乡镇财政体制建设与变革论文

1/7乡镇财政体制建设与变革论文从上世纪90年代的“分税制”到今天，基层财政体制基本没有大的变革。由于我国城乡二元经济结构的长期存在，对乡镇农村社会和经济发展而言，其影响和制约如“积弊沉疴”，形成了“政策僵化体制老化模式虚化职能弱化”的现象，导致了乡镇财政收支失真，债务膨胀，虚假繁荣的局面，掩饰了财政应有的杠杆作用和面临的诸多困难与发展“瓶颈”。“探治”对乡镇财政体制的建设与变革，应是上级政府与财政部门当务之急。“一刀切”体制政策的制约乡镇财政“分税制”体制，从改革实施的效能看，应当是一大进步，是紧随我国改革开放的脚步，是市场经济发展的见证，推动了农村经济的快速发展。但从改革实施的结果看，又有其不均衡性，这是乡镇地域经济结构与乡镇规模所决定的。如江苏苏南，由于乡镇区域处在经济较发达的地区，受城市群辐射，有的乡镇二、三产业占经济比重甚至比苏北的一个县还强，乡镇财政收入呈现快速增长的态势。而苏北城市功能薄弱，虽然大力招商，但真正能落户的企业，税收贡献与财政提供的直接与间接补偿基本相抵，净增长财政收入的项目不多。乡镇以传统农业经济为主的格局没有大的改变，产业结构比重逐年变化不大。取消农业税后，有的地方乡镇财政收入捉襟见肘，比原来2/7还要“可怜”；有的地方二、三产业虽有发展，但结构不够稳定，继续实行“一刀切”的僵化政策，显然不合理。现行体制让两极分化明显从上面的地域经济发展，我们可以看出乡镇财政体制对乡镇财政收入的影响。客观地讲，现行的以“分税制”为主体财政体制，主旨是好的，在一定时期调动了一些乡镇的积极性，经过十多年的运行和实践，其偏面性和不足的矛盾也日益突出如对一些经济发展处于中下游的乡镇，没有真正起到促动作用；对贫穷的乡镇没有保持其有一定的发展财力。虽然有转移支付一说，且只能满足吃饭，不能满足发展，这是体制没有形成良好的辅助机制缺陷。过死、过硬地去操作，必然会给一些地方乡镇造成“穷富”两极分化，削弱了财政体制的积极作用，恶化了乡镇发展的平稳环境。财政收支预算形同虚设建设乡镇财政体制的原则就是让“财权与事权相统一”。随着我国经济的快速发展，各地无论有无实力，都要“招商引资”，乡镇被推进超速基本建设的“快车道”。乡镇政府在基础设施投入，配套入户等方面做了很多文章，硬环境、软环境的建设远远超过了乡镇当年的财政收入，基本建设成了透支乡镇财政的重点，且还不论必保的民生与其他公共事业支出。一些乡镇挖空心思加大非税收入组织，3/7出现了非法买卖土地、卖空集体资产等现象，有的也只解决一时，有的只是杯水车薪，还有更甚的地方，引进BT模式运作。这些虚假繁荣的表象，掩藏着凸现的矛盾，不仅严重违背了经济发展常规，而且还让财权与事权脱离，加大了地方经济后续发展的负担，形成了历史“包袱”。不难看出，乡镇财政收支预算就是个形式，既无约束力，也无原则性，更为可怕的是留下了一个“天文债务”的“奇观”。“一把手”掌控财政职能从目前现状看，各地把发展经济作为第一要务，上级政府的各项考核也是围绕数字化经济指标，要位置必须有数字。这就让乡镇地方官“一把手”，必须想方设法去完成上级下达的各项指标。这些不切实际的指标，有多少是符合本乡镇经济发展需要可能实现的这就必然衍生出一些“天方夜谭”的事来如要求每个乡镇必须完成50万美元的招商引资任务，完成不了就动用财政借款，想办法注册一个，然后再“包装”验收。如此大同小异的项目太多，还有诸多达标考核等等。“一把手”的目标就是围绕这个中心，财政支持也就有了明确去处，真正涉及民生与公共事业发展支出，纯粹是“蜻蜓点水”，做做样子，基本财力很难保证。