中央政府投资项目后评价管理办法条文解读

中央政府投资项目后评价管理办法条文解读国家发改委投资研究所管理办法解读的内容一、后评价在投资项目管理中的基本定位二、后评价的基本概念三、后评价的范围和内容四、后评价的评价方法五、后评价的实施六、后评价管理办法的解读一、后评价的基本定位从宏观和微观两个方面确定后评价的基本定位投资体制改革进程的必然结果建立政府投资项目全过程管理体系的重要内容和环节完善政府投资项目监督管理、建立责任追究制度的必要任务项目周期管理的重要组成部分项目后评价的起源和发展国外项目后评价简况国际金融组织的后评价国内项目后评价进展国外项目后评价简况起源项目后评价1930年代在美国与项目前期评价同步产生，目前主要运用于多边和双边国际组织的项目管理和监督中。发展后评价内容不断扩展，评价方法日趋成熟；后评价涉及投资项目的全过程；后评价机构的任务和责任日趋增强。122国际金融组织的后评价国际金融组织的后评价机构均是其组织机构中重要的一个部门，并且独立于其他业务部门。世界银行的后评价机构直接由银行执行董事会领导，以保证该机构的权威性和独立性，其名称为“业务评价局”OPERATIONEVALUATIONDEPARTMENT亚洲开发银行的后评价机构设置与世界银行基本相同。国内项目后评价进展起步1980年代初由国家计委与项目可研方法同期引入我国，开展研究；1988年国家计委委托CIECC首次进行项目后评价；1990年国家计委正式下达通知，第一次提出项目后评价的内容和要求。发展1994年和1995年国家开发银行和CIECC先后正式成立后评价局，开展了数百个项目的后评价，2004年国务院关于投资体制改革的决定中明确了后评价的要求和作用，2005年国资委颁布中央企业固定资产投资项目后评价工作指南，2008年国家发改委颁布中央政府投资项目后评价管理办法。二、后评价的基本概念项目周期管理中的后评价项目建设程序管理中的后评价项目后评价的概念和意义项目后评价与项目中间评价、总结评价（自我评价）、竣工验收之间的关系后评价的目的和任务后评价的独立性和反馈性项目后评价与项目监督管理项目周期中的后评价项目周期是指项目实施建设及运营的全过程，即从项目的筹划、实施、运营到消亡。项目周期一般可分为四个主要阶段项目准备阶段；项目实施阶段；项目总结阶段；生产运营阶段，即从项目正式移交生产运营后到经济寿命期结束之前这一阶段。项目建设程序作为项目周期的一部分，主要体现在项目前三个阶段，是指项目实施的整个过程，不包括项目建成后的生产运营阶段。项目周期图示项目周期（PROJECTCYCLE）一般可以分成四个主要阶段，即立项阶段、准备阶段、实施阶段和完工阶段。立项阶段准备阶段实施阶段完工阶段（生产运营）项目起始批准立项开工建设竣工验收事后评价项目终止图项目周期各阶段划分示意图项目周期中的后评价项目建设程序管理中的后评价1项目建议书立项阶段2可行性研究阶段3设计阶段4项目实施准备及开工阶段5施工阶段6竣工验收完工阶段7项目后评价阶段项目后评价的概念项目后评价是指对已经完成的项目或规划的目的、执行过程、效益、作用和影响所进行的系统的客观的分析。通过对投资活动实践的检查总结，确定投资预期的目标是否达到，项目或规划是否合理有效,项目的主要效益指标是否实现，通过分析评价找出成败的原因,总结经验教训，并通过及时有效的信息反馈，为未来项目的决策和提高完善投资决策管理水平提出建议,同时也为被评项目实施运营中出现的问题提出改进建议，从而达到提高投资效益的目的。项目后评价的意义项目后评价首先是一个学习过程。后评价通过对项目目的、执行过程、效益、作用和影响所进行全面系统地分析,总结正反两方面的经验教训，使项目的决策者、管理者学习到更加科学合理的方法和策略提高决策、管理和建设水平。其次,后评价又是增强投资活动工作者责任心的重要手段。后评价的透明性和公开性,可以比较公正客观地确定投资决策者、管理者和建设者工作中存在的问题,从而进一步提高他们的责任心和工作水平。第三,后评价主要是为投资决策服务的。