基于新制度经济学视角的公共事业单位绩效评价

1/13基于新制度经济学视角的公共事业单位绩效评价基于新制度经济学视角的公共事业单位绩效评价一、问题的提出社会发展离不开公共经济部门所提供的公共产品。公共事业单位是公共经济部门的主体。由于我国公共产品供给与需求之间存在的差异，公共事业单位的发展和改革近年来受到了各方关注。市场经济中，公共经济部门与私人经济主体相对。两者的运行均需要一定的经济资源，但两者的经营目标和管理方式存在差异私人经济主要以利润作为目标，具有自利性；而公共经济部门则需更多地考虑公共目标和社会利益，具有公益性；前者多提供私人产品，而后者多提供公共产品。在公共产品的生产中，由于外部性和生产的规模要求等，对于社会公众的公共产品需求，由于私人经济的资本、技术和人员等的限制，需要由政府进行提供，形成第一层次委托代理关系；从社会分工的角度，政府设立或委托公共事业单位来提供相应的公共产品，以节省社会成本，此时形成第二层委托代理关系。如图1所示。2/13这种委托代理关系的形成是随着社会化大生产和市场经济规模扩大等出现的一种有效的分工，这是公共事业单位赖以存在的基础，依靠代理合约来维系，并由此产生了权力和责任的重新分配。显然，公共事业单位为完成委托者委托进行的所有活动均为两者间的交易。在委托代理关系中由于双方信息不对称和委托代理合约不完全等容易出现道德风险和逆向选择等情况，导致这种分工的有效性不完全，不能实现委托人的委托目标，笔者将其定义为代理失效。产生代理失效的主要原因在于人的有限理性公共事业单位的组织行为最后都需归于具体的行为人，人的行为会影响到组织的决策和绩效。新制度经济学认为，人是具有双重动机、有限理性和机会主义倾向的“有限理性经济人”123。即使面对全部信息，“有限理性经济人”由于偏好、动机、对风险的判断和对信息的理解差异及其与组织目标的不完全一致，会导致道德风险或逆向选择，影响到公共事业单位的发展及组织目标的实现。现实中人们往往试图明确界定委托代理关系，但这往往难以实现，因为人们不能穷尽所有的情况并在合约中加以说明，即使在极端情况下能够这样做，为此付出的努力等也将形成不能忽视的“交易成本”。由于公共事业单位产品的公益性及其特殊的组织结构，公共事业单位在提供公共产品的过程3/13中使得其较一般私人经济主体发生代理失效的可能性更大。通常，“重复博弈”和“声誉机制”被用于本文由论文联盟HTTP/收集整理防止代理失效4。当委托代理双方能保持长期关系、并建立起足够的信心时，双方通过重复博弈，可以降低或减少“交易成本”，但前提是在长期考察中代理人和委托人都持续、一贯地坚持，并足够理性，否则，由于人的有限理性和投机性，使得这种“重复博弈”，通过时间来验证结果可能变得不确定。至于“声誉机制”，其形成需要稳定的环境和时间，以便“有限理性经济人”能够确认“声誉”符合要求从而做出选择，因而存在局限性。公共事业单位的经营管理中，需要其他制度或机制作为补充以避免“代理失效”情况的发生。二、公共事业单位建立绩效评价制度的新制度经济学分析威廉姆森和马斯滕5认为，制度使得人们的行为具有可持续性和可预见性，从而降低人们对交易结果的不确定性。不同制度下交易成本不同，效率也不相同。阿罗6指出，如果经济运行成本是高昂的，那么整个经济体系就不可能获得良好的绩效；人的机会主义本性增加了市场交易的复杂性，影响了市场的效率，制度对于激励人们避免机会主义或防止机会主义出现是非常重要的，此时交易成4/13本就演化为经济制度的运行费用而非其他，从而降低了单笔交易成本。可以推论，在制度环境中人及人之外的环境、制度、人的动机、行为及人的状态间的关系就如图1所示。代理合约是其中之一。由科斯第二定理可知，当市场存在交易成本时，产权制度的安排至关重要7。威廉姆斯认为，产权包括一个人或其他人受益或受损的权利；产权安排确定了每个人对于组织资源行为的规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这种关系的成本，产权成为一种社会工具，它们能事实上帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。当然，产权制度的建立是有成本的，只有当产权界定的收益大于产权界定的成本时，人们才有动力去制定规则和界定产权。不同产权制度具有不同的建立和执行成本，人们需要在正式的产权制度如“物权法”之类的法律和非正式制度如一般管理制度、规则等之间进行选择。