国家治理与政府改革

,国家治理体系和治理能力现代化与政府改革,中共大理州委党校副教授杨晓刚,全会审议通过了中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定,11月9日至12日，党的十八届三中全会在北京召开,引言：中国改革开放的新里程碑,“三中全会”几乎成了“改革”的代名词,1978年十一届三中全会将党和国家的工作重心转移到了经济建设上来了，形成了以经济建设为中心的方针，开辟了改革开放的新时代。1984年的十二届三中全会通过了中共中央关于经济体制改革的决定，正式开启了我们的城市改革（正式确立了经济体制改革，提出了有计划的商品经济）。1988年的十三届三中全会通过了关于价格、工资改革的初步方案。1993年十四届三中全会正式确立了建立社会主义市场经济体制，通过了中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定。1998年十五届三中全会通过了中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定。2003年的十六届三中全会通过了中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定。2008年十七届三中全会通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定。2013年的十八届三中全会通过了中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定。,改革进入新的历史阶段,改革进入新的历史阶段的两个标志：传统的发展方式走到了尽头改革的内容、重心正在发生变化,十八届三中全会已成为中国新一轮改革起步的象征,三中全会若干创新观点和重要决策将会给政府施政理念、施政方式带来前所未有的变化：,从“管理”到“治理”从“基础性作用”到“决定性作用”从“司机”到“警察”从“效率优先、兼顾公平”到“实现社会公平正义”从“依法治国”到“法治中国”从“重要组成部分”到“重要基础”从“发改委”到“中央全面深化改革领导小组”从“不匹配”到“相适应”从“市场外”到“市场内”从“出生”到“退休”（民生领域）,提要：,国家治理体系和治理能力现代化与政府改革1、国家治国理政理念的重要革新2、政府改革是实现国家有效治理的重要基础3、国家治理视阈下的政府管理,一、党和国家治国理政理念的重要革新,决定明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”提出“国家治理体系和治理能力现代化”是这次全会在理论上的一个重大贡献，是党和国家治国理政理念的重要突破、重要革命。是全面深化改革的“破题”之举。,（一）概念认知,1、国家治理体系与治理能力国家治理：主要指的是国家在基本制度安排既定的情况下，如何使国家权力运行得合法、顺畅、高效与得到社会认同的问题。国家基本制度安排合理，国家治理方得以启动。国家治理体系：是党领导人民对整个国家和社会事务进行有效控制、管理、协商、自治、有序运行的总的制度体系，是一整套紧密相连、相互衔接的国家制度。范围包括经济、政治、文化、社会、国防军队。,国家治理能力：是运用国家制度体系管理国家和社会各方面事务的能力，包括促进国家经济社会发展、应对重大突发事件、维护国家安全利益、提升人民幸福生活水平等方面的能力。实际上，国家治理体系和治理能力，是一个国家的制度和制度执行力的集中体现。国家治理体系和治理能力是国家治理的两个方面：两者是相辅相成的有机整体，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。,2、国家治理体系与治理能力现代化,国家治理体系与治理能力现代化：简言之，就是国家治理体系和治理能力，从传统国家治理体系和治理能力向现代国家治理体系和治理能力转型。从国家单方面支配社会，过渡到国家与社会、市场的有效互动与互相制衡。这也意味着需要重构国家与社会、政府与公民、政府与市场、政治权力与政治权利的关系。现代化的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。,现代“治理”与“管理之区别：,a.管理是单一主体，而治理强调的是多主体，政府是主体，社会组织是主体，人民也是；b.治理还关涉渠道，管理多是单向的，从上到下，而治理既有从上到下，也有从下到上，甚至可以从中间向上、向下延伸铺展；c.治理涉及政府、市场和公民社会三者之间的关系。“三元体制”d.治理的关键是顶层设计，关乎战略。国家治理的过程，就在于充分动员国家各个方面的力量，以多元共治激发国家权力体系、社会组织体系与市场结构体系的活力，并且促使三方积极互动，以便实现国家治理的预期目标。,3、“国家治理体系与治理能力现代化”极大地丰富和深化了现代化内涵,“国家治理体系和治理能力的现代化”是一个全新的政治理念，表明我们党对社会政治发展规律有了新认识，也极大地丰富和深化了现代化内涵。