项目中间评价与后评价在定义项目后评价时，需要对项目中间评价加以必要的说明。所谓“中间评价”是指投资或项目管理部门对正在建设尚未完工的项目所进行的评价。中间评价可以是全面系统的，即对项目的决策、投资、目标、工程以及未来效益的全面评价；也可以是单独内容的，即对项目建设中某个问题、某项效益的单项评价；可以是一个项目，也可以是一捆项目，即一个行业、一种产品、一个地区的同类项目的评价。项目总结评价与后评价项目总结评价，即项目自我评价，是指在建设项目竣工后，项目运营基本达到设计能力时，项目法人（业主）通过项目建设全过程的回顾分析，对该项目进行的全面总结和自我评价。项目总结评价是项目后评价的基础和重要的资料来源。项目总结评价与竣工验收项目总结评价与项目竣工验收的关系相同点都是项目周期后期的工作；都是项目法人的任务；都要进行项目工程技术和管理的总结；都是项目后评价的基础。不同点总结评价更注重项目的效益分析以及影响评价；总结评价要确定项目目标的实现程度和可持续性；总结评价要为项目的完善发展提出建议和对策；总结评价要为投资者提供相关的经验教训。项目后评价与竣工验收项目后评价与竣工验收一个项目建成的标志是多方面的，主要包括工程、技术、经济、效益四个层次。1工程建成项目的实物建成（PHYSICALCOMPLETION），即项目的土建完工、设备安装调试完成，装置和设施经过试运行。此时可以进行竣工验收。2技术建成设施和设备的运行达到设计的技术指标，装置达到设计能力。一般项目需要23年的时间。项目后评价与竣工验收3经济建成主要是指项目财务和经济指标的基本实现，包括运营（销售）收入、成本、利税、FIRR、借款偿还期等。一般项目需要项目竣工后3年左右的时间。4效益建成是指项目的经济、环境、社会效益目标的实现，包括项目对国民经济、环境生态、社会发展所产生的宏观或长远的影响。一般需要35年或更长的时间。项目后评价与竣工验收项目后评价不仅仅是对项目工程和技术的总结评价，更重要的是对项目经济和效益的分析评价。从时间上讲，后评价要对项目周期全过程的各个阶段进行分析评价。从内容上讲，后评价要对项目涉及的工程技术、财务经济、环境生态、社会发展、管理制度等进行全方位的分析评价。项目后评价的目的项目后评价的主要目的有1）及时反馈信息，调整相关政策、计划、进度，改进或完善在建项目；2）增强项目实施的社会透明度和管理部门的责任心，提高投资管理水平；3）通过经验教训的反馈，调整和完善投资政策和发展规划，提高决策水平，改进未来的投资计划和项目的管理，提高投资效益。项目后评价的任务项目后评价一般由项目投资决策者、主要投资者提出并组织，项目法人根据需要也可组织进行项目后评价。项目后评价应由独立的咨询机构或专家来完成。项目后评价一般应对项目执行全过程每个阶段的实施和管理进行定量和定性的分析，重点包括法律法规（规划、政策、合同等）、执行程序、工程三大控制（质量、进度、造价）、技术经济、社会、环境影响、工程咨询质量（可研、评估、设计等）、宏观和微观管理等。项目后评价的独立性项目后评价的独立性是指评价不受项目决策者、管理者、执行者和前评估人员的干扰，不同于项目决策者和管理者自己评价自己的情况。它是评价的公正性和客观性的重要保障。没有独立性，或独立性不完全，评价工作就难以做到公正和客观，就难以保证评价及评价者的信誉。项目后评价的反馈性项目后评价的反馈性和项目前评估相比，后评价的最大的特点是信息的反馈。也就是说，后评价的最终目标是将评价结果反馈到决策部门，作为新项目立项和评估的基础，作为调整投资规划和政策的依据。因此，评价的反馈机制、手段和方法便成了评价成败的关键环节之一。项目后评价的服务对象项目后评价的服务对象是项目管理，而且主要是为项目的决策管理服务，为项目的出资者服务，侧重在宏观决策和监督管理两个方面。同时，可运用于项目实施过程中的一些评价（通常是项目的监测评价或中间评价）为项目执行机构或其他有关方面的管理服务。项目后评价与项目监督管理项目监督检查项目绩效管理项目稽察项目监测与管理信息系统项目审计项目监督管理项目监督是指出资者和投资决策者对项目的管理，是具有约束力的指导性管理。