论新时期我国渔业船舶安全管理工作

1/18论新时期我国渔业船舶安全管理工作新时期安全生产的十大标志本文所指的新时期，是指党的十六大以来至今的这段时期。这期间，以胡锦涛同志为总书记的党中央以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持“以人为本”，在法制、体制、机制和投入等方面采取一系列措施加强安全生产工作，使我国的安全生产工作出现了可喜的变化，主要体现在以下10个方面。一、唱响“安全发展”的主旋律XX年10月11日，党的十六届五中全会通过中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议，明确提出“坚持节约发展，清洁发展，安全发展，实现可持续发展”。温家宝总理在今年的政府工作报告中指出“施行有利于安全生产的经济政策，建立激励和约束机制，促进企业重视安全生产”。国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要提出亿元国内生产总值生产安全事故死亡率比XX年下降35以上，把安全生产纳入经济社会发展规划。这表明,我国已进入“安全发展”的社会主义建设新阶段，全社会都在高唱“安全发展”的主旋律。二、修订与国际接轨的安全生产重要统计指标XX2/18年国务院关于进一步加强安全生产工作的决定提出了“力争到2020年，我国安全生产状况实现根本性的好转，亿元国内生产总值死亡率、10万人死亡率等指标达到或接近世界中等发达国家的水平”的目标。纲要首次将“单位国内生产总值生产安全事故死亡率”和“工矿商贸从业人员10万人生产安全事故死亡率”两个综合性安全生产状况的规划指标纳入其中。国家统计局在XX年国民经济和社会发展统计公报中，也将上述两个综合指标纳入国家统计指标体系。这些统计指标与国际接轨，更具有科学性、适用性和可比性，能更合理、科学、具体地评价一个地区、行业或领域的安全生产状况。其统计和分析成果，将为政府决策、企业决策、社会监督、媒体监督提供科学的数据基础。三、安全生产事故死亡率首次实现量化考核我国从XX年开始建立以控制死亡人数为重点的全国安全生产控制指标体系，部分地区将控制指标完成情况纳入领导干部考核内容。XX年加大了建立完善控制指标体系的力度，把亿元国内生产总值事故死亡率、工矿商贸企业10万从业人员生产事故死亡率、道路交通万车死亡率、煤矿百万吨死亡率指标，分解落实到各省。XX年国务院安全生产委员会下达的全国安全生产控制考核指标，由11项22个指标构3/18成。安全生产规划的“控制指标”对于各地区和各行业具有普遍适用性，能大体上考核、监督、约束和评价相应的安全生产工作。四、专家论证我国正处于安全生产事故的多发期对近几年我国灾害不断、事故频发、死亡人数攀升的现实，许多专家学者进行了深入地研究和思考。他们的研究表明当一个国家的人均GDP在1000美元4000美元之间时，是该国的事故多发期，尤其是在1000美元3000美元之间时，更是高发期。而我国社会的经济发展正处于这个事故高发期。发达国家在工业化发展过程中，都曾经出现过死亡人数居高不下、特大事故频频发生的情况。美国在20世纪40年代，日本在20世纪60年代，工伤事故死亡率和我国当前情况大体相似。正确认识、论证和判断我国处于安全生产事故多发期，对我们全面遵循安全生产客观规律，借鉴发达国家安全管理经验，科学客观地面对事故和死亡，冷静应对灾难和灾害，切实加强安全生产的投入，提供了必要的理论基础和认识平台。五、生产事故死亡经济赔偿标准不断攀升，生产者用法律手段维权意识增强近年来，随着“以人为本”等现代管理理念的提出和强化，在安全生产事故等领域，对4/18死亡者的经济赔偿标准有了很大的提高。一般煤矿工人、建筑工人可获赔20万元，国内民航业去年也把遇难者的赔偿标准从7万元提高到40万元。