我国土地管理存在的问题与对策

1/10我国土地管理存在的问题与对策土地作为人类社会生存与发展的最基本要素之一，在经济增长与社会发展过程中，发挥着日益重要的作用。土地管理问题，不仅直接关系到国家粮食安全、经济社会可持续发展，而且直接关系到国家长治久安和社会稳定。尤其是我国人多地少，在当前工业化、城市化加速发展过程中，土地供需矛盾已十分突出。因此，加强土地管理政策的研究，并从制度设计角度提出对策建议，具有十分重要的理论意义和现实意义。一、当前土地管理中存在的主要问题城市建设和开发无序扩张，不利于经济社会可持续发展。我国正处在工业化、城镇化快速发展阶段，不可避免地要占用一些土地。但是，一些地方不注意土地的集约利用，盲目依靠外延扩张方式推进城市建设，不切实际地修建宽马路、大广场，占用大量土地，降低了土地利用效率；一些地方兴建各类开发区、工业园区、科技园区、高尔夫球场、高档住宅、高档别墅区等，竞相开展“圈地”运动，形成过度投资；一些房地产开发商囤积土地，等待地价上升后再转让开发，以牟取高额利润。据国土资源部调查，目前全国尚有万亩存量用地滞留在开发商手中。上述问题，不仅造成土地闲置和浪费，而且助长了房地产价格的攀升，2/10引发了局部经济过热。既不利于控制当前固定资产投资的过快增长，也不利于我国经济社会的可持续发展。乱占滥用耕地问题突出，严重影响国家粮食安全。自XXXX年以来，全国平均每年净减少耕地433万亩。目前，全国2800多个县中，已有600多个低于联合国粮农组织确定的人均耕地亩的警戒线。即使是在土地管理措施非常严厉的20XX年，全国批准了81962个新上项目，涉及土地面积万公顷。由于耕地占补不可能做到平衡，造成耕地面积连年减少，粮食播种面积下降，粮食总产量和人均粮食占有量连续几年减少，提高粮食供给能力和保持粮食供求平衡的任务相当艰巨，严重影响国家粮食安全。征地补偿资金不到位，被征地农民利益得不到保障。一是一些村集体经济组织在未征得农民同意的情况下，擅自流转农民已承包使用的土地，使农民失去赖以生存的土地。二是一些地方政府按照法定低限标准支付被征地农民征地补偿费和安置补助费，被征地农民在土地增值收益中未能得到其应得的收益。三是地方政府及村集体经济组织拖欠、截留、挪用农民征地补偿费和安置补助费问题较为普遍，失地农民的长远生计缺乏保障，农民群体上访事件频发，在一定程度上影响了社会稳定，并可能成为长期不稳定因素。国有土地有偿使用收入管理不严格，收入流失现象比较严3/10重。一是一些地方政府通过压低地价、实行零地价，甚至“负地价”盲目招商引资，擅自减免土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费，一些单位和个人自行将公益用地转为经营用地或擅自改变容积率等，造成土地有偿使用收入的大量流失。二是一些地方土地出让金收入脱离财政监督和管理，在政府财政体外循环，资金滞留在有关主管部门和单位，使用管理缺乏必要的监管制度，截留、挤占、挪用现象时有发生。例如，XXXX年全国土地出让金收入亿元，缴入国库的纯收益仅占出让金收入的8。三是一些地方土地出让金扣除土地开发费用、业务费用后，没有将土地纯收益按规定缴入国库，而将其长期滞留在财政专户管理，无法如实客观地反映财政收入状况。例如，北京市、上海市等地长期以来，一直将土地出让金纯收益作为地方财政预算外资金管理。XXXX年全国土地出让金纯收益1799亿元，缴入国库的仅为436亿元，仅占纯收益的24。四是现行按国有土地有偿使用收入的2计提业务费用的做法不尽规范，使得国有土地有偿使用收入与部门利益直接挂钩，而且带来与部门预算管理重复交叉问题。五是一些地方国有土地有偿使用收入管理缺乏系统、科学、统一的财务会计报表核算体系，出现了底数不清的状况。上述种种情况，已使土地管理成为一些地方党风廉政建设的薄弱环节。4/10二、存在上述问题的主要原因地方政府管理行为与土地资源特性的矛盾。