这种监督有多种形式和规则，包括日常检查、项目绩效管理、项目稽察、项目监测、项目审计等。项目监督检查项目监督检查是中国项目监督管理的重要手段，也是国际上通用的一种监督模式。例如世行、亚行等国际金融组织，要求加强项目执行机构和业主对其贷款项目的管理，同时还确立了一系列规范的监督机制，以派遣银行项目管理代表团为监督工作的主要形式。项目绩效管理项目绩效管理是项目投资者或其代表为了保证投资项目按计划实施，达到发展目标，在项目实施过程中，对项目的成果和效益所进行的监督管理。为此，亚洲开发银行建立了项目绩效管理系统（PROJECTPERFORMANCEMANAGEMENTSYSTEM,PPMS），它是监督和监测项目绩效和发展影响的主要方法。该方法通过项目绩效目标（进度、成本、质量）和发展目标（项目成果、近期作用、远期影响）的评判，来确定项目最终目标的成功度。项目稽察项目稽察是项目监督的一种重要形式，是从投资宏观角度对项目的一种有效的管理。我国从1998年起开始试行“国家重大建设项目稽察特派员条例”。实行项目稽察制度是为了加强国家出资的重大项目管理，监督国家投资的有效使用，提高投资效益。项目监测与管理信息系统项目监测与评价项目监测是随着项目的进程，按照为项目既定目标而事先设计的指标体系,不断采集数据和资料的过程。项目的监测评价是对拟定项目目标的迫切性、项目执行效率及其效果的阶段性评价。项目管理信息系统由项目法人来建立，项目管理者通过项目管理信息系统MANAGEMENTINFORMATIONSYSTEM，MIS，可在项目进行的任何时点上了解、掌握项目的问题和进度，及时协调关系和调整实施计划。项目审计项目审计定义为项目审计是独立的专门机构或人员接受委托或根据授权，对由建设项目引起的一系列投资、筹资、财务支出、技术经济管理等活动，与建设项目有关的建设单位、项目法人、设计单位、施工单位、监理单位等的财务收支，进行监督的行为项目审计作为专项审计，其目的是确定项目的各项经济活动的合法性、公允性、合理性及其效益性。三、项目后评价的范围和内容项目各阶段的总结与评价项目后评价的基本内容项目后评价的目标和持续性评价项目各阶段的总结评价项目各阶段的总结评价就是项目的过程评价，是项目后评价的基础，也是项目法人在项目竣工后的一项重要任务，内容包括项目前期决策的总结与评价项目准备阶段的总结与评价项目实施阶段的总结与评价项目运营阶段的总结与评价项目前期决策的总结与评价对项目可行性研究的总结评价对项目评估报告的总结评价对项目决策意见的总结评价项目可行性研究的总结评价对项目可行性研究的总结评价要点分析评价可研报告的市场预测、建设规模、技术水平、原材料等供应、配套设施和条件、投资融资及资金运作、财务及经济效益、环境和社会效益与影响、其他相关内容。项目评估报告的总结评价项目评估报告的总结评价的要点对项目评估报告目标分析的评价；对评估报告项目效益分析的评价；对评估报告项目风险分析的评价。项目决策意见的总结评价对项目决策意见的总结评价要点项目决策程序是否符合规定；项目决策内容是否合理适当；项目决策方法是否正确科学。项目准备阶段的总结评价项目准备阶段的总结评价要点对项目勘察设计的总结评价对项目投资融资方案的总结评价对采购招标工作的总结评价对项目开工准备的总结评价项目勘察设计的总结评价对项目勘察设计的总结评价要点勘察设计单位的选择和合同勘察工作深度和质量工程设计方案和手段勘察和设计技术水平项目投资融资方案的总结评价对项目投资融资方案的总结评价要点投资结构资金渠道融资模式资金选择项目投资担保投资风险管理采购招标工作的总结评价对采购招标工作的总结评价要点采购内容和形式、招标程序和资格、合同规范及内容、合同执行情况；采购招标包括建设工程、设备物资和咨询服务等三类采购。项目开工准备的总结评价对项目开工准备的总结评价要点项目组织落实、征地拆迁、三通一平、开工手续等；应特别重视立项以来在厂址、规模、融资、技术等方面的变化。