从公务员法的视角分析公务员制度设计上的弊端

从公务员法的视角分析公务员制度设计上的弊端公务员队伍是党的执政主体的重要组成部分，党和国家历来重视公务员队伍建设。1993年国务院就颁布了国家公务员暂行条例，2005年4月27日下午，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了中华人民共和国公务员法，并于2006年1月1日正式实施。这是我国干部人事管理的第一部总章程性质的法律，标志着公务员管理进入了法制化的新阶段，为科学、民主、依法管理公务员队伍提供了重要依据。但公务员法颁布实施五年多来，公务员队伍现状依然不能令人满意。腐败现象愈演愈烈，政府公信力受到民众的普遍怀疑；许多公务员的执政能力遭遇强烈质疑。机关中普遍存在的机构臃肿、人浮于事、效率低下、作风散漫、廉洁不够、机制不活等问题未见改观。这些现象固然与公务员个人的素质有关，但是，归根到底还得归咎于制度的原因，由此，从公务员法本身出发，思考公务员制度设计方面存在的弊端。弊端一、公务员法未能明确实行政务官与事务官的分离，使得公务员法无法成为建立现代意义上的公务员制度的基石公务员制度，是为了将行政管理活动专业化、技术化，使大量行政机构从强制性公共管理机构变成某种程度上的公共服务供应机构。公务员制度可以弱化行政官员的政治色彩、权力色彩，在它的内部建立明确的规则体系，约束其活动。这在一定程度上改变了行政官员所拥有的权力的性质：“官员”让人联想到的是统治，“干部”让人联想到的是权力，而“公务员”让人联想到的是服务。因此，公务员法正式出台，具有一定政治含义。它意味着，政府开始调整其治理模式，试图弱化政府工作人员的政治色彩，而突出其根据法律授权进行管理、提供服务的专业色彩。对于建设法治政府的长远目标来说，这一步是必不可少的。但是公务员法的制定者并没有真正地以专业化、技术化的眼光看待公务员的职责，而依然存在着某种“权力迷信”，把公务员视为握有强制性权力的人员。这种权力迷信观念给公务员法造成的最大缺陷是，该法没有明确区分“政务官”和“事务官”。而这一区分，恰恰是建立公务员制度的基础。现代公务员制度建立的初衷，就是为了剥离政治与行政，使公务员独立于政治事务之外，仅以履行法律所规定的职责为己任，而不受政治左右；而法律对公务员的职位也予以保障，使之不会因为政治和民意的变动而受到影响。借此，公务员中的事务官也就成为一种专业人员，其权力色彩被淡化。至于政务官，当然是政治的产物，靠其政治主张在选举中赢得选民，获得权力。但正因为此，政务官的权力也需接受选举的监督，职位是高度流动性的。可以说，政务官与事务官所拥有之权力的性质、产生的方式、监督的方式等都绝不相同。然而公务员法却回避了这一根本性区分。尽管该法对公务员作了多种分类，比如，公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类；公务员职务可分为领导职务和非领导职务；根据任免方式，公务员又被划分为选任制公务员和委任制公务员。但奇怪的是，这三种划分方式之间没有任何联系，而之所以搞出这种划分，可能正是为了回避最基本的划分：政务官与事务官。没有这种划分，所谓的“公务员”，不过是把“干部”换了一个说法而已。弊端二、公务员法在“出口”问题上存在着严重的不通畅的问题能进能出是队伍保持活力的基本条件，“凡进必考”原则的确定使“进口关”得到了较好的控制，使新进的公务员素质有了较好的保障，但公务员法对“出口关”则没有很好地疏通。公务员法第十三条第二款规定“非因法定事由、非经法定程序、不被免职、降职、辞退或者处分。”此条款固然保障了公务员的合法权益，但同时也为机关“铁饭碗”提供了法律依据。出口不畅是当今公务员制度的第一大弊病，机关的诸多问题如作风拖沓、办事推诿、效率低下，态度傲慢等“机关病”，其实都是由它造成的。虽然，公务员法第十三章规定了辞职辞退制度，2009年7月，中组部和人社部又联合下发了“公务员辞退规定（试行）”，但辞退公务员程序复杂，况且机关都是不愿意做“难人”，做“恶人”的地方，除违法违纪以外，公务员因不能胜任工作或工作不力而被辞退的少之又少。据官方资料统计，从1996年到2002年，全国共辞退公务员 17857人。辞职28626人，而仅2000年到 2002年两年期间，全国地方就考试录用公务员达43.9万人。即使加上正常退休的公务员，我国公务员队伍的进出口比例往往是前者大于后者。解决公务员的“出口”问题，保持畅通，一是要加大考核的力度（公平、公正），把庸才清理出去；二是要完善辞职制度，加大引咎辞职力度，对出现重大事故的，不但分管的要辞职，主要领导也要辞职。除引咎辞职外，自愿辞职的应给予一定的经济补偿，有些地方鼓励自愿辞职，给予较高的经济补偿，而大部分地区都没有经济补偿规定。