“一把手”掌控了财政职能，这样的财政“杠杆”，也只有“一把手”才能“转动”。财政管理体制运行极不规4/7范，财政变成了功利化的工具，权力支配了职能。在“分税”统制下，建立“梯级”分配模式一个体制的变革，不是一两句话就能确定的，是经过多方探索调研，并在一定层面进行实践证明可行的。“分税制”对二、三产业发展较好，较快的地区，还有整体经济基础都很好的地方，是可以继续实行的。在其统治下，细化目前的“分层、分级设计”按预算级次进行分层，按地区经济好差进行分级，对经济发达的地区实行“总量控制、超收分成、结余留用”；对一般地区核定总量，以总量作衡量标准，以自收自保为激励政策；对经济欠发达的地区，由中央和省财政，给予转移支付。在一般和欠发达的乡镇地区，以县为单位，按这个总体思路建立一个体制较为完善的“梯级分配”制度，即“核定总量，梯级调节，总体平衡”。对经济开发区和城关镇应结合事项，以确保财权和合理的事权对等。确立保底转移支付政策，维护乡镇可持续发展过去虽有“核定收支基数、合理转移支付”，但在执行过程中，还是偏向于教条的“一刀切”，是“毛毛雨，大家洒”，过于公平。采取“梯级分配”政策，有利于调动财力基础好，收入较为稳定的乡镇积极性；对收入基础不好和经济欠发达的乡镇，应实行“梯级转移支付”政策。目前各地财力分布不均衡，有的县统配能力强，有的县统配能5/7力弱，在方案设计的时候，应充分考虑地方的可持续发展。省财政应该确定一个拉动发展的上级转移支付标准，特别是对经济基础薄弱的地区，以确保可持续发展的后力，而不仅仅是“保吃饭、保民生、保运转”的问题。每年还要把一些重点事项列为可持续发展必保事项，鼓励发展具有农村特色的经济产业，坚持效率优先的激励原则，缩小地区“剪刀差”，不搞“大跃进”式的基本建设，建立一个适度的中长期发展规划目标，并以此作为保底转移支付的政策条件。避免过去和现在还在执行的，如通过中央或省级财政转移支付必保的民生和涉农补助、支出等，减少中间环节和远程监督的不便，逐步减少上级财政非灾害性的其他专项补助，杜绝“找关系”上跑要钱现象。推行乡镇预算方案公开，建立预算执行问责制在处理好财权与事权对等的基础上，应积极推行乡镇预算方案公开制。预算方案的公开，不仅表明了地方政府亲民的一种政治行为，而且是对“分税制”体制的一个监督完善。政府有多少钱，才能办多少事，应该办什么事对乡镇地方政府是一种考验，对当政的“一把手”更是一种监督。要建立预算公开制度要方案公开、执行公开、决算公开，这样才能控制和杜绝“政府债务”的再发生，才能保证民生事项和可持续发展事项。对以前因政府行为形成的基本建设债务，要根据财力的可能，合理消化。6/7为确保预算的公开和预算按方案的执行，必须建立“一把手”和相关责任执行人问责制。上级政府与财政部门应加大监督力度，要经常民意调查，要对财政预算所列事项经办情况跟踪，要对执行不力的人和事敢于及时曝光，确保预算按方案、按时间进度、按项目要求实施。对“一把手”因工作变动，要进行职务离任审计，并对相关事项进行评估，交接公开，确保基层财政预算执行管理有序健康运行。加强法制财政建设，推动公共财政目标实现加强法制财政建设，是健全法制社会的需要，也是经济发展的必然。依法理财，依法办事，是财政部门必须坚守的信条。这不仅体现在收入组织和支出安排上，在预算执行上，都要经过人代会合法的议事程序，体现了财权与事权的民主统一。财政部门必须严格把关，敢于对未经过人代会所议事项说不，敢于对“面子工程”、“政绩工程”说不，把各项考核关进合法议事的“笼子”