项目实施阶段的总结评价对项目实施阶段的总结评价要点对项目合同执行情况的分析与评价对项目工程实施和管理的分析评价对项目资金使用和管理的分析评价对项目完工和竣工验收的总结评价项目合同执行情况的分析与评价对项目合同执行情况的分析评价要点勘察设计、工程监理、咨询服务等合同执行和管理情况设备物资采购和安装等合同执行和管理情况工程建设施工等合同执行和管理情况合同履约和违约情况项目工程实施和管理分析评价项目工程实施和管理分析评价要点工程造价控制工程质量控制工程进度控制项目资金使用和管理分析评价对项目资金使用和管理分析评价要点资金来源资金支付资金到位融资成本资金管理机构和制度项目竣工和验收的分析评价对项目竣工的分析评价要点项目完工和竣工验收投产运营前的准备工作项目运营阶段的总结评价达到设计能力状况及预测市场需求状况及未来预测项目竞争能力现状及预测项目运营外部条件现状及预测项目后评价的基本内容项目后评价主要应调查了解项目实施的最终成果和影响，对照项目立项（批准的项目可行性研究报告）所确定的各个方面的目的和指标，进行评价。并通过对项目执行过程中各个阶段实际实现目标和指标及其变化的分析，进行经验教训的总结。项目后评价的基本内容是指对项目结果和效益的分析，一般有五个方面技术、经济、环境、社会和管理。项目后评价的基本内容项目的技术效果评价项目的经济效益评价项目的环境效益评价项目的社会效益评价项目的管理效果评价项目的技术效果评价项目技术后评价是对已采用技术与装备水平的分析与评价，主要包括先进性适用性经济性安全性项目的经济效益评价项目的经济效益评价涉及投资、融资、造价、工期、财务效益、经济效益等，一般项目后评价的主要经济效益指标包括总投资/运营收入/总成本费用/利税总额/项目工期/投资回收期/FIRR/EIRR项目的环境效益评价项目的环境效益后评价应对照项目立项的环评报告的目标和主要控制指标，对项目已经或可能达到的情况进行分析，重点评价项目污染控制/自然资源的保护和利用/对地区环境质量和生态的影响/环境管理项目的社会效益评价项目社会效益后评价主要通过社会调查对项目进行利益群体分析和影响评价；项目与社会适应性评价；项目社会风险分析；项目持续性评价等。评价要素有就业/参与/征地拆迁/扶贫/地区社会经济发展/可持续性项目的管理效果评价项目后评价要对项目的管理效果进行分析评价，包括建设期和运营期。管理效果评价的重点是项目组织与机构评价，主要内容有项目组织结构/运营管理机制与模式/项目的资产性质和体制/项目的管理人员素质及能力项目后评价的目标和持续性评价项目目标实现程度项目目标的适应性项目的持续性分析项目的成功度评价项目目标实现程度项目目标实现程度分析是项目总结评价的一项重要内容。它从项目投入、产出、直接目的、宏观目标四个层次的逻辑关系来分析各层次目标的实现程度，找出差别或变化，分析原因，总结经验教训。项目目标总结评价的逻辑框架分为垂直层次逻辑和水平逻辑分析。项目目标实现程度的评价结论是通过逻辑框架不同层次主要指标的对比和原因分析而产生的。项目目标实现程度项目目标实现程度项目投入主要是指项目的人、财、物和时间的投入，是项目建设的必要条件。投入的主要指标包括项目总投资、物资和人力投入、投入时间和实施工期等。项目产出主要是指项目的建设内容，包括规模、能力、产品或服务等，是投入的结果。产出的主要指标是项目的工程技术指标。它是项目工程技术建设的结果，又可作为项目“工程技术建成”的主要标志。项目目的主要是指项目的作用，包括项目的直接效果和作用、经济效益等，是投入、产出的直接目的。直接目的的主要指标是项目的效果指标、财务和经济效益指标。这些指标标志着项目的“经济建成”的情况。项目目标主要是指项目的影响，包括项目对行业、地区长远发展的影响、对人民生活水平和质量提高的影响等，是项目投入、产出的间接后果，是项目直接目的可能产生的影响。主要指标是社会影响指标等。项目目标的适应性项目目标的适应性是指项目原定目标是否正确，是否符合全局和宏观利益，是否得到政府政策的支持，是否符合项目的性质，是否符合项目当地的条件等。