中国农村金融改革：历程经验教训.ppt

中国农村金融改革：历程、经验、教训,世界银行高级金融专家王君Email:2007年11月20日亚太财经与发展中心农村金融培训班,农村金融的概念,什么是“三农”？农村农业农民什么是农村金融？贷款存款支付保险租赁贸易融资（tradecredit)其他,农村金融的需求与供给,需求的多样性农户种植养殖副业婚丧嫁娶治病等农民工企业微型小型中型村镇政府供给正规金融机构民间借贷,农村金融改革历程回顾,农业合作化运动中产生的农信社成立专业银行成立政策性银行对农村金融市场实行保护和限制实行以低利率、高补贴的农村金融政策改革农信社1997年亚洲金融危机之后：恢复其合作制性质2003-2006：注资；明确所有者；移交省政府（成立省联社）2007年：新的一轮改革试点开始小额信贷试点（人民银行主导的）2006年12月以来：降低农村金融市场准入门槛（银监会主导的）村镇银行贷款公司村级农村金融互助组织农发行农业银行邮政储蓄银行,中国农村金融的现状CurrentstatusofruralfinanceinChina,农业占GDP的比重在大幅度下降ShareofagriculturalproductioninGDPhasbeenonthedecline对“三农”的关注表明从旧范式向新范式过渡Concernoversannongindicatestransitionfromtheoldtothenewparadigm但是仍然在实行对农业信贷的补贴Howeversubsidizedlendingtoagriculturecontinues农村存贷款利率逐步放宽但仍缺乏足够的灵活性Ruralinterestrateshavebeenderegulatedtolargeextentbutstillinsufficient仍然缺乏扶助性的农村金融监管制度Absenceofanenablingregulatoryregimeneededforsustainablerural-andmicro-finance农村金融的基础设施仍然不健全Continuedlackofpublicinfrastructureforruralfinance,农村金融的特点：风险大成本高Characteristicsofruralfinance,风险大Highrisks季节性波动Seasonalfluctuations协方差风险Covariancerisks规模小并且市场分割Smallsizeofproductionandfragmentedmarkets缺乏传统的抵押物Lackoftraditionalcollateral保险和劳动力市场不配套Poorlycomplementaryinsuranceandlabormarkets基础设施不健全Lackofphysicalandpublicinfrastructure,农村金融的目标,减轻贫困？增加农民收入？保证农业稳定县域经济？保护农村信用社？防止财政风险？为农村的企业和农户提供金融服务？,教训之一：误把农村金融当作农业信贷Lessonone:RFmistakenasagriculturalcredit,很多政府把为传统的初级农业提供信贷当作是农村金融Manygovernmentsequatedprimaryagriculturalcredittoruralfinance因为初级农产品价格往往随着产量的增加而下降，因此农民的收入得不到提高Aspricesofprimaryagriculturalproductstendtodeclinewithgrowingsupply,farmersincomeareoftensuppressed出于对食品安全和农民福利的考虑，政府往往通过增加补贴的办法试图扩大农业信贷规模Outofconsiderationforfoodsafetyandwelfareofthefarmers,governmentshaveatendencytoincreaseagriculturalcreditthroughsubsidies,教训之二：扭曲的资金价格导致资源错配Lessontwo:distortedpricesleadtomisallocation,这种范式的突出特点是实行低利率、补贴贷款和指令性信贷计划Animportantfeatureofthisparadigmistoimposeregulatedlowinterestratesandsubsidizedanddirectedlending由此使得那些能够产生较高回报的经济活动反而得不到融资,从而导致资源分配的扭曲Thoseeconomicactivitieswithhighpotentialreturnsarecrowdedout,resultinginmisallocationofresources实证研究表明政府在农村基础设施、教育、卫生领域的投资实际上更有效率Empiricalevidenceisabundantthatinvestmentinruralinfrastructure,educationandhealthgeneratestremendoushigherreturnsthandirecthouseholdsubsidy,农业信贷补贴与医疗及基础教育融资效益比较ComparingAgriculturalCreditSubsideswithFundingforPreventativeHealthandBasicEducation,教训之三：补贴反而造成更大的不公平Lessonthree:subsidyworsenssocialinequality,补贴的本意是减轻贫困农民的负担Themotivationbehindsubsidyistolessentheburdenofpoorfarmers然而全世界普遍的现象是低利率贷款往往被那些有权有势的人获得Howeveritisuniversallytruethatsubsidizedloansareoftengrabbedbytherichandinfluential其结果反而使富者更富，从而加剧了社会的不公平Consequentlytherichbecomesricherthereforemakingthesocialinequalityevenworse指令性贷款和补贴贷款治标不治本，无法从根本上解决金融市场效率低下的问题Directed,subsidizedcreditwasapoorresponsetothesymptomswithoutaddressingtherootcauseofpoorlyperformingRuralFinancialMarkets(RFMs),教训之四：低估农民创造价值的能力Lessonfour:underestimationoffarmersability,很多人认为农民作为弱势群体没有能力承担较高利率Manybelievethefarmersareunabletobearhigherinterestratesastheyaretheweakandvulnerable从而认为农村小额信贷必须实行低利率Thereforebelievingthatruralmicrofinancemustbeprovidedatlowinterestrate这种认识往往来源于错误地把社会平均利润率等同于边际投资回报率Sucherroneousthinkingoftenstemsfrommistakingaveragesocialreturnsasmarginalinvestmentreturns,教训之五:旧的范式加剧农村金融机构的问题Lessonfive:theoldparadigmweakensRFIs,低利率和指令性信贷政策使得农村金融机构没有动力实行商业化经营RegulatedinterestratesanddirectedlendingtakeawayincentivesforRFIstoassumecommercialorientation因为按照低利率每发放一笔贷款都意味着产生新的亏损Aseachnewloanimpliesadditionallossatthelessthanequilibriuminterestrates只要有政府干预存在这些农村金融机构就有理由指望在发生亏损的时候政府会对其实行监管宽容或救助AslongasgovernmentinterventioncontinuestheseRFIshavereasontoexpectregulatoryforbearanceordirectbailout,2%4%6%8%10%12%14%16%18%20%22%24%26%28%30%InterestRatePaidbyRFIonitsBorrowedFunds主要假设：股本占总资产的10%，年度平均总资产回报率是20%，管理费用占总资产的6%。KeyAssumptions:equityequals10percentoftotalassets,theaverageannualyieldobtainedontotalassetsis20percent,andadministrativeexpensesaresixpercentoftotalassets./,教训之六:错把较高的市场利率视作高利贷Lessonsix:regardinghighinterestratesasusurious,传统上有些国家把高于管制的利率视作高利贷Traditionallysomegovernmentsregardanyinterestratesabovetheregulatedratesasusurious也有的国家法律设定一个标准，超过即视为高利贷Andstillothershavelegislationsprovidingforathresholdforusuriousinterestrates然而那种按照一定绝对额设定高利贷界限的做法已经过时了Howeveritisoutdatedpracticetopinpointanabsolutevalueasusuriousinterestrate实际上只要借款者能够在偿还贷款本息之后仍有利润空间利率就不是高利贷Aslongastheborrowerisabletogenerateprofitafterpayinginterestandprincipletheinterestrateisnotusurious,微型贷款为什么需要高利率Whylendingrateformicroloansneedstobehigh,占1万元贷款平均成本thepercentagecostfora$10,000loan,0.25%,25%,占100元贷款平均成本thepercentagecostfora$100loan,如果利率不变银行肯定不愿意发放小额贷款,教训之七:政府的预算是有限的因此补贴不是办法Lessonseven:thereisalimittothestatebudget,在任何情况下政府的预算都是有限的，因此政府面临两难选择Inanygivensituationthegovernmentcapacitytoprovidesubsidyislimited,thereforethegovernmentisconfrontedwithacrueldilemma也就是说到底是以较高的补贴但是却只能使较少的人受惠Namelytoproviderelativelyhighersubsidybutonlytoreachfewerruralhouseholds或者以较低甚至是零补贴但是却能使有限的资金惠及更多的目标人群Ortoreachmorehouseholdswithlowerorevenzerosubsidy没有任何政府能够避开这种选择Nogovernmentcanescapefromthiscrueldilemma,问题是政府面临残酷的两难选择Butthereisacrueldilemma,在财政约束条件下每单位贷款facedwithbudgetconstraints,foreachunitlent:,或者以较少乃至零补贴使更多的目标人群得到实惠eitherbenefitmoretargetgroupwithlessorzerosubsidy,或者以较多的补贴使较少的目标人群得到实惠orbenefitlesstargetgroupwithmoresubsidy,Urbanareas,高收入客户,低收入客户,目前提供的服务,商业可持续边界,城市,农村,市场效率差距,微型金融的商业可持续边界Frontierofcommercialmicrofinance,教训之八：政府办农村金融机构很少有成功的Lessoneight:governmentsarenotgoodatrunningruralfinancialinstitutions,从国际范围看只有少数国家的国有金融机构取得成功Worldwidethereareonlyafewcountriesthathavesuccessfulstate-ownedfinancialinstitutions而这