PPP模式在项目识别阶段需要注意的难点要点分析

PPP模式在项目识别阶段应注意的难点点识别阶段是PPP项目的起始阶段，该阶段多为“确定”，以确定一个项目是否适合采用PPP模式。 这种判断从计划到论证，从财政部门、行业主管到社会资本，有必要判断项目本身和PPP模式的适应度。 当适合度低时，没必要太精力地硬设置PPP的模式，转移到其他模式可能会更加有利和经济的选择。项目本身的判断是因为对这个行业有一定的认知。 首先，我们通过总结最近的PPP项目的实施情况，判断业界的发展趋势，其次我们要解决认识阶段的几个定义、概念容易产生分歧的地方，避免错误的理解和PPP模式的使用，最后在执行水平上执行。 在初步判断项目有使用PPP模式的条件和基础的情况下，谁推进相关的工作，使项目在准备阶段顺利进行，也许是这一阶段最重要的现实问题。(1)倾向判断1.PPP项目目前推进情况的总结目前的PPP主要处于探索阶段，在推进过程中呈现出以下四个方面的特征(1)受到中央地层、中央层的重视，地方层有运动化、形式化的倾向中央级、财政部、发展改革委员会、住宅建设部相继发表了PPP相关的政策法规和指导意见，为宏观顺利实施PPP奠定了政策基础的地方级各级政府(或设立PPP中心)与相关部门委员会对接，值得注意的是， 微观层面的对接过程中很多项目没有经过严密的科学论证，人为无视认识阶段的重要意义，以跳过方式匆匆出发，进而建设项目的一部分从原来的BT变为PPP，显然不符合政策要求，反映了不合理的一批运动化和形式化倾向。(2)从行业领域来看，PPP项目主要落在五个领域具体实施中，目前的PPP主要集中在环境治理、区域开发、轨道交通、市政工程、医疗养老5个领域，其中环境领域前期项目积累多，因此，基于自己收益力强、PPP项目进展快的中国城市化发展对轨道交通的巨大需求，轨道交通领域也是本轮PPP发展的重要(3)从项目属性看，经营项目很受欢迎在项目属性上，PPP项目主要分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三种，目前实践中采用PPP模式的项目主要集中在稳定的现金流、收益性强、具有收益性完全垄断成本的经营性项目上， 准经营性项目和非经营性项目由于传统的支付机制和管理制度的限制，收益性不强，用户支付基础不足，没有创新模式的支持，就会给地方财政带来很大的压力，很多地方被迫统一考虑“无法忍受”。(4)从所有制结构看，以公有制主体参加为主在所有制方面，目前PS在实践水平上主要是地方政府平台、中央企业、国企等公有制主体之间的合作，民间企业很少参加。 这方面因为前期的项目合作主要以国家企业为中心，项目参加主体具有继承性，所以民间企业之前遇到的玻璃门和弹簧门也对本轮的公私合营有一定的担心。 当然环境管理领域比较特殊，由于其自身的高度市场化，上市公司和民间企业在业界占了很大的份额，因此这一领域的公有制没有占主导地位。我们在全国各地接触、辅助实施了许多PPP项目，对一些地区有了深入的了解。 最近，应河南省财政厅PPP中心邀请，协助河南省第一批29个PPP项目的监督推进，第二批PPP项目的初步审查和方案报告的改进。 结合其他地区的现状和实际工作，我们所知道的PPP项目的签约率并不比市场上的传闻低。 以省级介绍的项目为例，约1/3的项目几乎落地签约，1/3的项目预计年内签约，剩下的1/3的项目如果是在签约可能性低的市级介绍的项目，签约率可能稍低于省级。2、在中国城市化建设的道路上，如何理解中国现在正在大规模推进PPP统计局公布的数据显示，2014年中国城市化率为54.77%。 从城市化(或城市化)的一般发展规律来看，中国已经进入中期发展阶段，城市化的“速度”和“质量”成为现阶段的主要矛盾，传统的“政府单一牵引”不适应社会经济发展的要求，“多数合作参与”成为必然的趋势。 特别是城镇化率超过50%时，结构调整、发展方式的转换、从粗放发展向集约发展的转变尤为重要。 因此，在此背景下大幅度推进PPP主要基于以下动因(1)发挥政府的社会动员力量，动员全社会资源和力量投入到城市化的后半段，同时充分体现社会各方面在新的城市化中的利益和诉求，避免资源错误。