【优秀word硕士论文】外资银行监管主体法律问题研究

外资银行监管主体法律问题研究导言顺应着经济全球化的趋势，金融的全球化和自由化程度不断加强，而外资银行作为跨国金融机构对各国金融业和世界经济的影响日益深入。中国加入世贸组织以后，为履行入世承诺，已逐步取消对外资银行的多方面限制，使其在我国的发展进入一个全新时期。由于我国金融业发展水平不高，金融体系不够完备，较具有丰富经营经验的外资银行相比，竞争力相对较弱，因此，对外资银行的有效监管事关我国的经济和金融安全。2008年，美国次贷危机引发的金融风暴巨浪中，很多跨国金融巨头纷纷破产，国际经济形势岌岌可危，金融监管的重要性毋庸多言。而构建完备的监管体系，关键在于监管主体组织架构的设计。第一章外资银行监管与监管主体概述第一节银行业监管的一般问题一、金融监管的含义及法制化（一）金融监管的含义所谓金融监管，即金融监督与管理，是金融监管者依法对金融市场、金融活动主体及其交易活动实施监督和管理，促使本国金融业稳健运行的一系列行为的总和。它有广义和狭义两种，狭义的金融监管是指国家法定的金融监管机关为了保障金融业的发展而对金融机构及其行为所进行的监督管理；广义的金融监管除了包括狭义的金融监管之外，还包括金融机构的内部监管、同业自治的监管和社会中介组织的监管等等。1本文中所指的是广义的金融监管。金融监管的法定机关是指法律授权的具有对金融业进行监管职能的执行机关。由于各国经济制度、金融业的发展状况不同，金融监管的法定机关各有不同。目前世界上的金融监管机关主要有三类一是金融主管机关执行监管职能，如日本、新加坡等国；二是金融主管机关同其他机构一起执行监管职能，如美1刘定华金融法专题研究，北京大学出版社2002年10月版，第102页。国、德国、加拿大和法国等；三是金融监管机关与金融主管机关完全分离，如英国。根据我国中国人民银行法的规定，中国人民银行是我国的中央银行，依法监督和管理金融业，不受其他行政机关的干涉。可见，中国人民银行既是金融主管部门，也是金融监管部门。2（二）银行业监管的法制化进程金融监管是伴随着近代银行的产生而开始的。在中央银行建立以前，金融监管主要体现在商业银行的内部管理方面。银行制度建立以后，金融监管便成为中央银行的重要职责之一，其依据的相关法律也纷纷出台。如美国，1863年通过了国民通货法，1864年修改为国民银行法，这是美国第一部管理全国银行业甚至金融业的法规，标志着美国建立金融监管体系的开端，为美国统一的金融监管建立了基本框架。1913年美国联邦储备法出台，这是美国建立中央银行体系的甚础性法律，为专司中央银行职能的联邦储备体系的建立提供了法律上的依据，使金融监管进入了一个新时期。31929年至1933年的全球性经济危机致使大批金融机构破产，促使各国通过金融立法加强对金融业的监管。自20世纪70年代初，随着金融自由化和金融全球化的加速发展，金融工具不断翻新，金融投资规模急剧膨胀。为了对现代跨国银行的经营业务进行有效的统一监管，1975年9月巴塞尔银行监管委员会通过了对外国银行机构的监管原则，1983年5月该委员会采用综合监管方法，对原则又进行了修改。1988年7月巴塞尔委员会正式公布了关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议，对国际银行业的经营监管提出了具体标准，从而成为国际银行业统一监管的重要依据。进入90年代以来，面对金融风险加剧的趋势，为进一步强化金融监管和推进金融监管标准在全球范围的统一，1997年9月巴塞尔银行监管委员会又在世界银行和国际货币基金组织香港年会上正式向各国地区金融监管当局推出了有效银行监管的核心原则，该原则对金融机构运营全过程的审慎监管作了重点规定，对健全各国的监管体系有重要促进作用。与此相适应，各国对金融监管法律制度相继进行了改革。4英国1979年银行法在总结业务和监管经验教训的基础上，确立了英国中央银2刘定华金融法专题研究，北京大学出版社2002年10月版，第111页。3刘毅金融监管问题研究，经济科学出版社2006年5月版，第132页。4刘定华金融法专题研究，北京大学出版社2002年10月版，第106页。行一元化管理的地位。1986年英国开始进行了大规模的金融监管体制的改革，对银行、保险、证券、货币、外汇交易等进行统一的监管。在日本，从1994年开始金融改革，历经三届政府，对原大大小小四十多个涉及金融的法律进行修改；1997年通过了设置金融监督厅的法案，1998年6月，大藏省金融检查部和银行局、证券局的金融机构监督部门合并成立金融监督厅，负责对银行、证券、保险的监督。5二、银行业监管的目标和原则（一）银行业监管的目标银行业作为金融业的重要组成部分，其运行必须遵循整个金融业的基本目标和原则。金融监管目标是金融监管所要达到的理想状况，“既是是非曲直评价金融监管优劣的标准，也是实现金融有效监管的前提和监管当局采取监管行动的依据。”6关于金融监管目标，理论研究与法律实践存在颇多分歧。国外金融理论的基本观点是防止金融市场的动荡和系统性金融危机；保护消费者免受金融服务提供者和其他金融市场参加者的畸高价格和投机行为的侵扰；维护金融市场的完整与效率；防止和打击失信行为和金融犯罪，等等。7监管目标不一是由于各国社会历史、文化经济发展背景和发展水平不同，而且金融监管的目标在一国之内也会随着经济和金融发展状况的变迁而有所调整。鉴于市场本身的缺陷以及道德风险等的存在，各国一般都将金融市场能有效地为经济发展和社会公共利益服务作为监管的目标。