提供简单生活服务。护理康复、精神慰籍、文化娱乐等服务功能亟待加强，不能适应有入住意愿老人的养老服务需求。近年来虽然加强了农村敬老院建设和管理力度，取得较大成效，但农村敬老院一部分用于解决五保老人集中供养问题，暂时空余部分可有偿解决有入住意愿的农村空巢老人养老，但要服务更多的老人缺口较大。（二）城乡二元结构仍是制约因素。我国城乡二元结构，起源于建国初期为快速发展重工业而建立的高度集中的计划经济体制，形成于户籍制度为主的城乡分割体制，深化于改革开放后计划与市场对农业农村双重的“剪刀差”和“寻租”10。城乡二元体制之下，城市逐步形成了以就业为中心的、较为完整的社会保障体系，农村则形成了“土地家庭”的保障模式11，公共财政主要投向城市和城镇居民，公共服务体系主要建设在城市。近年来随着大量青壮年进城务工，严重削弱了“土地家庭”的保障模式,家庭功能弱化，相当部分农村老年人生活艰难。在部分农村，老年人实际上仍然发挥了家庭中重要劳动力的角色，当老年人处于失能半失能状态时，晚景凄凉。需花大力气破除城乡二元壁垒，统筹城乡发展，推进城乡一体化和城乡公共服务均等化。（三）社会养老管理服务理念滞后。政府、社会、个人对养老准10/14备不足。政府未建立起足够的政策支撑体系，形成部门合力，兑现和落实养老服务机构优惠政策。如民办养老服务机构在办理供电、供水按市民用水价优惠时，相关部门以没有接到上级文件通知为由而拒绝办理。社会观念上对集中供养接受程度不高。财政投入机制欠缺，居家养老工作没有专项经费，运营艰难，XX市居家养老服务主要依靠公益岗位的服务人员，现在是只出不进，人员越来越少。养老服务机构在为老年人提供服务时，服务仅仅停留在“一张床、三顿饭”的低水平层面，工作人员既当管理人员又当护理人员，身兼数职。对提供优质生活照料、精神慰籍、医疗保障服务等现代化养老理念几乎还是空白。（四）专业化高素质的养老服务人才匮乏。养老服务从业人员整体素质有待加强。目前养老院护理员普遍年龄偏高、文化偏低、专业培训欠缺，专业技能不强，又因养老护理员工作环境差、工作强度大、责任要求高、待遇普遍偏低，导致专业技术人才不愿从事该项工作，进而影响养老服务业的发展。另外，养老机构运营、管理人才的匮乏，同样制约着养老机构的发展。具有失能、智障、慢性病老人的专业化护理人才更是缺乏。全市从事养老护理的近千名人员中，仅有20多名从业人员具备养老护理员资格，护理资源严重不足。四、下步社会养老事业发展对策及建议（一）做好养老服务业综合规划。国务院关于加快发展养11/14老服务业的若干意见（国发201635号）颁布后，从国家战略层面对全面开展养老服务业提出了明确要求，政策措施有前瞻性，可操作性强，涵盖了养老服务体系建设的方方面面，对养老服务业的发展具有里程碑的意义。执行好这个文件，用好用足用活政策，将原则性的条文变成更符合XX市实际，更有操作性的做法和经验，是XX市近期必须要开展好的工作。XX市应抓住制定贯彻落实国发201635号文件实施意见的机会，前瞻性地规划未来10年到20年XX市养老服务业发展蓝图，力争将养老服务设施建设的发展提升到全市发展的战略高度，把养老事业作为朝阳产业培育，以此撬动第三产业发展。坚持保基本与产业发展“两条腿”走路，规划好公立养老机构选址、布局，在保障好城市三无老人和农村五保老人的基本养老的同时，推进公办民营、私营等养老模式发展，以产业化发展促进社会养老事业发展繁荣。制定行业服务标准，推进养老服务标准化建设，以标准化助推产业化。（二）打造养老服务产业集群。由于养老服务业是微利行业，养老服务行业具有高投入、高风险、回报慢、周期长的特点，加上政策的落实不到位、法律法规的不健全、公平竞争环境的缺乏等因素，民间资本进入养老服务业的意愿并不强烈12。现有民办养老服务机构在规模小、档次低，发展状况不好。破解民间资本不愿进入养老服务业的瓶颈问题，12/14关键在打造养老服务、医疗护理于一体养老服务产业集群，通过规模化、分层化、多样化，有效扩展和激发老年消费，形成具有良好盈利模式的产业链。具体来讲，可依托XX市良好的气候资源，以现有XX区、XX县、XX县等地开展避暑游为蓝本，通过加大政府公共基础设施建设的投入和招商引资，打造辐射区域甚至全国的养老服务基地。只有加大产业化培育，才能形成“投入盈利再投入”的良性循环轨道，在开展收费性、服务性产业发展的同时，促进XX市就业工作，实现服务业引领的新型城市。（三）大力开展和创新居家养老模式。“居家养老”是一种最经济的公共消费和一种善用社会有限资源的方法13。结合XX市经济社会发展水平、人文观念传统等诸多因素，在XX市宜大力推进居家养老。国发201635号文件中明确指出，要支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。这说明居家养老的架构是建立起“老人社区服务人员”的三级互动模式。居家养老的生命力在于“为老年人提供规范化、个性化服务”，规范化是服务人员根据行业标准实施服务行为的必然要件，个性化服务是能得到老人们认可和参与的重要保障。居家养老服务中应注意避免两种错误倾向，一种是放任，简单地认为居家养老就是老人居住在家里养老，无需提供服务，另一种是包办，用机构养老的思维来操作13/14居家养老。笔者认为，居家养老实际上是一项综合工程，涉及到社会生活的方方面面，如家政、物业、日间照料、社会组织、志愿服务、医疗卫生、通讯服务、电子商务等。要加强制度创新，争取部门协同，整合多方资源，为老人提供优质高效的服务。加大老年人的救助救济力度，为部分不能纳入五保供养但养老确实有困难的老人，提供救助救济。探索农村空巢老人居家养老新模式，关怀城市流动老人居家养老。（四）加大政府购买服务力度。政府应不断转变职能，从无限的包办型政府转变为有限的服务型政府，要破除部门利益壁垒，在加强