土地是不可再生资源，客观上要求必须立足于长期规划，确保永续利用。但目前我国土地利用规划与城市发展规划不尽协调，土地供给政策难以适应国民经济发展战略的要求。一是片面政绩观的影响。一些地方政府为了在任期内突出政绩，往往热衷于上项目、争投资，搞一些华而不实的“形象”工程，采取粗放经营、外延扩张的方式发展区域经济。二是工业化、城镇化加速发展的影响。随着近几年我国工业化、城镇化的提速，土地资源的日益稀缺，土地价格不断上涨，土地已成为地方政府招商引资、加速发展的一个重要手段。三是资金征管使用制度尚不完善。现行土地出让金采取一次性收取，实际上是提前收取未来几十年的土地租金，可在短期内为地方政府筹集巨额资金，解决地方政府发展区域经济面临的现时资金短缺问题，从而在一定程度上助长了地方政府的“卖地”冲动，促使政府行为短期化。征地补偿制度不尽完善。按照国家现行法律规定，农民承包集体土地使用期限为30年，而被征用转为国有土地有偿出让后的使用期限最短为40年、最长为70年，两者期限相差1040年。征用集体土地的土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。从静态算帐看，农民的利益在一定时期内可以得到保障。但5/10是，如果从动态算帐看，以及考虑产值按照低廉的农产品价格计算、农民承包集体土地使用期与国有土地出让使用期限的差异等因素，农民获得的征地补偿费和安置补助费实际上已严重背离被征用土地的市场价值。按照国家有关规定，征地补偿费和安置补助费，有的可以直接支付给被征地农民，有的则需要由市、县政府国土资源部门先支付给集体经济组织，再由集体经济组织支付给被征地农民。由于农民不可能全面掌握补偿和安置信息，加之缺乏财政监督和管理，因此，在层层拨付征地补偿费和安置补助费的过程中，难免存在截留、挤占和挪用的情况。新开垦耕地实际无法达到“占补平衡”。目前，国家实行耕地占用与补偿平衡制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专项用于开垦新的耕地。但是，由于我国各地适于开垦耕地的荒地不多，且根据土地利用总体规划的要求，对于破坏生态环境开垦、围垦的土地，要有计划有步骤地退耕还林、还草、还湖、还湿。因此，在实际执行过程中，难以做到耕地“占多少，垦多少”。在经济发展过程中，耕地减少是一种必然趋势。土地管理事权与财权相脱节。一是从各级政府管理权限来6/10看，目前用地审批权限及管理政策集中在中央和省两级政府；征地工作以及土地前期开发工作由市、县政府负责；国有土地出让金收入则大部分留归市、县政府，专项用于城市基础设施建设、土地开发；新增建设用地土地有偿使用费30上缴中央财政，70留给有关地方人民政府，专项用于耕地开发。由于中央与地方政府事权与财权不相对称，市、县级政府容易产生“卖地”的冲动，省级政府缺乏加强土地管理的积极性，中央政府无法客观准确掌握具体用地情况，各级政府在土地管理方面难以真正形成合力。二是从部门管理权限来看，国有土地出让的审批管理由国土资源部门负责，资金管理由财政部门负责，由于两个部门协调配合机制尚难形成，各级财政部门不能及时、准确掌握国有土地出让的情况，对国有土地出让后取得的收入无法进行适时监督管理。同时，由于国有土地出让金收入和新增建设用地土地有偿使用费实行专款专用，各级政府缺乏调控的余地，无法实行统筹安排，在一定程度上也影响了地方财政部门加强征收管理的积极性，市、县财政部门对于国有土地出让金收入的监督管理也只能流于形式。三、加强土地管理的政策建议调整国有土地出让金征收管理政策，遏制地方政府片面追求土地收益的短期行为。我们认为，加强土地管理，应尽可能使现行政策与土地利用的内在规律性相吻合，使国家7/10发展战略与土地供求现实相结合。初步考虑，一种方案是，将现行国有土地出让金一次性收取，改为按照土地使用年限分年度收取。