如果公共事业单位建立绩效评价制度，公共事业单位将因自身绩效的好与坏，承担相应的责任，获得相应的激励，得到更多或更少的经营资源等，从这一角度看，公共事业单位的绩效评价制度在本质上是一种产权制度。而由于绩效责任不明确导致将行为人应承担的责任或应享有的权益没有明确界定而产生外部性，建立绩效评价制度的5/13实质也是将组织目标实现的外部性内在化的过程。因而建立绩效评价制度，有利于公共事业单位保持代理有效性。在存在代理失效的情况下，公共事业单位建立绩效评价制度是否是经济的，或者说是否对代理失效有作用呢以系列1表示投入成本建立绩效评价制度后的交易成本，系列2表示没有绩效评价制度的交易成本，如图2所示。因此，在以绩效评价制度为必要的制度补充时，可以节省公共事业单位的交易成本，促进交易发生，减少或避免代理失败情况的发生，因为对于代理者而言，当与委托者目标一致的交易发生后，结果是可预期的，从而有利于提高公共产品的供给效果和效率，扩大社会福利，实现公共事业单位建立的组织目标。三、公共事业单位绩效评价制度建设原则由于人的有限理性，人们对所研究的对象往往无法穷尽各种情况，为了保证行为的一致性，人们往往通过原则来实现对某类行为总的、大体上的指导，典型如会计信息质量要求、财务管理原则等。对于绩效评价实务而言，评价原则具有重要的作用。实践中，人们已认识到了评价原则的重要性，但尚未形成统一观点，在西方公共管理实践中的，从组织目标的实现程度及取得相应结果的有效性和效率等角度，有经济性、效率性和有效性等“3E”原则或加上公平性后的6/13“4E”原则8910。相较而言，似乎“4E”原则更为全面。但考虑到利益分配本身没有绝对的公平，从不同角度理解公平会有不同的解释，公平是一种状态和结果，而非影响因素，本文更倾向于“3E”原则。在此基础上，考虑到事业单位的特殊属性，笔者认为绩效评价制度建设时还应遵循治理原则、可比性原则和成本收益原则等，具体阐述如下。1治理原则治理意为统治或管理，是委托代理关系的组织都需要的管理行为和期望的结果。公共事业单位建立绩效评价制度意在减少代理失效的情况发生，以更好地实现委托者的目标。绩效评价的内容、指标及权重的具体设计有很大的选择空间。人人皆大欢喜的制度是不存在的，绩效评价信息需与经济管理目标与绩效评价目标紧密相关，在具体考虑绩效评价原则时需关注产权的完备性、排他性、明晰性、价值性、可转让性和稳定性等属性。绩效评价制度的设计和实施应符合组织治理的需要。由于公益事业单位的产品公益性，各有其存在的独特使命，不能仅以财务指标进行评价而应辅以必要的非财务指标。卡普兰和诺顿的平衡计分卡提供了一个很好的指标组织框架。同时，将绩效评价作为组织实现治理的一种手段时，需考虑到绩效评价在管理效果上具有的“柔性”。这种柔性体现在很多方面，7/13主要体现在绩效评价过程及结果对于绩效的责任人的权威性上。就评价结果而言，不同的评价者、不同的评价范围、对评价结果的不同处理，会赋予绩效评价不同的“权威”；对于绩效的责任人，或者说评价结果的承担者而言，它可以如同法律一样客观“无情”，也可以如同一项普通的“建议”一样“无力”。这种柔性会影响到绩效评价的治理效果。在这一原则下，在公共事业单位的众多利益相关者中，由政府即委托者主导绩效评价制度的建设最为经济，具体地可由行业协会负责将有助于绩效评价制度的实施。2可比性原则对组织经营管理较好的一种方法就是进行比较研究，但所做的比较和得出的结论应当是恰当的。组织间的比较将产生竞争与合作的结果。绩效信息的比较应包括绩效的组织间横向比较和同一组织不同期间的纵向比较。当然，绩效信息可比的前提是绩效评价活动的可实施，即评价过程中所使用的数据可从现有的会计核算、统计核算和业务核算数据中获得，而非“虚无”的完美。正如姚正海11所述，绩效评价工作重要的是把握本质，绩效评价的目标是要避免评价时的主观臆断、怀疑与测量的偏差，而并非将所有的东西全部加以量化才够客观。此外，由于组织是在不断发展变化的，要做到不同8/13时期绩效的可比，还需要评价体系本身具有一定的稳定性，这意味着绩效评价体系在设计之初就需具有一定的包容性，有关标准和指标设计需要对外部环境具有一定的适应性。3成本收益原则在已有效率原则和经济性原则的前提下提出成本收益原则似乎是重复的。这里想要强调的是成本的可承担和投入的可控。尽管公共事业单位在性质上属于公益单位、来自政府部门或社会捐赠、不以盈利为目的，但投入要素的多少仍要受到社会、国家及地方政府财政的可承受能力的限制，而对于具体的公共事业单位来说，资源更是有限的。