国务院在决定中指出，要加大事故赔偿力度，提高赔偿标准。虽然决定没有提出具体的经济赔偿标准数额，国家相关法律法规中也没有硬性经济赔偿标准，但是许多省都根据辖区现实情况，参照几起特大煤矿事故的死亡赔偿情况，对赔偿标准做出了规定。事故遇难者经济赔偿标准的提高，一些行业和领域最低赔偿标准的暂行规定，一些家属对死亡者赔偿案件的诉讼，体现了国家和社会对劳动者生命价值的关爱。这将极大地促进雇主提高安全生产管理水平，改善劳动条件；也会促进劳动者用法律手段维护自身的合法权益。六、保险业在安全生产管理领域正在扮演重要角色XX年1月1日，全国实施工伤保险条例，直接促进矿山、建筑等高风险领域职工和农民工参加保险。XX年中国保监会在北京、上海、深圳、广东、海南、山西、河北、吉林、安徽等9个省市启动高危行业的雇主责任险，把企业或雇主的民事经济赔偿责任通过保险服务，转嫁分散出去，从根本上转变“工人卖命，老板赚钱、政府发丧”的被动局面。劳动和社会保障部XX年4月决定在全国启动旨在保5/18障高风险行业农民工安全权益的“平安计划”，计划用3年时间，实现全部煤矿企业和大部分建筑企业农民工参加工伤保险。目前，国家安监总局、中国保监会一直在努力促进安全生产与商业保险的“联姻”，以期使保险业的经济补偿和社会管理职能尽快惠及、普及到安全生产领域。在高危生产行业积极推动责任保险、工伤保险和意外伤害保险，是安全生产管理体制向市场化转轨的一个重要举措。把参加保险作为生产的准入机制，正在我国高危生产行业和领域达成广泛的共识，并正在由企业向农民工群体推进。XX年6月15日，国务院颁布关于保险业改革发展的若干意见，提出大力发展责任保险，健全安全生产保障和突发事件应急保险机制。保险服务介入到安全生产领域至少有5个方面的作用，一是有利于保障工人的合法权益，二是有利于缓和工人与企业或雇主的关系，三是有利于把政府从救济压力中解放出来，四是有利于促进安全生产，五是能实现企业或雇主的风险分散和转移。七、国家重视对安全生产的技术支撑和资金投入实践表明，安全生产的资金投入和科技创新，具有重要的前导作用和基础性作用。安全生产科技工作是以安全性为6/18主导的事业，在安全生产科技投入中，企业和雇主应尽到社会责任，政府应扮演重要的监管角色。温家宝总理在XX年1月的全国安全生产工作会议上强调“多渠道增加安全生产投入。加快推进安全生产科技进步，提高安全生产技术水平和安全装备水平。”在国务院实行有利于安全生产经济政策的主导下，对一些高危行业明确提取安全管理费用，提高事故赔偿标准和安全生产风险低押金3项经济政策。并就专业人才培养与引进，科学研究的投入与扶持都制定了切实可行的措施。国家安全生产“十一五”规划，更是集中体现了安全生产投入和科技支撑必须强化的政策导向，把加大安全生产基础设施和安全技术改造投入，实施科教兴安战略，作为实现总体目标的保障措施纳入规划之中。规划十一项重点项目所需资金就达1500亿元。显示了党和国家从源头上根治安全隐患的决心，追求长治久安的魄力。八、自然灾害损失解密，媒体曝光频繁，职工维权活跃，政府压力大增XX年9月12日，国家保密局和民政部联合召开新闻发布会，宣布国家对自然灾害导致死亡人数及相关资料解密。由此带来了舆论监督在该领域的解放与活跃。舆论监督具有传递快捷、覆盖范围广泛、影响力大的优势，许多漠视安全，违法违规，甚至草菅人命者虽然敢无视政策7/18法令，无视罚款赔偿，却不敢面对媒体。媒体的舆论监督就像阳光一样可以驱散黑暗，让利益相关者、袒护推诿者、临阵逃脱者无藏身之处。随着全社会法制观念的进一步的提升，目前在安全生产事故中，当事者或死伤者家属的维权行动十分活跃，运用法律手段惩治违法者，获得合理经济赔偿的案例也在与日俱增。