其实，正因为没有一个较合理的辞职补偿制度，所以相当多不想当公务员的又不敢辞职，辞职了这些年的工作就白干了，辞职后万一混不好又没有保障，所以只好呆在公务员队伍里混，混到退休。而对于辞退的公务员，在“公务员辞退规定（试行）”里就有补偿条款。辞退的是干不好的，犯错误的，而干的好的或者至少没犯错的自愿辞职怎么就没有补偿，反而不如犯错误的呢？有一个适当的辞职补偿，相信会更好地促进公务员队伍的“优化”。弊端三、公务员法在考核上存在着标准过于笼统，缺乏刚性的问题我国公务员考核的覆盖面广，层级复杂，因此考核的标准必须科学、合理。然而，目前我国的公务员考核仍然过于笼统。考核内容缺乏针对性，分类、分层次考核的基本要求不明确。这种笼统、不细化的考核，不仅违背了考核的目的和原则，达不到考核的效果，而且也使考核失去了严肃性，降低了公务员参与考核的热情。如第三十三条“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”德、能、勤、绩、廉又是很难量化的，标准难以掌握。又如第三十六条“定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次”。四个等次没有比例要求，实际操作中，优秀等次一般占10%15%，其它则没有硬性规定，所以出现“优秀”者轮流坐桩，其余皆为“合格”的现象。这种称职的大平均现象，混淆了公务员行为的差别，在一定程度上助长了“干多干少一个样”的风气，考核起不到震慑作用。弊端四、公务员法在职务与级别的设置上对绝大多数公务员没有实际意义，起不到调动普通公务员的积极性的作用职务与级别都是公务员职业发展的标志，也是确定公务员待遇的重要依据，公务员法吸收了职位分类和品位分类的合理因素，分别设置了职务和级别两套体系。但是问题依然不少，体现在：一是层级太多，级别森严，“官本位”意识太浓，公务员法将公务员职务分为领导职务和非领导职务，领导职务从国家级正职到乡科级副职共10个职务，非领导职务从巡视员到办事员共8个职务，非领导职务对应相应的领导职务。同时公务员又实行级别制，从国家级正职到办事员共分为二十七级。目前我国各级行政组织在非领导职务的设置上极不规范，某些地方政府仍把设置非领导职位作为解决干部待遇的手段，想方设法突破职数限额或变相设置领导职位。这除了助长“官本位”意识外，还有什么实际作用呢？二是级别设置未能成为职务设置的有效补充，不能发挥调动公务员积极性的作用。设置级别的目的是为了解决因职务有限而不能及时得到提拔的公务员在级别中得以提升的问题。靠职务晋升来调动公务员的积极性对绝大多数公务员来说可望而不可及，因为机关中的高层次职务是极其有限的，尤其是县级以下的机构。公务员法第十九条规定：“公务员的职务应当对应相应的级别。”“公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别”。也就是说，职务提升了，级别自然上去了；职务不提升，虽然级别也可以晋升，但必须在对应的级别中晋升。级别的晋升，在实际操作中是按照工龄确定的，工龄满了，级别自然晋升，所以现行的级别设置没有起到补充职务设置不足的作用。如何让干得好，绩效明显的普通公务员也能达到高级别，这是级别制度应该考虑的问题。弊端五、公务员法以编制控制队伍规模的管理模式存在着刻板而又不科学的问题公务员法第二十条规定“录用公务员，必须在规定的编制限额内，并有相应的职位空缺”，以编制来控制公务员队伍的规模，是我国公务员管理的基本形式，编制管理在控制队伍规模方面发挥了巨大的作用。但任何事情都有其两面性，编制管理的弊端也是不容忽视。一是编制管理显得灵活性不够。当前，我国社会正处于转型之际，一系列改革在不断的推进当中，有些部门的职能在强化，有些部门的职能在弱化，有些部门需新设立，有些部门需撤销，而且各地的实际差异性比较大，这一些的调整都涉及到编制的问题。而国家对编制的管理又是极其严格，编制管理往往显得灵活性不够，跟不上改革的步伐。二是用编制控制规模未必就是最佳的形式。一些编制不足的部门往往采用招聘临聘工的形式来解决人手不足的问题。编制充裕的部门也不甘心空编，也是满负荷运行。编制改革的目的是控制人数，但实际上并没有达到目的，反而使政府不能及时掌握实际“吃财政饭”的人数。否则怎么会出现每一轮机构改革之后，机构不仅没有精简，反而引起新一轮的膨胀？改革开放以来，我党为建立和完善一个结构合理、人员精干、简洁高效的党政体制，先后于 1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行过四次政府机构改革，但却一直未跳出“ 精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。五