(2)城市化前半期，由于政府单一和先行投资过多，政府面临库存债务过大(作为隐性债务出现得更多)、债务结构不合理等问题，带来了巨大的财政压力和债务风险。 社会资本的介入减少了政府下一阶段向城市化投入资金的绝对量，用PPP机制调整债务结构。(3)现阶段，政府职能的转换和国企改革没有目标，PPP的推进推动了政府职能的转换、政府管理结构的调整和国企改革。 其中财税体制改革为PPP提供了政府支付的基础，同时在PPP的发展中变得更合理。(4)中国目前的社会资本有参加城市化建设的能力，但缺乏直接投资途径和投资机会，传统社会资本只能通过间接途径(证券市场等)和BT、BOT等形式参加一些经营性、收益明确约定和答应回购的项目。 PPP用户支付和政府财政补贴机制的完善和普及，给社会资本提供了更多参与的空间和投资机会。 同时，城市化的推进将产生更多的产业和投资机会，配合证券市场改革，为社会资本的发展添上产业和金融两翼。3、在中国现行政府的框架中，PPP由哪个部门主导财税体制改革作为本轮国家管理体系的重要组成部分，在全面深化改革的局面下进行了规划。 国家新型城镇化规划的修订作为重要标志，实施全口径预算管理，国务院财政部门具体负责中央政府债务的统一管理，许可地方政府债券发行，将地方政府债务纳入预算管理，各级政府建立跨年预算平衡等，明确了现代财税制度的改革方向。以往，地方政府债务多以“城投债”的形式表现，“城投债”由发展改革委员会审查，未纳入预算管理的未来，无论政府发行债券，与PPP项目相关的政府补助金也必须包含在预算管理中。 财政部主导PPP项目是合理的。对地方政府来说，PPP模式的核心是改善债务结构，解决债务风险，这里的债务结构的重要点是将短期债务转换成长期债务，从长期周期分配风险，而不是单纯的延迟。 财政部公布的预算法显示，PPP模式根据财政投资预算全年估算的平衡，财政资金从“补充建设”转变为“补充运营”，更加重视项目全生命周期的动态管理。当然在现在阶段，大部分的PPP项目都处于识别和准备的过程，即PPP项目的“立项”。 在经济“新常态”的变革过程中，发展改革委员会需要统一经济和社会的变革发展。 PPP不仅仅是融资模式，政府和社会资本的“婚姻”很多，是携手致富的过程。 这次需要正确的测量，条件太严格的话，不利于变革的成功，宽松的话，非系统的风险会大幅度上升。 因此，在这个环节，发展改革委员会仍然需要统一安排整体，发展改革委员会在其门户开设了PPP项目库专栏，出现了公开PPP促销项目的情况。(2)概念的混乱1、什么项目适合在PPP模式下操作？金钱76号文章表示，价格调整机制比较灵活，市场化程度高，投资规模较大，需求长期稳定，这些项目在目前阶段更适合PPP。 例如城市供水、污水处理、轨道交通(地铁、有轨道电车)、养老医疗等项目。在实践中，这四方面的要求都是相对的，没有严格的标准和门槛。 认识阶段有只能做基础判断的灵活的价格调整机制，市场化程度高的项目难以采用PPP的单纯公益性、缺乏市场竞争的项目，需要各方慎重应对，不能原封不动地应用其他类型的项目经验。 有必要通过革新来考虑自己是否满足这样的优秀条件。2 .库存项目能否以PPP模式工作库存项目能以PPP方式工作，现在实施PPP的项目多是库存项目。以河南省为例，河南省6月发布指南，明确支持用PPP模式改造的库存项目和新项目。基金主要提供两方面的支持、资本支持和技术支持。对于新项目，基金以项目公司政府出资的30%支持资本金，总投资在10亿元以下(含10亿元)的单一项目最高支持2000万元，总投资超过10亿元的项目最高支持5000万元的库存项目按PPP模式改造基金主要将出资比例投入PPP项目。技术援助分为两种形式。 一是前期费用补助金。 第二，项目奖励。 列入财政部全国模范项目，各项奖励500万元。(3)操作指导能启动PPP项目的人，必须提交给谁根据指南的要求，政府和社会资本都可以开始项目。政府的发起是财政部门(政府和社会资本合作中心)向行业主管部门招募潜在的政府和社会资本合作项目。 行业主管部门可以从新的、改建项目或库存公共资产中选定潜在项目，并向财政部门申报。社会资本应当以项目建议书的方式向财政部门(政府和社会资本合作中心)推荐潜在的政府和社会资本合作项目。在实践中，我们深入参与了某省PPP项目识别阶段的各项工作。 