九、国家加强对重点行业安全生产的控制监管和指导XX年1月，温家宝总理提出今后一个时期安全生产工作的十个重点方面，其中一个就是深入开展重点行业安全生产专项整治。为此，国家安全总局明确提出，除了深入开展煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战，把煤矿事故预防工作抓实之外，还要重点整治6个行业和领域非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输消防安全和建筑安全。目前看，安全生产重点整治的范围还在扩大。国务院安全生产委员会下达的XX年全国安全生产控制考核指标中，除上述6大行业外，还涉及到特种设备事故、火灾事故、铁路交通事故、农业机械事故、渔业船舶事故等5个行业和领域。国务院对这十几个重点行业和领域都下达了硬性的死亡人数控制指标，纳入我国安全生产工作控制考核序列。8/18在专项治理的大环境下，这些行业安全生产的法制建设快速推进，配套措施不断出台，科技兴安得到重视，基础投入得到加强。十、强化安全生产责任主体，加大行政责任追究和刑事民事的处罚力度胡锦涛总书记在中共中央政治局第30次集体学习时，谈到落实安全生产责任制时指出“确保政府承担在安全生产监管主体的职责，确保企业承担在安全生产责任主体的职责，把安全生产的各项要求落到实处。”温家宝总理把健全和落实安全生产责任制列为当前和今后一个时期安全生产工作10个重点之首，突出指出两个“第一责任人”。“省、市、县、乡镇政府的主要责任人是本地区安全生产第一责任人。必须亲自抓，负总责；企业是安全的责任主体，企业法定代表人要切实履行企业安全生产第一责任人的职责”。由此可以看出，各级政府是监管的主体，政府主要负责人要对管理是否到位，是否依法监管承担第一责任人的责任；企业是安全生产实施过程的主体，法人代表或雇主要对安全生产环境的提供、人员的培训、制度的执行、经济的赔偿等承担第一责任人的责任。这两个责任主体和“第一责任人“同样重要，只是实施安全生产全过程中的侧重点不同，工作重心不同而已。行政首长的主要任务，一是要不折不扣地贯彻执行9/18党和国家安全生产的方针政策、法律法规，结合辖区实际创造性地开展工作；二是要制定安全生产发展规划，在体制、资金、人才、科研、统计分析、考核目标等方面有硬性规定；三是要制定各种应急预、救援方案，开展经常性地演习和安全检查，抓好各职能部门和企业安全生产的落实情况。企业法人代表或雇主的主要任务，一是要依法准入、依法生产、依法经营；二是要把安全生产的操作流程、措施、制度落实到生产经营的各个环节。三是要重视安全生产设备的技术改造和职工的技术培训和安全教育；四是要落实国家和各级政府有关安全生产的一系列方针政策。我国渔船安全风险的五大领域渔业船舶存在生产区域常常远离陆地，海洋风云变幻，船舶空间窄小，船员素质偏低，劳动强度较大，机械故障维修困难等特殊性。其风险表现在以下五个领域。一、自然风险领域这是海洋捕捞行业区别于陆地行业的本质。由于风浪和远离陆地，渔业船舶的逃生、自救和他救都非常困难，在茫茫大海中，即使是弃船，生存的概率也不高。1台风我国是世界上自然灾害频繁发的国家之一，也是受台风影响较多的国家之一。全球每年约有80个热带10/18气旋产生，北半球发生最多，占全球总数的73，北太平洋又占全球的53以上。每年在我国登陆的台风平均有8个，最多时达12个。台风往往伴有大浪和风暴潮，严重威胁船舶航行安全。一次造成千百艘渔船损失，百十渔民死亡的案例时有发生。2浓雾我国海域处于太平洋的多雾区。集中出现在沿海水域，北起渤海南至北部湾，呈带状分布。我国沿海雾的分布南少北多。黄海中部海域雾日达60天，山东半岛南部成山头和石岛一带、浙江省沿岸至闽北沿岸，是我国两大雾区。成山头附近年雾日超过83天，最多达到96天，最高连续雾日超过27天，有“雾窟”之称。