具体包括第一，货币供求均衡或趋于均衡。第二，确保金融机构的稳健经营和金融安全。第三，提高金融制度的运行效率。8这三个目标是市场经济国家在金融监管中为确保经济有效运行所共同追求的，而要达到金融监管的目标，关键是在金融管制与市场化之间寻找平衡点。5参见刘定华金融法专题研究，北京大学出版社2002年10月版，第103页。6周英金融监管论，中国金融出版社2002年1月版，第19页。7RICHARDFHERRLNGANDROBERTELITAN,FINANCIALREGULATIONINTHEGLOBALECONOMY,WASHINGTONDCBROOKINGSINSTITUTION,1995,P49528国民经济和社会发展九五计划和20LO年远景目标纲要第三部分“宏观目标和政策”中的“货币供应”。在我国不同时期金融监管的目标有所不同，这是由我国经济发展的情况和改革的进程所决定的。为与中国经济和金融增长相适应，1986年1月颁布的中华人民共和国银行管理暂行条例规定，“中央银行、专业银行和其他金融机构，都应当认真贯彻国家的金融方针政策；其金融业务活动，都应当以发展经济，稳定货币，提高经济效益为目标”。其核心是金融监管为经济发展和稳定货币服务。1994年8月中国人民银行颁布的金融机构管理规定中明确提出金融监管的目标是“维护金融秩序稳定，规范金融机构管理，保障社会的、公众的合法权益”，1995年3月颁布的中国人民银行法规定“中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业的合法、稳健运行。”在同年5月颁布的商业银行法中提出了“保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的行为，提高信贷资产质量，加强监督管理，保障商业银行的健康运行，维护金融秩序，促进社会主义市场经济的发展”，这些规定反映了在社会主义市场经济条件下银行监管多重性和综合性的特点，即金融监管工作既要保障国家货币政策和宏观调控措施的有效实施，又要承担防范与化解金融风险、保护存款人利益、保障平等竞争和金融机构合法权益、维护整个金融体系的安全稳定、促进金融业健康发展的任务。我国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要也指出了金融监管的上述目标。9（二）银行业监管的原则银行业监管的原则是银行监管操作的基本规范，是贯彻金融监管理念与目标，指导金融监管内容、手段、程序的“承上启下”性质的基本的原则性规范。各国金融监管的原则大致相同，特别是巴塞尔委员会1997年公布了有效银行监管的核心原则之后，各国金融监管当局都将其作为银行业监管的指导原则。核心原则所体现的金融监管原则有101监管主体的独立性原则“在一个有效的银行监管体系下，参与银行监管的每个机构有明确的责任和目标，并应享有操作上的自主权和充分的资源”，11这是一些发生金融危机的9盛学军等全球化背景下的金融监管法律问题研究，法律出版社2008年9月版，第221页。10参见刘定华金融法专题研究，北京大学出版社2002年10月版，第106110页。11盛学军等全球化背景下的金融监管法律问题研究，法律出版社2008年9月版，第222页。国家总结出来的历史经验教训，也是对金融进行有效监管的一条重要原则。只有坚持这一原则，才能排除外国金融监管的非法干预，才能保障监管主体有效行使监管职能，才能保证监管目标得以实现。2依法监管原则虽然各国金融管理体制和监管风格各有不同，但在依法监管这一点上是共同的，这是由金融业的特殊地位决定的。依法监管最主要体现为两点，一是所有金融机构必须接受国家金融管理当局的监督与管理；二是金融监管必须依法律进行，必须保持监管的权威性、强制性和一贯性，而要达到这一点，金融法规的完善和依法管理不可缺少。3稳健运行与风险预防原则安全稳健是一切金融监管当局监管工作的基本目标，而要达到这一点，就必须进行风险监测和管理。风险预防是监管者的重要职责。核心原则中指出“银行监管者必须掌握完善的监管手段，以便在银行未能满足审慎要求（如最低资本充足率）或当存款人的安全受到威胁时采取纠正措施。”在某些情况下，如果银行或其他金融机构已不具备继续生存的能力，此时，监管者可参与决定该机构被另一家更健康的机构接管或合并。当所有的办法都失败后，监管者必须有能力关闭或参与关闭一家不健康的银行以保护整个银行系统的稳定性。4协调性原则监管主体之间应当职责分明，分工合理，相互配合，才能节约监管成本，提高监管的效率。该原则的含义，既包括分业监管中不同国家机关的协调，也包括国内监管与国际监管，东道国与母国监管的协调以及金融机构内部自身监管与专门机关的外部监管的结合。内部监管的目的是确保银行的业务能根据银行董事会制定的政策以谨慎的方式经营。在确保内部有效管理方面，外部监管者起着关键作用。监管程序的一个重要部分是监管者有权制定和利用审慎法规和要求来控制风险，其中包括资本充足率、贷款准备金、资产集中流动性、风险管理和内部控制等方面。两种办法相结合，可以调动监管主体和被监管主体的积极性，使金融监管收到好的效果。要保证监管及时和有效，客观上需要“外控”与“内控”有机配合。因为外部强制管理不论多么缜密严格，假如管理对象不协作，设法逃避，那么外部监管很难收到预期的效果；反之，如果将全部希望放在金融机构自身的“内控”上，各种冒险经营行为和市场风险就难以有效地防范与避免，两者有效结合才是最佳选择。对跨国银行进行的监管，母国与东道国应建立必要的联系以交换信息，必要时，有关国家监管当局之间还可签订双边协议。