绩效评价制度从本质上是一个信息系统。绩效信息的收集和处理是有成本的，需要消耗组织的资源，在绩效评价的具体设计和实施中，应在成本收益原则的指导下，量力而为、有重点地设计和开展绩效评价工作，绩效评价的过程及评价结果应是可控的。譬如，XX年联合国可持续发展委员会推出可持续发展指标体系第三版，是目前最具权威的国际和国家一级的可持续发展指标体系，从经济、社会、环境和制度四个方面展开评价，但该指标体系的指标设置过于庞杂，过分追求完美，在目前状况下全部数据获得十分困难，同时因该体系未曾涉及全部指标最后的综合等，影响了该指标体系的实际使用12。9/13四、公共事业单位绩效评价制度建设中应关注的几个问题好的制度还需要好的实施，在使其成为“实质上”而非“形式上“的制度的过程中，笔者认为应当从以下几点入手。1公共事业单位绩效评价活动应常态化制度本身就是人们不断博弈的结果，其对交易成本的降低主要来源于其降低了长期交易结果预期的不确定性。“制度”通常意味着某种行为的惯例和经常化，只有当绩效评价活动成为组织的管理常态之一，才能真正起到引导作用，避免管理机构解决问题时仅关注具有一次性水平效应的绩效活动而不从长远地角度出发解决组织发展问题。当绩效评价成为一种制度时，评价者提供绩效信息就有了责任，绩效信息将具有一定的公信力，提高信息收益。在此基础，在绩效和激励之间建立关联机制，则会更好地实现公益事业单位受托使命。应该说西方公共部门绩效评价实践的过程说明了这一点。一个完善和稳定的绩效评价系统不可能一蹴而就，需要在实践中逐步完成。笔者认为可以借鉴企业部门业绩报告与考核的做法做好如下几个步骤首先，要做好绩效评价工作的组织工作；其次，应编制绩效报告；再次，应进行原因调查进行改善；最后，还应根据绩效评价结果进10/13行奖励与惩罚。奖励通过赞许形成正向激励，而惩罚通过阻止对不符合期望发生的行为形成反向激励，激励应当恰当，这就涉及到激励问题。实践中，习惯的力量不可忽视。绩效评价的实施等需要消耗资源，会产生成本，同时绩效评价结果基础上的奖惩固然有利于组织绩效的改善，但组织行为的惯性以及奖惩的实施会招致组织中人员的反对等，都构成了评价活动进行下去的阻力。但人们需要有长远的目光。2建立绩效评价信息数据库在公共事业单位绩效评价制度下，绩效评价活动要实现的评价目标，从横向上看，需要大量的信息并被有效的组织起来才能实现评价目的；从纵向上看，不同期间的绩效信息相比才能更好地发现组织在经营中的问题，并提供改进的线索。特别是在绩效评价成为制度并常态化后，连续期间展开评价活动更有利于发现组织绩效变动的原因，为未来提高绩效提供更为完整的依据。要做到这一点，就需要保留相关数据。因此，有必要建立公共事业单位绩效评价信息数据库，降低绩效评价活动的复杂程度和成本。而在目前的实践中，对公共事业单位展开绩效评价，大量数据的搜集需通过对已有统计数据进行整理加工，或通过问卷获取，对于不能直接以利润衡量的公共事业单位的相关数据，如国有林场相关数据的搜集、基本医疗服务11/13相关数据的搜集等，需要投入大量的人力、物力和时间等，数据取得实属来之不易。但在评价实务中，这些珍贵数据的使用却常常是一次性的，大多数的评价实务和研究都是围绕评价客体特定时间点或时间段的绩效展开的，数据随评价者分散而分散，并且，多数情况下，相似的绩效评价活动被不同的评价主体不同程度的重复着，但却很难对评价客体形成完整、系统的看法。显然，当绩效评价制度化后则可以有效地避免上述问题。3改善绩效评价制度中的激励机制从组织管理的角度看，绩效评价与激励相辅相成，两者与其他管理环节构成了一个完整的管理循环。激励是基于组织绩效评价的结果，从评价目的出发，通过激励激发组织中的人员来实现组织的目的，无论是组织外部还是内部，激励都只能施加于组织中的人员，使得评价具有了经济后果。在这一意义上激励成就了绩效评价制度，使之在本质上作为一种产权制度。假设有两个状态类似的组织A、B，甲、乙是它们的管理者，两者同时上任，甲带领A组织从组织战略出发，围绕组织发展实施了必要的日常工作，由于定位准确、措施到位，A发展平稳，当外界发生风险事件时，A平稳度过；乙采取了与甲不同的管理方式，其以维持B现状为日常工作，当同样面临风险事件时，B组织出现危机，乙努力减少12/13危机损失，假设其业绩最终与甲的业绩类似，但由于危机的影响重大，乙挽救危机的行为广为人知。此时，评价甲、乙的工作并给以激励，可以有两种不同的情况。一种情况，因为乙在危机中的行为，使得乙具有一定的知名度，以此作为“信