从实践上讲，推进国家治理体系与治理能力现代化是政治改革的重要内容，相应地，国家治理体系的现代化也是政治现代化的重要内容。推进国家治理体系和治理能力的现代化，势必要求在国家的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的改革。,（二）提出的背景,国家治理体系与治理能力现代化的提出，取决于三个重要因素：一是历史经验的总结；二是现实风险的回应；三是道路制度的自信。,1、历史经验的总结,（1）旧时代国家的现代治理的探索,1、历史经验的总结,中国近现代史，都是对国家现代治理的艰辛探索的历史。但近代以来中国国家治理面临的最大挑战，是积贫积弱的社会长期无法完成现代民族国家的建构，并有效地组织和实施现代化建设。由此呈现出来的国家治理危机，是经济危机、政治危机、社会危机、文化危机与民族生存危机一体化的“总体性危机”。,“旧瓶装新酒”，晚清政府无法实现治理体系的自我更新。帝制解体之后出现的军阀混战局面，更使传统国家治理陷入了灾难性境地。国民党政府只不过是在更大范围内，重演了旧军阀的政权模式”。,1、历史经验的总结,（1）旧时代国家的现代治理的探索,中央权威的阙如,（2）社会主义国家治理的实践,1949年，新中国的建立，标志着具有强大政治整合能力，能够有效克服近代中国一盘散沙局面的现代国家的诞生。高度集中的计划经济体制、高度集权的政治体制与绝对一元化的意识形态控制机制的耦合，使国家权力空前膨胀，国家因此成为真正意义上的超级“利维坦”。在社会主义国家权力“善”的观念预设下，通过垄断社会资源，将权力触角伸向社会生活各个角落，从而建立起了一个国家权力统摄一切的全能主义国家的治理模式。,优势：全能主义国家的治理模式表现出惊人的治理效力：社会资源的全面垄断，不受任何社会力量制约的国家强制性权力，以及“举国体制”支撑的政治动员机制，赋予了这种治理模式无可匹敌的“集中力量办大事”能量。它既能够在“一穷二白”的经济条件下，通过不惜代价地汲取所有社会资源完成某些体现国家尊严的浩大工程，也能够在社会处于危机状态下制止社会秩序出现全局性崩溃。弊端：全能主义国家的治理模式极大地窒息了经济发展的活力，使国家长期无法摆脱短缺经济的困境。同样，国家对社会的严密管制，也完全摧毁了社会的自组织秩序，使得整个社会秩序的维系完全依赖国家权力的强制控制。,改革开放：,就国家治理而言，改革开放实践的重大历史意义就在于通过重新启动中国现代化进程，逐渐完成了国家治理模式从非常态国家到常态国家治理的深刻演变。即：国家治理逐步告别非常规的运动式治理，转入常规的制度化治理。,一方面，相对于改革之前的全能型政府，以及改革前期的经济建设型政府，30多年来政府职能转变取得的进展是巨大的，正是在政府角色的大转型中，释放出了一个具有自我扩展潜能的市场体系。另一方面，在全能主义国家的体制阴影的影响下，中国赶超型的发展战略已经将政府的主导作用发挥到了极致。以GDP总量增长为目标、以投资和出口为主要动力、以资源配置的行政控制和经济运行的行政干预为主要手段的政府主导型发展模式，已经形成了强大的思维定势和体制惯性，甚至固化成了特定的利益结构。,2、现实风险的应对,从现实需要看，中国社会现在处于重大转型期，发展面临一系列突出矛盾和挑战，各种矛盾交织，中国社会进入风险社会，这些风险涉及方方面面，化解这些风险关键在于全面深化改革，形成多元化的治理体系。,中国进入风险社会：,一是治理风险。二是经济风险。三是社会风险。四是信任风险。五是政治风险。六是外交风险。,一是治理风险,政府作为社会治理的中心，威信在下降，政府的公信力在下降。一旦政府的威信，政府的公信力在下降，政府的社会控制能力和社会治理能力都在下降。,二是经济风险,主要的是经济下行的压力越来越大。中国经济深层次问题比较突出：其一，房地产泡沫；其二，地方债务风险；其三，影子银行，,三是社会风险,中国这几年最大的社会风险是社会利益格局被扭曲。原因：1、分配制度不合理；2、机会不均等；3、既得利益集团兴风作浪。,所谓利益集团，是在社会经济活动中，利用权力或者垄断获得巨额利益，并形成边界清晰、相对稳定的一种全体聚集效应。主要特征是有足够的权力资源；有足够的垄断能力；有影响政府公共政策制定的渗透力甚至决断力；通过利益关联，逐步形成群体的边界，获取集团利益。既得利益集团常常表现出四种现象：一是权力、资本、资源三者迭加；二是对国民经济的某些重要领域形成事实上的垄断；三是直接影响甚至左右公共政策的结果；四是与普通大众形成明显的心理和利益上的情绪对立。,目前，中国社会至少已经形成了三大利益集团的雏形：一是以官员为代表的权贵利益集团；二是以国有企业为代表的垄断利益集团；三是以房地产和资源行业为代表的地产资源利益集团。与此相对应，围绕公权力，产生了三大富豪群体：权贵富豪、经营垄断富豪、地产资源富豪。无论是三大利益集团还是三大富豪群体，其所产生的负面影响使整个社会陷入一种焦虑状态，也使收入分配制度改革陷入困境。既得利益者运用手中的权力或者影响力，借助改革之名强化甚至固化了既得利益集团的利益，使公众特别是弱势群体在整个利益博弈格局中处于极为不利的地位，博弈能力进一步下降甚至丧失。