随着世界经济一体化的发展，跨国银行日趋增多。跨国银行的母国与东道国对其监管应有明确的责任。巴塞尔委员会2003年8月正式发布的跨境实施巴塞尔新资本协议的高级原则中指出，“巴塞尔委员会认为，巴塞尔新资本协议需要进一步加强母国和东道国监管当局之间的合作与协调，特别是对于复杂化的银行集团更是如此。”总之，银行监管各个原则之间是相互联系、相互制约、相辅相成的。从实践上看，这些原则的贯彻实施，是银行业稳健、安全、有序和高效发展的前提和基础。第二节外资银行监管主体简述随着世界经济的一体化，我国在加入WTO后即作出逐步开放金融市场的承诺，这些承诺使得外资银行大规模地进入我国金融市场，逐步扩大其经营范围，形成与中资商业银行逐鹿中原的形势。与经济转轨时期的中国银行业相比，外资银行无论在体制、经营管理、技术水平还是其他方面都占有优势地位，因此发展飞速，从中国民族银行业中夺取了相当一部分市场。随着金融市场的逐步开放，外资银行无疑会对我国金融业的发展产生越来越显著的影响。因此，当前较为紧迫的任务是尽快完善和加强对进入我国的外资银行的监管。随着我国金融业的进一步开放，对外资银行的监管在监管重点和方法上都需要有突破性的变革，其趋势是监管的放松和监管的有效性不断得到加强。WTO的基本原则之一是国民待遇原则。以前，我国金融业尚需一定程度的保护，中外资银行在竞争条件上严重的不平等，竞争力差距悬殊，如果不注意对国内银行加以适当保护，任由外资银行与之竞争，则可能导致国内金融业的崩溃和金融体系的动荡。但从长远看，对外资银行的监管必须是以国民待遇原则为主，辅以必要的监护措施。因此，建立有效的监管机构非常重要。鉴于我国国情，在今后相当时间内，我国对外资银行与国内银行仍需分开监管，由于外资银行的监管主体涉及本国、东道国政府和相关权力机构，国际金融机构和协调组织机构等，因此实现有效监管首先要求东道国有一个强而有力的监管机构；其次就是要加强同银行母国监管当局的合作，构筑有效统一的监管网络体系，我国以现有的人民银行“外资金融机构管理司”为基础，合并外汇管理和稽核司从事外资金融机构监管的人员，组建“涉外金融机构司”作为我国负责外资银行监管的最高机构，12对外资银行的市场准入和市场退出进行审慎监管，在符合我国入世承诺及WTO基本的条件下使外资银行能有序地朝着有利于我国金融业发展的方向发展。2006年11月15日国务院制定并颁布中华人民共和国外资银行管理条例（以下简称条例），并同时废止了2001年制定公布的外资金融机构管理条例。中国银监会随即于11月24日制定并公布了中华人民共和国外资银行管理条例实施细则（以下简称细则）以取代2004年7月26日银监会颁布的外资金融机构条例实施细则（以下简称原细则）。条例和细则于2006年12月11日同时施行，其指导思想就是全面履行入世承诺，体现国民待遇原则，遵循国际监管惯例，充分体现风险监管、合并监管和审慎监管的理念。第二章银行业监管权力机构金融监管权力机构包括两类一类是金融权力资源的配置者或实施者，一类是金融权力资源的配置者和实施者。所谓权力资源的配置者，是指有权为政府机关配置金融权力的机构和个人，在我国是指各级立法权力机关、国务院及其职能机关。13由于立法权和行政权的不同层级，故不同层级的机关在权力配置方面的权限不同。所谓金融权力资源的实施者，是指依据金融权力配置的内容依法履行金融调控权和金融监管权的机构和个人，这里的机构和个人的范围相当广泛，除了政府机关及其工作人员外，还包括享有金融监管权的其他非官方组织和个人。14金融安全网的构建与实施不可能脱离政府权力的介入，而且政府权力资源的优化配置与有效实施对于避免金融安全网可能带来的道德风险、委托代理风12刘定华主编开放中的金融法变革，湖南人民出版社2008年6月版，第155页。13邹立刚、张桂红对外资金融机构的法律监督，法律出版社2001年11月版，第111页。14曾筱清、杨益金融安全网法律制度研究，中国经济出版社2005年8月版，第92页。险等具有重要作用。所以金融权力资源的分配与配置后的权力协调密不可分，同等重要，甚至可以说权力的协调比权力的配置更重要。15中国银监会成立后，我国初步健全了银行业、证券业和保险业分业监管的体制，中国人民银行也实现了货币政策职能与监管职能的分离。应该说，这样的金融权力资源配置，在一定程度上有利于中央银行专注于制定和执行稳健而客观的货币政策，避免在调整利率和进行货币政策决策时，带有保护金融中介机构利益的倾向。但是，旧的矛盾解决了，又有新的矛盾需要通过配置后的权力协调才能解决一方面，中央银行仍然承担着“最后贷款人”的角色，却不享有对金融机构经营的日常监管权力，使得中央银行货币政策的权威性可能减损；另一方面，享有对金融中介机构经营具有监管权力的机构，一旦出现金融风险时，即使想对金融中介机构进行救助，自身也爱莫能助。笔者认为，根据我国的管理体制和金融业综合经营的发展趋势，金融权力资源的配置和协调，需要解决这样两个问题一是金融权力资源的配置要明确，程序化和制度化；二是配置后的权力协调要具有权威性和可操作性。在人民银行的金融监管职能分离给银监会之后，我国最高权力机关的金融立法和中央的指导性文件中，都开始重视金融监管协调的问题。