雾天能见度极差，给船舶航行、锚泊、生产带来重大威胁。3阵风我国北方处于西风带的东亚大槽，加之海陆和山脉的分布对大气运动的影响，海陆季风变化复杂，有时黄渤海最大的阵风可以达8级9级。这种突发性的大风对航行渔船的威胁巨大。二、航行风险领域主要问题是船舶吨位小，抗风浪能力差，导航通讯设备落后，船员文化水平低，职务船员培训不正规，对避碰规则的理解和执行不利。1碰撞渔船碰撞事故占航行事故的50以上。发生碰撞的主要原因是不遵守避碰规则忽视望，不按规定显示航行信号和作业信号或号灯失灵，不按规定执行雾天航11/18行操作规程，大风浪中梆靠、走锚、机器失灵等等。2触礁和搁浅这类事故占航行事故的第二位。主要是没有海图，定位不准，近岸水域情况复杂，雾中或夜间航行看不到参照物，没有开雷达或雷达影像分析失误造成的，机械故障和大风天走锚也是重要的原因。3风灾风灾往往一次可以造成几十艘船沉没，几十人死亡失踪。主要是渔船吨位小，抗风能力差，操纵经验不足等原因造成的。4机损事故渔船常常发生机械事故导致部分功能丧失或根本不能航行。遇上好的天气，可就地修理或返航。遇上大风天气，则可能将船体吹横而翻沉。一般而言，机损事故占总事故的1525。三、生产风险领域渔船在海上生产晃动激烈，绳索、网具多，空间窄小，露天作业时间长，天气情况复杂，因此容易发生事故，具体有用各种捕捞工具下网、起网时在船舷和甲板的落水死亡与伤残；起网机绞人的死亡与伤残；网绠断裂的致人死亡与伤残；带缆作业的脚下不清，手上不利落的死亡与伤残；吊机断裂、重物坠落等事故；渔汛期间的超载造成的沉船或装载不合理破坏稳性的沉船；机舱漏油或配电盘起火等引起的火灾；添加伪劣柴油引起的火灾和爆炸；海底阀忘记关闭引发的沉船事故；大风浪引发的落水或摔倒事故；不按规定显示捕捞作业的号灯、12/18号型引发的事故；海上给养或驳船的挤压事故；在海上对渔船进行局部维修引发的事故。四、生活风险领域主要问题是渔船生活的空间窄小，出海时间长，生理和心理都会发生一些变态，性情烦躁，由此引发的事故，具体有厨房用火和吸烟引起的火灾；上厕所或在船边滞留因猛烈晃动的落水失踪；心理烦躁，酗酒后的斗殴或失踪；风吹日晒所引发的关节病，皮肤病等；在码头、锚地停泊，由于潮差等原因，登船时船舶晃动的落水死亡；食河豚鱼等海物中毒的死亡；煤气中毒的死亡；吸入鱼舱有毒气体导致的死亡。五、社会风险领域主要问题是渔船的停泊、避风、救援、给养、防灾等等，需要国家和社会的力量给予提供和改善，单靠企业和船东无法自行解决，属于公共产品领域。具体表现在渔船停泊避风条件差，渔港数量不足，不能避台风或某些风向的大风；航标数量不足或功能局限；渔港、港池、航道、渔场的沉船大多没有打捞，既没有强制的打捞法规，也没有这方面的经费和保险；中长期气象服务满足不了航行生产需要，海洋中的突发阵风时有漏报；海上救助体系和技术装备缺乏对渔船的针对性；渔船的通讯能力不够，定位水平不高；渔船事故和船员伤害缺乏技术专家组给予及时的咨询和指导；周边海域国家的不安全因素很多，被不明身份的外籍武装人员打击的频率高，有13/18死伤；渔船安全生产的基础设施、机械设备的科学研究体系落后、投入不足，关键技术解决缓慢；渔船海事处理局限于渔监处罚，民事诉讼少，刑事打击少，尚未达到严惩当事者，教育其他人的目的；“三无”渔船屡禁不止，沙滩船厂禁而又生；资源少，渔船多，渔场密度大，小渔船越走越远，综合风险与日俱增；渔船老化严重，报废制度由于缺少相关补贴等措施，全面执行困难，事故隐患难以在短期内消除；保险制度缺位，海上纠纷、肇事逃逸案件很难标本兼治；油价上涨，资源有限，部分船东收入下降，渔船维修投入不足，船体漏水、机械故障常常酿成事故；内河入海口的渔港火灾隐患突出；在天气恶劣的环境下，超风级冒险救助他船导致翻沉；渔民协会、船东协会在基层普遍没有组织，渔民的自律互助体现不多，分散的渔民风险较大；监管体制落后，渔船的管理者与执法者不分，地方保护主义难以消除，带有共性的控制造船、清理“三无”渔船等问题解决困难，海上秩序难以平安；统计标准、项目设计、信息披露等制度不连续、欠科学，防灾减灾工作缺乏宏观指导。