项目适应性评价，可以根据项目评价逻辑框架各个层次目标指标的分析，综合各方面意见进行。可分为“适应”、“比较适应”、“部分适应”、“不适应”四个结论。项目持续性评价项目持续性评价的概念项目的持续性是指在项目的建设资金投入完成之后，项目的既定目标是否还能继续，项目是否可以持续地发展下去，接受投资的项目业主是否愿意并可能依靠自己的力量继续去实现既定目标，项目是否具有可重复性，即是否可在未来以同样的方式建设同类项目。项目持续性分析要素财务、技术、环保、管理、政策等项目持续性评价项目成功度评价项目成功度评价项目成功度评价通过评价专家集体打分，对项目成功度进行定级，一般可分为四个等级A完全成功的；B成功的；C部分成功的；D不成功的。“相关性”是指该项指标对项目的重要性，分重要、次重要、不重要。四、项目后评价的方法项目评价的方法论原则有无对比法逻辑框架法项目评价的方法论原则动态分析与静态分析相结合，以动态分析为主综合分析与单项分析相结合，以综合分析为主项目宏观投资效果分析与项目微观投资效果分析相结合，以宏观投资效果分析为主定量分析与定性分析相结合，以定量分析为主对比分析与预测分析相结合，以预测分析为主既要重视项目决策效果评价，又要重视项目实施效果评价项目评价的方法论原则对比法的一般原则对比法是项目后评价的方法论一般原则，对比是将项目前期的可行性研究和评估的预测结论，以及初步设计时的技术经济指标，与项目的实际运行结果及在评价时所做的新的预测相比较，用以发现变化和分析原因。项目后评价采用对比法时，一是要十分注意数据的可比性，二是更多地与其他项目进行对比，可以是同行业对比、同规模对比、同地区对比等。对比法包括“前后对比”和“有无对比”，项目后评价更强调有无对比。有无对比的概念概念“有无对比”WITH项目所在地省市地相关年份的统计年鉴和资料其他相关材料。后评价中的项目调查项目调查是项目评价的基础和手段，国际上投资活动的所有评价都几乎都建立在调查的基础上，项目后评价的主要手段也是调查。项目后评价调查的关键在于调查的策划，即制订完整的调查提纲，编制详细且容易操作的调查问卷。项目概况概况和基础数据实施过程调查前期决策，项目准备，项目实施，项目运营成果和效益调查工程技术，财务经济，环境生态，社会发展，机构管理项目目标和持续性调查目标实现程度和目标的适应性，持续性条件调查项目后评价调查提纲的主要内容包括项目后评价的反馈评价成果反馈机制是项目后评价体系中的一个决定性环节它是一个表达和扩散评价成果的动态过程，同时该机制还应保证这些成果在新建或已有项目中、或其他开发活动中得到采纳和应用。因此评价作用的关键取决于所总结的经验教训在投资活动中被采纳和应用的效果。这些经验教训可供在项目周期的不同阶段管理中借鉴和应用，如立项阶段的项目选定、项目准备阶段的设计改进、在建项目实施中问题的预防和对策、完工项目运营中管理的完善和改进等。评价反馈系统通过提供和转送已完成项目的执行记录，增强了项目组织管理的责任制和透明度。六、后评价管理办法的解读管理办法的结构共分五个部分，即总则、程序、管理和监督、成果应用、附则，共计23条管理办法的内容共五个内容构成（详细解读见后）管理办法的不足（1）缺乏后评价方法的解释和说明（2）缺乏后评价工作的实施细则和工作流程（3）缺乏后评价报告的标准格式要求（4）缺乏对不同类型项目的特定要求（如公益性项目）第一章总则第1条说明了后评价管理办法的法理依据国务院关于投资体制改革的决定第2条确定了本办法的适用范围，从四个方面考虑资金来源、审批权限，中央和地方政府的事权划分，项目的重要性。见中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法2005第3条确定了后评价时点、对比分析原则、以及评价目的和范围第4条确定了后评价的基本原则、信息反馈机制、以及后评价的最终目的是为投资项目全过程监督管理服务。确定了后评价的结论将成为追究管理责任的相关依据。第5条提出了后评价实施信息化管理的要求，明确国家发