具体内容有新的中国人民银行法第九条规定“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定”；银行业监督管理法第六条规定“国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制”；十六届三中全会中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定提出“建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制，提高金融监管水平。”第一节中国人民银行的职能和作用一、中国人民银行的新定位中国人民银行是我国的中央银行，按照修正后的中国人民银行法，其职责是在国务院的领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。按照国务院的分工，其主要职责是制定和执行货币政策，不断完善金15曾筱清、杨益金融安全网法律制度研究，中国经济出版社2005年8月版，第99页。融机构的运行规则，更好地发挥作为中央银行宏观调控与化解金融风险的作用。制定与执行货币政策是一个不可分割的整体。货币政策的实现是一个过程，基于各个方面原因，货币政策的实行必然会遇到一定阻力，因此为保证货币政策的实施，必须有一个特定的机构对其进行监督管理。由于货币政策所涉及的业务性强，且与货币、有价证券有直接联系，而中央银行作为金融宏观调控机关有其特殊性，与银行业的金融机构有密切的业务往来，因此，与其他国家机构相比处于更有利的管理地位，可以以最小的管理成本，达到预防和化解金融风险的目的。法律赋予中国人民银行一定的金融监管权与银监会对银行业金融机构的监管并不矛盾。银监会的监管主要是对银行业金融机构组织本身的监管，即主要是市场准人和退出的监管，而中央银行的监管主要是对金融市场的运行情况依法进行监测，即对金融机构功能的监管。16监管职能分离以后，中国人民银行对金融宏观调控和维护金融体系稳定的方式将发生以下变化一是从国家经济、金融安全的高度，对金融业的整体风险、金融控股公司以及交叉性金融工具的风险进行监测和评估，履行好最后贷款人职责，防范和化解系统性金融风险；二是加入WTO后，从提高国际竞争力和维护国家利益的高度，研究制定金融业的改革发展和对外开放战略，促进银行、保险、证券三大行业的协调对外；三是保证我国金融体系的整体信心和支持体系的有效运行，中央银行具有对与此相关的最终救助和相应的管理任务；四是我国实行外汇管制，为加强国际收支平衡管理和风险预警，防范国际资本流动的冲击，必须加强国家外汇储备的管理和加强对金融机构有关外汇业务的监控，同时还必须加强对相应配套、协调工作和政策的研究和制定工作。17二、中国人民银行的职权中央银行的职权由原来的11项修改为13项取消了“按规定审批、监督管理金融机构”和“按照规定监督管理金融市场”的职权，增加了“反洗钱”16刘毅金融监管问题研究，经济科学出版社2006年5月版，第132页。17刘定华主编开放中的金融法变革，湖南人民出版社2008年6月版，第180页。的管理职权，在公开市场业务方面的货币政策工具增加了“金融债券”，同时保留了对银行间同业拆借市场和银行间债券市场、外汇市场、黄金市场的监督管理职权。中国人民银行的职权可以分为两大类一类是作为国家宏观调控机关所享有的规章制定权，制定和执行货币政策权和金融秩序管理权。另一类是从事金融业务方面的权利，包括持有、管理、经营国家外汇储备、资金储备，经理国库权以及为执行货币政策，按照第四章（业务）的有关规定，从事金融业务活动权。（一）制定和执行货币政策的金融调控权金融调控是指以稳定金融市场，引导资源流向控制信用为目的，而对有关的金融度量实行调节和控制所采取的方法和措施的总称，其实质就是货币政策的制定和实施。18货币政策首先要明确目标，围绕目标选择货币政策的中间指标和政策工具，进而建立货币政策体系，发挥货币政策调控经济、发展经济的积极功效。根据我国社会主义市场经济体制的总体要求和金融体制改革的方向原则，我国货币政策的目标被确定为“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”，稳定币值是第一层次的目标，是实现“促进经济增长”的基石。在我国，法律赋予金融调控权力的主体是中国人民银行；金融宏观调控的对象是受中央银行的货币政策影响从事各种具体金融活动的商业银行和其他金融机构，而联系调控主体与客体的纽带是健全的金融市场。商业银行是整个金融体系的基础，对金融宏观调控目标的实现影响重大；政策性银行、非银行金融机构也接受中央银行货币政策的调控。中国人民银行制订货币政策的具体权限是除年度货币量、利率、汇率和国务院另有规定的事项，作出的决定需经国务院批准后执行之外，其他有关货币政策事项所作出的决定，报国务院备案，即予执行。人民银行为执行货币政策，经法律授权可以运用存款准备金、基金利率、再贴现、向商业银行贷款、公开市场业务和其他货币政策工具，对金融进行调控。19（二）监督管理有关金融市场的职权金融市场是联系金融调控主体和客体的媒介点，人民银行的政策意向通过18刘定华主编开放中的金融法变革，湖南人民出版社2008年6月版，第190页。19同上。金融市场传递给所有进入金融市场或间接从事经营活动的商业银行及其他金融机构，使其及时收缩或扩张信贷规模和调整信贷结构，由此影响参与金融市场活动的其他企业主体调整其融资规模和方式，因此金融市场自然也属金融调控的范围和监督对象。根据中国人民银行法的规定，人民银行有权拟订和实施银行间同业拆借市场、债券市场、外汇市场和黄金市场的管理规定，承办有关金融机构在上述市场的市场准入、退出的审批工作；分析市场工具对货币政策和金融稳定的影响，并提出相关政策建议，以及监测分析金融市场的发展，防范跨市场风险等。