另一种方案是，保持现行国有土地出让金一次性收取方式不变，按照国有土地出让金收入的一定比例建立国有土地收益基金，规定国有土地收益基金不得作为政府当期收入安排使用，只能预留作为今后若干年政府收入分年度安排使用，避免地方政府“寅吃卯粮”。同时，调整国有土地出让金收入分配政策，将现行国有土地出让金纯收益主要留给市、县安排使用，改为省、市、县共享，保证省级集中一定数量的土地出让金，统筹安排使用。这样，既体现了土地资源的国家所有，又调整了国有土地财权、事权的管理格局，有利于调动各级地方政府管理土地的积极性。上述两个方案共同的好处是，可以减少地方政府出让国有土地的即期收益，遏制地方政府片面追求土地收益的短期行为。但也各有利弊第一个方案，有利于减轻用地单位经济负担，适当降低投资成本，但存在一定财政风险。房地产开发企业一旦破产、转行或者采取其他方式恶意逃废，剩余年度的土地出让金将无法收回。第二个方案，可以减少财政风险，确保土地出让金应收尽收，但需要省级以下政府的支持和配合。综合比较上述两个方案，我们倾向于采取第二个方案。允许农民将承包集体土地作价入股参与土地开发项目，保8/10障失地农民的生产和生活权益。一是修订土地管理法，允许农民将承包集体土地作价入股参与土地开发项目，通过分红、分利等形式获取失地后的长期收益。二是根据土地增值收益状况，适当提高支付被征地农民的土地补偿费标准和安置补助费标准；在土地出让金中划出一定比例的资金，用于保障失地农民的基本生活，确保社会稳定。三是加强对支付农民征地补偿费和安置补助费的财政监督管理，由财政部门通过发放银行卡方式，直接将补偿费和补助费支付给农民，从制度上防止截留、挤占、挪用现象的发生，并建立相应的公示制度。四是国家征用集体土地，必须征得农民的同意，并经农民签字认可，集体经济组织不得替代农民流转农民承包的集体土地。五是尽快制定和出台农村土地承包法的实施细则，规范土地使用权流转的补偿标准、收益分配、土地流转管理、土地纠纷等问题，保护农民土地承包权益，确保农村土地流转的规范有序，促进土地规模经营，加快农村劳动力转移步伐。落实征收土地闲置费政策，打击囤积和炒作土地行为。按照土地管理法的有关规定，对于已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用9/10的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。目前，这项政策在大多数地方未得到贯彻落实，使得房地产开发企业囤积土地行为愈演愈烈。如果各地能够贯彻落实这项政策，将有利于打击囤积土地行为，加大房地产开发企业囤积土地的成本，缩小囤积土地的利润空间，促使房地产开发企业加快开发现有存量用地，减轻政府供应土地的压力，抑制房地产价格。因此，有必要制定发布相关文件，要求各地不折不扣地贯彻落实这项政策。设立国有土地有偿使用收入管理专账，由政府统筹安排。为了更好地管理国有土地有偿使用收入，提高资金的使用效益和效率，建议修订土地管理法、城市房地产管理法，对国有土地有偿使用收入实行专账管理，由各级地方财政部门在国库中设立“国有土地有偿使用收入专账”，专门核算土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费收支情况。土地出让金收入除用于补偿性支出和开发性支出以外，10/10其净收益由政府实行统筹安排；新增建设用地土地有偿使用费除用于耕地开垦补偿外，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境，提高农业技术水平和生产能力。每年国有土地有偿使用收入及支出情况，要单独向同级人民代表大会常务委员会报告。同时，取消现行按国有土地有偿使用收入2计提业务费用的做法，将有关部门征收国有土地有偿使用收入的相关费用列入部门预算，由财政部门通过一