新时期渔业船舶安全管理的对策进入20世纪80年代之后，我国渔业船舶的安全管理从粗放向规范转变。目前已初步建立起渔港、渔船、渔民安全生产管理的法律法规体系；统一领导、分级管理14/18的执法监督体制发挥着安全管理的重要职责。渔业船舶的安全状况得到显著的改善，渔业经济得到了充分发展。但是，随着我国生产力水平的提高，经济快速增长和安全生产基础薄弱的矛盾还十分突出，渔业船舶的安全生产工作也面临着新的压力和挑战。为此，就继续做好渔业船舶的安全生产工作提出如下建议一、编制渔业船舶安全生产规划和长效机制。要研究和规划安全生产基础建设投入、完善法律法规体系、建立应急救助体系、创新培训教育体系、强化防灾减灾体系、改革监督执法体制和加大科学技术支撑服务等一系列问题。二、重视立法，考虑制定中华人民共和国渔业船舶航行、生产安全与健康管理条例。我国现行有关渔业船舶安全的法律法规，是在1983年颁布的中华人民共和国海上交通安全法的基础上衍生出来的，立法的着眼点在于航行安全，而渔业船舶的生产安全、船员健康基本上没有涉及。此外，建立在计划经济和社会主义市场经济初期的法律法规，已经难以规范安全生产秩序的健康运行。加之国际社会和我国政府日益关注职业健康问题，更显得渔船安全、健康的立法的滞后。三、科学确定死亡人数控制指标，完善统计规定。我国渔业船舶的事故统计规定，颁布于1995年，主要统计15/18碰撞、搁浅、触礁、火灾、风灾和机损事故和由此产生的死亡和失踪。即便是新修订的统计规定，也没有明确统计生产事故的文字。所以，其死亡人数必定比海上捕捞生产的实际死亡人数偏少。渔业船舶的事故死亡主要由3部分组成，一是航行事故，二是生产事故，三是生活事故。这是和商船有本质区别的。由于国家给的死亡控制指标太少，势必造成基层瞒报，统计数据失真，由此将带来决策的失误。因此，完善渔船事故统计规定十分迫切而重要。四、对渔船和生产设备的安全性能进行评估，加大科技投入。总体上讲我国渔业船舶的科技含量不高，尤其是一些乡镇小船厂和沙滩船厂建造的小型船舶，安全质量问题更多。但对这些船舶一直缺乏整体的安全性能评估和设计指导。五、组织对渔港、锚地、航标安全性能评估，提出建设计划。由于渔港的淤积、航标的损坏、锚地的局限，一些渔港的避风功能在丧失，需要经常性地普查和评估，及时地建设和维修。应对全国和各省渔港的建设规模及码头长度占渔船的比例进行测算，从而科学评价我国现有渔港的能力，并在此基础上规划渔港和航标的建设。六、重视安全生产的科学研究，指导防灾减灾。应建立和世界第一捕捞渔船大国相匹配的渔船安全研究机构，研究涉及渔船安全的标准创新、设备升级、难题攻关等，16/18促进安全管理工作的规范化、科学化、现代化。七、加强对全体船员的培训，融入现代培训理念和手段。目前培训船员的手段是传统的，教材是陈旧的，培训时间也很难达到要求。应加强一、二、三等职务船员教材的编写，推动普及电化教学，鼓励航海模拟器的使用，培养职务船员实际操作的能力和应急处理能力。八、组成专家咨询组，解决航行、生产中安全的技术性和政策性问题。渔港和渔船设计、建造、航行、捕捞生产、通讯保障、堵漏处置、火灾施救、急救伤员、事故救助和海事诉讼等等，具有很强的专业性，组成专家组给予远程通讯指导，进行专题研究对处理重特大海损事故会很有价值。九、对渔船生产方式进行调研，制定生产操作流程和规则。当前，有关航行和事故处理方面的规章制度较多，有关捕捞生产技术的操作流程和规则等却不常见。应组织力量对全国各地、各种作业方式的生产操作流程进行总结