20银行间同业拆借市场和银行间债券市场是我国金融市场的重要组成部分，是金融机构之间融通短期资金的重要场所。管理同业拆借市场和银行间债券市场是中国人民银行履行金融稳定职责和执行货币政策的需要。首先，同业拆借市场和银行间债券市场的资金交易大多为无担保的信用交易，因而隐含着重大的市场风险和信用风险。中国人民银行是金融稳定的维护者，监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展是中国人民银行金融稳定职责的重要方面。其次，银行间债券市场是中国人民银行公开市场操作的重要平台。鉴于银行间债券市场和外汇市场对中国人民银行通过公开市场执行货币政策有重大意义，因此有必要对其进行适当的行政管理。第三，中国人民银行对同业拆借市场和银行间债券市场的管理有利于提高行政管理效率。21同业拆借市场和银行间债券市场是多元化主体参与的市场，中央银行和财政部两个重要宏观调控部门作为特殊的市场主体亦参与其中。中国人民银行履行管理职能，有利于政策的协调、统一和提高行政管理的效率。人民银行为履行对同业拆借市场的监督管理，依法制定有关的规章制度，包括同业拆借管理试行办法、证券公司进入银行间同业市场管理规定、基金管理公司进入银行间同业市场管理规定、同业拆借管理办法，等等。对于银行间债券市场的监督管理，中国人民银行也制定了多项制度，如全国银行间债券市场交易管理办法、全国银行间债券结算代理人管理规定、双边报价商管理规定、政策性银行金融债券发行管理办法、公开市场业务及一级交易商管理办法，以规范银行间的市场交易行为。具体来讲，人民银行对20王国乡、樊志刚主编银行法全书，中国商业出版社1995年版，第123页。21陈晓中央银行法律制度研究，法律出版社1997年版，第111页。银行间债券市场的监管主要体现在两个环节一是对在银行间债券市场发行债券的管理；二是对银行间债券市场交易行为的管理，包括确定可以在银行间债券市场交易的货币市场工具、明确交易的规则、监测市场的日常变化以及对违反交易规则的主体的处罚等。22（三）反洗钱管理权国际上，很多国家由财政部或中央银行担任反洗钱管理工作，因为洗钱犯罪活动大多通过金融机构实现。中国人民银行法规定，中国人民银行指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测。2006年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会制定并通过了中华人民共和国反洗钱法，该法第4条规定“国务院反洗钱行政主管部门负责全国的反洗钱监督管理工作。国务院有关部门、机构在各自的职责范围内履行反洗钱监督管理职责。”人民银行据此制定和颁布了金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法、金融机构反洗钱规定、反洗钱现场检查管理办法（试行）三个规章，规定了金融机构反洗钱工作的基本制度。（四）要求银行及其他金融机构报送报表资料权中国人民银行法第35条规定“中国人民银行根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料”。修改后的商业银行法第55条规定与此相适应。根据中国人民银行法和商业银行法的规定，人民银行和银监会两家职能机构均有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料。中国人民银行负责统一编制全国金融统计数据、报表并予以公布；中国银监会则负责统一编制全国银行业金融机构的统计统据、报表并予以公布。为降低银行业金融机构重复报送金融财务会计及统计信息的成本，中国人民银行与中国银监会一方面建立监督管理信息共享机制，另一方面进行全面合作，本着“数据源基本相同，双方进行后续加工”的原则，最大限度地使双方统计科目的内涵、生成方式以及统计报表的报送时间协调一致。23中国人民银行法授权中国人民银行要求银行业金融机构报送相关会计、22陈晓中央银行法律制度研究，法律出版社1997年版，第119页。23陈晓中央银行法律制度研究，法律出版社1997年版，第120页。统计报表和资料，一是保证中国人民银行更好地履行制定和实施货币政策的职责。货币政策不是孤立的，它与整个宏观经济有着密切的联系，必须针对宏观经济运行的不同状况，有针对性地采取相应的调控手段。中国人民银行的这一性质决定了中国人民银行必须通过统计、调查，以及时、全面、真实地获得银行业金融机构的头寸情况、信贷收支情况等，以便准确地运用适当的货币政策工具，实现宏观调控。24二是更好地为中国人民银行履行中央银行职能提供依据。作为“银行的银行”，中国人民银行担当着银行业金融机构“最后贷款人”的角色。考虑到中央银行贷款对基础货币投放的直接影响，中央银行在发放贷款时是很慎重的。中国人民银行只有在直接了解商业银行和其他银行业金融机构的真实财务状况和问题症结所在的情况下，才能决定是否给予其资金以及贷款额度、利率水平、期限等条件。25三是保证中国人民银行更好地履行维护金融稳定的职责。中国人民银行担负着依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展的责任。通过对银行业金融机构报送的财务会计、统计报表和资料，中国人民银行才有可能了解金融市场，了解机构、市场、交易等各个环节的风险状况并作出分析预测，从而采取适当措施以化解风险。