通常，PPP项目由行业主管部门、下属平台公司和社会资本开始，向当地财政部门申报。 如果省一级是主导PPP项目的地区，则市/县级地方政府委托当地财政部门向省PPP中心申报，省PPP中心通过筛选和分类，建立三个“库”:示范库、介绍库和替代库、示范库和介绍2、什么样的主体可以成为实施机构？发展改革委员会2724号说，实施机构由政府决定，作为PPP项目的实施主体，在认可范围内负责PPP项目的前期评价论证、实施方案制定、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织的实施及合作期限的交接等工作。其中，实施机构在选择合作伙伴时作为买方，在通过政府采购流程选择合作伙伴的同时，还负责资格的事前审查、谈判、最终确认等工作(可以委托购买代理机构做有关事项)。关于哪个主体可以成为实施机关，财政部76号文表示：“政府及其指定的有关职能部门和事业单位可以作为项目实施机关，负责项目的准备、采购、监督管理和移交等工作。” 发展改革委员会2724号文也提出“根据地方政府的有关要求，明确适当的行业管理部门、事业部门、行业运营公司或者其他相关机构，成为政府认可的项目实施机构”。如上所述，经政府批准，职能部门、事业部门、行业管理部门、行业运营公司、其他相关机构(平台、地方国企)可以作为实施机构。但是，在实施过程中，我们发现，如果部分职能部门、事业部门、行业管理部门是实施机构，则可能直接参与项目经营的同时，还承担项目监督审查等责任，存在“无论是运动员还是裁判员”的风险。 因此，建议把运营和监督审查的实施分开，由两个主体负责各自职责范围内的工作，确保政府的简单政权开放权，不要过度参与市场。3、立项阶段河南省PPP开发性基金设立方案的必要性，是否会影响下一工作的推进，无法研究这里可研的全称是可研，是报纸发行改革委员会立案审查中重要的支持性报告。财政部发行的工程项目可行性研究报告表示，在项目开始阶段，“新建、改建项目必须提出可行性研究报告、项目生产说明和初步实施方案”。 库存项目要提出库存公共资产的历史资料、项目的生产说明和初步的实施方案”，可知新项目必须提出可研究的项目，库存项目已经建立了项目，因此，实际上已经提出了可研究的项目。 政府和社会资本合作模式操作指南（试行）也表示“包括工程建设合作项目在内，必须明确可行性研究、设计调查等前期工作要求”。 因此，理论上，可研是项目立项的依据，没有可研，项目不能通过立项，不能实施PPP。现实中，各地推进PS项目，按方案一步一步地实施，很有可能错过政策支持。 从我们在某省操作的很多情况来看，通常在合同指南报提出改革委员会的审批后，提出了PPP的初步实施方案，与可研究同步推进，最终确定可研究项目的边界条件、正确参数，作为调整实施方案的重要依据研讨会不足，项目流程不完善，实施方案(或初步实施方案)的依据不充分，业主、社会资本、咨询机构必须查明其中存在的风险。 在按照非常有规律的流程推进项目时，在具体的操作实施中，需要让省级有关部门理解各项工作的要求，确保进一步降低风险。4，项目建议书应该包含哪个方面的内容，哪个部分是重点？初步实施方案 (金钱201557号)附件部分显示了财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知的模板，主要包括四部分内容：项目基本情况、可行性分析、初步计划、财务测算。其中心和重点问题是采用的运营方式和收益分析。 其中运营方式不仅包括PPP的投融资方式，还包括项目公司的股票结构，即交易结构。 虽然在初步实施中写得不太深，但要求表达的明确性和全面性。 因为只是决定了运营方法，后续的收益分析是有根据的。收益分析涉及项目的下一种支付方法和是否对社会资本有魅力。 通常，PPP项目需要灵活的计费机制，保证项目具有一定的收益性，不能导致项目收益过高。 在这个阶段，各条件还不成熟，建议在收费体系中留下更多的空间。 在一些地区，在设计项目费用体系上“完全由用户支付，政府什么都不支付”的粗暴对项目造成了很大的制约，最终社会资本无法吸引，很有可能完全不能实施。5 .如何确定项目的合作期限项目合作期限必须从取上限、下限、值三个角度考虑。上限专利经营管理方法中明确规定，与专利经营有关的项