些国家往往有较为健全的市场经济和良好的法律环境Andthosecountrieswithoutexceptionhaverelativelyadvancedmarketeconomyandconducivelegalenvironment若想成为成功的金融机构所有者除非政府模仿私人所有者把利润最大化作为首要目标Thegovernmentasownercansucceedonlyifitmimicsprivateownerswithprofitmaximizationastheonlyobjective但是常识告诉我们这对于政府是极为困难的Butcommonsensehasitthatitisalmostnexttoimpossibleforgovernmenttodoso,教训之九:过度的监管可能会扼杀农村金融Lessonnine:overlyintrusiveregulationcouldstifleRF,很多国家是先有农村金融（小额信贷）后有监管Inmanycountriesdevelopmentofrural/microfinanceleadsregulation对于那些并不吸收公众存款的农村小额信贷没有必要对其实行审慎监管ItisnotadvisabletoimposeprudentialregulationoverRFIsthatdonottakepublicdeposits即使是这类农村小额信贷也需要以机构为基础才有可能持久发展Howeversuchmicrofinanceneedstobeinstitution-basedtobesustainable这样就需要有扶助性的农村金融监管框架Thusthereisstrongneedforenablingregulatoryframeworkforruralfinance,教训之十:不当的评价标准导致错误的战略与政策Lessonten:inappropriateperformancecriteriacouldleadtowrongstrategiesandpolicies,多数农村金融机构被大量补贴,其“利润”通常是大量补贴后的剩余价值MostruralDFIsareheavilysubsidized.Their“profit”isusuallyaresidualvalueofasubstantialsubsidytheyconsume.“投资回报”其实不是真正的回报The“return”isnorealreturn,中国从国际教训的可借鉴之处WhatcanChinalearnfromthoselessons,增加农村收入和减少贫困的努力必须考虑整个农村产业，而不仅仅是农民Ruralincomegenerationandpovertyalleviationeffortsmusttakeintoaccountstheentireruralsector,notjustfarmers如果及时拨付贷款，信贷条件合理，小规模的农户能够、也愿意付适当高的利率Small-scalefarmersareableandwillingtopayappropriatelyhighinterestratesifloandisbursementistimelyandcreditconditionsareappropriate,政府的作用RoleofGovernment,旧角色OLD直接干预及管理农业信贷的数量与价格Todirectlyinterveneandadministeragriculturalcreditquantityandprice,新角色NEW最大限度地减少直接干预和信贷控制,以创造一个良好的政策环境Tocreateafavorablepolicyenvironment,whileminimizingdirectintervention,政府的作用：农村金融机构,农业银行农村信用社邮政储蓄银行农业发展银行村镇银行小额贷款公司村级合作金融组织,政府的作用,建立有担保的交易框架概念：什么可以作为抵押？法律：保护债权人还是债务人？如何确立优先规则？公示：登记还是备案？查询：时间、成本？执行：保护债权人还是保护债务人？,政府的作用：如何设计和发放补贴,如何把有限的公共资源用到该用的地方补贴谁？怎样补贴？是否要评价效果？怎样评价？避免挤出民间投资者避免扭曲市场机制避免加剧赖帐文化,如何实现业绩的最优化Optimizingperformanceinruralfinance,对目标客户群的金融服务覆盖面大并且具有可持续性Sustainablefinancialservicesthatreachthetargetclients,对目标客户群的金融服务覆盖面大但是补贴程度也高HighlysubsidizedfinancialservicesthatreachthetargetClients,对目标客户群的金融服务覆盖面小并且补贴程度高Highlysubsidizedfinancialserviceswithlowoutreachtotargetclients,对目标客户群的金融服务覆盖面较小但是有可持续性Sustainablefinancialserviceswithlowoutreachtothetargetclients,覆盖面大,覆盖面小,自我持续性强HighSelf-Sustainability,自我持续性低LowSelf-Sustainibility,Source:AdaptedfromMajahan,1994.,农村金融机构业绩的评价标准CriteriaForAssessing-ThePerformanceofRFIs,主要评价标准,自我持续性,目标客户覆盖面,成份指数:补贴指数将补贴与利息收入比较,混合指数:评价覆盖面与服务质量,补贴举例:国家承担贷款损失优惠贷款的利率补贴资本金的机会成本准备金豁免,举例:市场占有率相对收入水平、服务质量存款额贷款额,补贴依赖指数作为一种分析框架SubsidyDependenceIndexasaframework,补贴依赖指数提供了衡量农村金融机构绩效的方法TheSDIprovidesamethodologytomeasurethetrueperformanceofRFIs同时也提供了一种分析框架Meanwhileitisalsoananalyticalframework可以为农村金融改革和发展提供一种新的视角provdinganewperspectiveinapproachingruralfinancereformanddevelopment,补贴依赖