26为此，中国人民银行已着手建立旨在对系统性风险进行监测的金融稳定统计制度，这也是国际货币基金组织敦促各国中央银行尽快开展的一项重要工作。（五）贷款管理权制定和执行货币政策属于中国人民银行强化的职能，而中央银行贷款是执行货币政策可以运用的货币政策工具，因此进一步加强中国人民银行贷款管理也是修正后的中国人民银行法的重要内容之一。现中国人民银行发放的贷款可分为三类一是为解决流动性不足。法律授权中国人民银行为执行货币政策可以向商业银行提供融资支持，即再贴现，以解决流动性不足的问题。第23条第（三）项规定“为在中国人民银行开户的银行业金融机构办理再贴现”，第（四）项规24刘定华主编开放中的金融法变革，湖南人民出版社2008年6月版，第196页。25同上。26同上。定“向商业银行提供贷款”。二是为处置金融风险。第30条规定“中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。”这一类贷款主要用于处置特定的非银行金融机构风险。实践中，中国人民银行也对发生支付危机的具体法人资格的城市商业银行、城市信用社、农村信用社发放紧急贷款，以缓解其支付压力，助其恢复经营能力，防止出现系统性或区域性金融风险。三是用于特定目的。第32条规定的“中国人民银行特种贷款”是指国务院决定的由中国人民银行向金融机构发放的用于特定目的的贷款。特种贷款有三个主要特征一是由国务院决定，由中国人民银行发放；二是贷款对象不限于在中国人民银行开立账户的商业银行或其他银行业金融机构；三是用于特定目的，如防范和化解金融风险、维护金融稳定及重大政策性项目等。中国人民银行贷款管理权主要包括27（1）中央银行贷款发放审批权。经总行授权，中国人民银行分行（营业管理部）可以依据有关规定审批、发放紧急贷款；为处置风险和涉及国家重大政策调整需要等特定用途和目的而发放的“特种贷款”以及向特定的非银行金融机构发放的贷款必须经国务院批准或决定。（2）对中央银行贷款行为的监督检查、处理权。由于中央银行贷款是中央银行用以调节货币供应量、实现货币政策目标、保持金融机构流动性、解除支付危机和处置金融风险的有效工具，中央银行有必要对中央银行贷款发放后是否产生预期效果、是否得到正确运用、可能引发的问题等进行了解，以便采取后续措施。职能调整后，中国人民银行不再履行对银行业金融机构的日常监管职能。（六）检查监督权检查监督权是一种行政权力，既是监督者的权力也是法定职责。中国人民银行法在第五章赋予中国人民银行与“金融监督管理”相关的检查监督权。1中国人民银行的直接检查监督权。中国人民银行法第32条规定中国27刘定华主编开放中的金融法变革，湖南人民出版社2008年6月版，第193页。人民银行对金融机构、其他单位和个人的下列九种行为有权进行检查监督1执行有关存款准备金管理规定的行为；2与中国人民银行特种贷款有关的行为；3执行人民币管理规定的行为；4执行有关银行间同业拆借市场、银行间债券市场管理规定的行为；5执行有关外汇管理规定的行为；6执行有关黄金管理规定的行为；7代理中国人民银行经理国库的行为；8执行有关清算管理规定的行为；9执行有关反洗钱规定的行为。上述9个方面如有违法行为，人民银行依法享有行政处罚权。2中国人民银行的建议检查权。中国人民银行法第33条规定中国人民银行根据实施货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议银监会对银行业金融机构进行检查监督。为了减轻银行业金融机构的负担，人民银行如需要了解银行业金融机构的情况或有正当理由怀疑银行业金融机构的违法、违规行为，有权建议银监会对银行业金融机构进行检查监督，银监会应当在30日内，对中国人民银行的建议事项予以回复。3中国人民银行在特定情况下的全面检查监督权。中国人民银行法第34条规定当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。该检查监督权的行使不受第32条所规定范围的限制。（七）建立监督管理信息共享机制中国人民银行法和银行业监督管理法都规定了金融监管机构之间建立监管信息共享机制。监管信息共享机制是指中央银行与其他金融监督管理机构之间将各自在依法履行职责过程中掌握的金融机构、金融市场和金融管理信息互相进行交流的一种制度。它是中央银行和其他金融监督管理机构协调机制的一个重要的制度安排。28建立监管信息共享机制是保障人民银行依法履行职责的需要。首先，中央银行货币政策与金融监管是相互联系、相互影响的，货币政策和金融监管的目标、业务常常会有所交叉。中国人民银行为执行货币政策可以采取的货币政策工具，有些是通过中国人民银行的自主操作就能产生相应的效果，而有些则需要金融监管机构的配合和协助才能起到应有的作用。因此，制定和实施货币政28刘定华主编开放中的金融法变革，湖南人民出版社2008年6月版，第194页。策与金融监管之间必须建立良好的合作、协调机制和充分、及时的信息交流。其次，中国人民银行是我国的中央银行，维护金融稳定是其核心职能之一。而中央银行和金融监管机构在维护金融稳定方面各有优势。中国人民银行作为金融稳定的维护者，通过实施货币政策、管理支付系统，监测银行类金融机构流动性水平，提供流动性支持以及发挥最后贷款人职能等方面防范系统性风险，从而维护整个金融体系的稳定；金融监管机构通过金融机构市场准入、业务经营合规性和审慎性检查监督等外部监管措施，促进金融机构的安全性和效益性。因此，为了共同维护金融体系的稳定，中央银行与金融监管机构之间需要进行密切的合作。