,四是信任风险,最大的风险是党和政府的公信力下降。人与人之间的信任（搀扶老人）。人对食品的信任。,冀中星,五是政治风险,习近平上任以后有两个判断：最初时说“腐败亡党亡国”，后来又判断“人心向背决定执政党的生死存亡”。,六、外交风险,中国在国际上的影响力越来越大，话语权越来越多，但中国的形象不断地被西方国家所误解、所误读。,3、道路制度的自信,三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标。这是我们党探索社会主义社会治理取得的最新成果，是领导改革开放的经验总结和认识结晶，反映了对完善和发展中国特色社会主义制度的高度自觉与自信。体现了对改革目标的科学提升，体现了中国特色社会主义社会治理的自信自觉。,3、道路制度的自信,事实上，改革开放35年来，中国共产党主导的改革所追求的目标就是要实现治理模式的转型改造，而这项改革总体上沿着保障“私权”和限制“公权”这两个方向展开。,“治民”：走的是放松管制，还权于民的路子，努力探索一条活化社会的治理模式。,“治官”：走的是规范政府管理，限制公权的路子，努力探索一种适应现代化发展的政府模式。,（三）概念提出的意义,1、“国家治理体系和治理能力现代化”的提出，是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命；2、“国家治理体系和治理能力现代化”的提出，是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到最终的主体性变化的国家实验；3、“国家治理体系和治理能力现代化”的提出，是一个改革、发展、稳定从避免两败俱伤的负和博弈到严格限缩此消彼长的零和博弈再到追求和谐互惠的正和博弈的伟大尝试。,有利于激发社会活力；有助于扩大人民民主；有助于实现社会公平正义。,推进“国家治理体系和治理能力现代化”：,二、政府改革：实现国家治理的重要基础,政府是国家治理最重要的主体，政府治理的效率直接决定着国家治理的绩效。政府角色及其管理方式的现代转型，是现代化进程的重要组成部分，也是现代国家治理体系建构的核心问题。有效的政府必然是职责范围相对有限的政府。国家治理体系和能力的现代化，必须从政府改革入手。从而建构政府与市场、社会各归其位，既相互制约又相互支撑的分工体系。,（一）政府自身存在的问题,1、结构不合理2、政府在管理运行中深层次问题没解决好，老百姓不满意第一，职能转变严重滞后第二，政府自身改革相对落后第三，行政审批过多过滥第四，政府的社会管理、公共服务职能还比较薄弱,3、政府行为得不到有效控制政绩工程、形象工程、弄虚作假工程、奢侈浪费，这类东西在都影响政府的形象。,（二）行政改革的目标,一是到2020年，要建成中国特色的行政管理体制。二是要建设法制政府，建设服务型政府。法治政府：尊重宪法和法律，依法执政。十八大第一次对服务型政府的内涵作了清晰界定：职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意。,（三）行政改革的特点,特点一：是改革的内容都是围绕政府面临的突出问题展开的。特点二：这一轮改革最大的亮点就是转变政府职能。,1、政府向市场放权，发挥市场在资源配置中的决定性作用。2、政府向社会放权。政府向社会放权主要是要发挥社会组织在社会服务事业中的作用。3、中央政府向地方政府放权。4、所有政府部门都要重新配置职能。5、对中央各个部门来讲，主要是加强宏观调控、战略规划，加强社会管理创新，加强行业改革力度。6、从国家层面上构建三大基础制度，提升政府管理能力和水平。,（三）行政改革的特点,特点一：是改革的内容都是围绕政府面临的突出问题展开的。特点二：这一轮改革最大的亮点就是转变政府职能。特点三，这一轮改革突出整合。,（四）这轮改革的难度,难点一，行政审批制度改革能不能到位。难点二，能不能有效遏制住部门利益。难点三，政府自身改革能不能到位。,三、国家治理视阈下的政府管理,三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力的现代化”的改革目标，对政府公共管理，对政府行政管理提出了新的要求。要推进国家治理体系和治理能力的现代化，首先要推进政府管理现代化，包括政府管理体系现代化、政府管理能力的现代化。,（一）实现政府治理理念的现代化,现代治理有着自身的理念和思维。治理是一种多元化的系统思维，要求识别治理系统中各主体的关联性，强调治理的民主性以及处理好多元利益主体的利益关系。要树立以下理念：1、政府是一个营造环境的主体，而不是创造财富的主体。2、由管理到治理。3、服务型政府本质是要以公众为中心而不能以政府自己为中心。,（二）推进政府公共管理体制的法治化,当今世界，法治是治国理政的基本方式。国家治理的现代化，有赖于各个领域的法治化。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须要强化法治政府。1、要树立宪法和法治的法理权威，建设法治政府，坚持依法行政。（法治政府第一位是治公权力的、是