29建立监管信息共享机制是保障金融业正常运行和金融市场协调发展的需要，也是建立监管信息共享机制降低金融机构经营成本的需要。中国人民银行法第6条规定中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告。第31条规定中国人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展。为此，中国人民银行与金融监管机构之间有必要建立监管信息协调机制，以保障银行业、证券业、保险业正常运行和货币市场、资本市场和保险市场协调发展的需要。第35条第二款规定中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监管信息共享的机制。三、中国人民银行职权运行中的问题中国人民银行作为中央银行，享有特殊的权力和职责，在其职权运行的过程中，仍存在不少问题，应予以重视和解决。一是中央银行与政府的关系。1995年的中国人民银行法规定“中国人民银行在国务院领导下制定和执行货币政策，对金融业实施监督管理”，“在国务院领导下依法独立执行货币政策，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉”。可见，中国人民银行的独立性是相对于国务院各部门和地方政府，而不是中央人民政府，中国人民银行制定货币政策的独立性依然较弱，中央银行在制定和执行货币政策，处置金融风险方面缺乏必要的独立性和权威性，不利于中央银行发挥专业特长和工作积极性，会影响货币政策29参见刘定华主编开放中的金融法变革，湖南人民出版社2008年6月版，第196页。制定和执行时效，所以近年来许多国家把强化中央银行的独立性和权威性作为解决金融危机的重要举措。在社会信用普遍缺失的条件下，中央银行在维护金融稳定方面需要依赖地方党政机关和公检法部门的配合，所以实践中中央银行要独立于地方政府很难，需要其合作与配合。二是金融政策与金融监管的协调问题。1998年以来，中国人民银行不再是整个金融业的主管部门，但货币政策的制定与执行、金融业稳定运行与投融资政策、财税政策、保险业政策等与其有着密切的联系，金融系统客观上需要有一个部门，对金融政策与金融监管进行协调。三是中国人民银行与商业银行的关系。在中国人民银行不设分行的省、自治区设金融监管办事处和省会中心支行，而国有独资商业银行改革只是将省级分行与所在城市分行合并，这就造成了在不设中国人民银行分行的省、自治区内监管对象的行政级别高于监管主体的局面，在官本位思想比较严重的我国，这就容易降低监管的权威性，从而影响监管的效率。中国人民银行内部分行、监管办、省会城市中心支行由于职责划分不清，容易导致一个监管对象同时接受中国人民银行系统多头监管、重复监管的现象。第二节银监会的职能和作用为了更好地制定和执行货币政策，加强金融监管，维护金融稳定，2003年3月十届全国人大通过了国务院改革方案，调整中国人民银行的职能，增设银行业监督管理委员会。2003年11月，全国人大常委会修订了中国人民银行法，新制定了银行业监督管理法，不但中国人民银行和银监会的职责在法律上得到了确认，而且对入世后银行业面临的问题作出了规范，这是继1995年金融立法年之后我国金融法制的又一重大变革。一、银监会的设立对我国银行业的深远影响首先，银监会的设立促进中国人民银行的职能和银行业的监管进一步专业化。银监会成立前，中国人民银行担负着监管银行业和制定货币政策的双重任务。从现实来看，央行担任的双重角色可能导致其在实现预期目标时发生冲突。过去发生的金融危机的教训表明，如果中央银行同时兼具货币政策与银行监管职能，就有可能在当宏观经济需要放松银根的时候，同时放松对银行的监管，或者反之，从而导致货币政策与银行监管同步震荡，造成宏观经济的剧烈波动。30因此，如何协调整体金融稳定与微观金融风险的处置，如何在履行货币政策和银行监管双重职责方面形成有效的约束和制衡，始终是央行履行职责过程中面临的问题。根据国际经验，银行业监管的分立与中央银行的独立往往同步进行。银监会设立后，将着重控制系统风险，进行更专业化的一体化监管，逐步由法规监管向市场监管过渡，有利于减少利益冲突、降低监管成本和提高监管效率，进一步增强银行业务的透明度、防范金融风险。而且，由于银监会独立承担银行业监管的职能，不可能通过货币发行来掩盖监管责任，只能依靠自身监管水平的提高，因此，从长远而言，银监会的设立将有助于真正维护金融安全。另一方面，国际经验表明，加强央行的独立性和货币政策的独立性是中央银行制度发展的客观趋势。银行监管职能的剥离，意味着我国在增强货币政策的独立性方面迈出了一大步。央行将专注于货币政策职能，不再局限于商业银行的利益，而是更多地着眼产业部门和实体经济，从而有助于制定正确的货币政策，创造一个稳定的货币环境，保持宏观经济运行的长期稳定。同时，中央银行仍然拥有对商业银行以及其他所有在中央银行开户的金融机构必要的“检查权”，这种权力来源于法律赋予中央银行制定和执行货币政策，进行金融宏观调控的权力以及与其交易对象金融机构之间的商业合同。中央银行只根据场内外检查和实地调研得到的实际情况来决定宏观的货币政策走向，而不对具体的金融机构承担微观的监管责任。这样做，有利于中央银行把握金融机构的财务状况以及金融市场的实际风险。31其次，银监会的成立有利于提高货币政策和银行监管的透明度。随着中国加入WTO，中国的货币政策和银行监管面临许多新情况、新问题。透明度原则要求决策机制和决策程序的透明度。货币金融政策的透明度逐渐被越来越多的国家作为金融制度建设的重点。这不仅是为了中央银行履行职责义务，而且是为了避免公众对中央银行的政策制定和执行产生误解，获得公众对中央银行的货币金融政策的支持。30闫庆民中国银行业监管问题研究，中国金融出版社2002年版，第56页。31参见马卫华WTO与中国金融监管法律制度研究，中国人民大学出版社2002年版，第88页。由此可见，单独设立银监会，一方面是将央行的双重职能予以分离，加强银行系统监管，一方面是为了维护和加强中央银行自身的独立性，这样有利于提高货币政策决策机制的透明度，增强货币政策的独立性。另一方面，银监会监管透明度也会比以往有所提高，体现在按照法律法规对银行进行监管，做到依法监管、依法行政。第三，银监会的成立有助于加强对外资银行的监管。加入WTO后，我国金融业面临全方位对外开放的新格局。越来越多的外资银行进入我国，使国内金融市场形成新的经营格局国内金融界的分业经营和外资银行的混业经营并存。但是，目前外资银行的经营也存在许多问题，如多存少贷、转移利润、违规经营、使用非价格手段进行不公平竞争等等。因此，这一格局在给我国金融业带来发展机遇的同时，更多的是带来了挑战。银监会设立后，将会集中精力研究外资银行监管中的问题，努力实现对外资银行合规性监管与风险性监管的协调统一。二、银监会的法律地位和职权根据银行业监督管理法的规定，银监会为“国务院银行业监督管理机构”。第一，银监会受国务院的直接领导，向国务院负责并报告工作；第二，银监会在国务院的领导下独立履行监督管理职责，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉；第三，银监会统一监管全国银行业及其业务活动，监管对象既包括境内的中资、外资银行金融机构及其业务活动，也包括境外的中资银行业金融机构和境内中资银行业金融机构的境外业务活动。虽然银监会并没有完全的独立性，但作为我国中资银行业和外资银行业统一的监管机构，其地位是毋庸置疑的。银行业监督管理法既明确了监管机构的职责，强化了监管手段和措施，也对监管权力的运作进行了规范和约束。32（一）行政规章制定权。第十届全国人大常务委员会第二次会议决定，中国银监会履行原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行等金融机构的职责及相关职责。作为国务院的所属部门，中国银监会有权制定发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章和规则。但其制定规章必须依据法律和行政32参见刘定华主编开放中的金融法变革，湖南人民出版社2008年6月版，第148152页。法规，而不能依据部门规章，并且要严格遵守规章制定程序条例规定的立项、起草、审查、决定、公布和解释程序，违反该程序条例制定的规章无效。（二）设置、变更金融机构审批权。它包括以下内容一是根据银行等金融机构的条件，决定是否发给金融机构许可证；二是对金融机构的并购进行审批，以鼓励和保持金融业的合法竞争，防止垄断；三是对金融机构市场退出的审批权。银行业监督管理法重申了金融业监管机构的这一职权，即依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。（三）对银行业高级管理人员任职资格的审查权。中国银监会对金融机构高级管理人员的任职审查管理，实行分级审查管理制度。（四）业务经营管理监督权。它包括1业务范围决定权。金融机构业务范围的决定、扩展以及新业务的开发创新都必须向金融监管部门申请，经批准后方可实施。银行业金融机构业务范围内的业务品种，应当按照规定在国务院银行业监督管理机构审查批准或者备案。2股东资格审查权。3业务经营状况检查权。业务经营状况的检查重点是资产质量、资本充足率、盈利状况和资产流动性等。4资金结构管理权。为了保证金融机构的安全运营，金融监管机构有权对金融机构擅自变更存贷利率，对某一客户贷款的最高限额，法定风险资产比例等，进行检查、监督和处理。（五）对银行业金融机构经营行为的检查监督权及要求报送报表资料权。（六）对严重违法违规的银行业金融机构采取的接管、撤销等行政强制措施权。（七）对银行业金融机构违法行为的处罚权以及对银行业金融机构工作纪律处分的建议权。上述权力是原银行业监管机构中国人民银行享有的权力，现银行业监督管理法予以确认，归银监会享有。上述权力是否都合适，值得进一步研究。银行的业务范围决定权是否都要经过银监会批准，是一个值得探讨的问题。根据我国加入WTO的新形势和巴塞尔核心监管原则以及巴塞尔新协议的要求，银行业监督管理法赋予了银监会一些新的权力。33（一）审慎性监管谈话。当银行业监督管理机构认为某一银行业机构的运行存在问题时，可以与银行业金融机构董事、高级管理人员进行谈话，要求其就银行业金融机构的业务活动和风险管理的重大事项作出说明，这是对银行业进行监管的一项十分重要的事前防范措施。（二）要求银行机构信息披露的权力。国际银行监管领域越来越注重加强信息披露、充分发挥市场约束的外部监管作用，使市场约束与官方监管相互补充、相互促进，形成共同维护银行业稳健运行的合力。信息披露的内容主要是财务会计报告、风险管理状况、法人治理和其他重大事项等信息。信息披露制度有利于投资者、存款人和相关利益人了解金融机构的经营状况，也有利于外部监督。法律上对于上市银行证券法已有明确规定，对于未上市金融机构，信息披露显得尤为重要。（三）经营水平评定权。监管机构对金融机构进行评级，即对金融机构以往的业绩和资信进行评价，增强针对性，提高监管效率，通过银