【优秀word硕士论文】土地发展权法律制度研究

土地发展权法律制度研究（硕士论文摘要）土地发展权起源于英国，是指对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。它是从土地所有权中分离出来并且具有独立性和可移转性的财产权。土地发展权的产生有经济学、社会学、生态学和法哲学基础。在英、美、法等国家，土地发展权首先被用来平衡限制发展地区和可发展地区之间因为发展规划而带来的利益不平等，同时土地发展权制度还可以推进土地利用规划的实施，以更好的实现农地、环境敏感区以及历史古迹的保护等公共目的。我国经济飞速发展的同时也遇到了严重的环境问题，如农地流失、土地沙漠化等。其中重要的一个原因在于在土地利用和管理中对土地发展权制度的缺失。我国采物权法定主义，尚未对土地发展权做出规定。本文通过对土地发展权的理论基础的介绍以及国外土地发展权的比较研究，论证我国创设土地发展权具有必要性和可行性通过创设土地发展权，可以更好地激励农民保护农地；赋予农民集体土地发展权，可以保障农民参与土地增值利益的分享和实现，解决失地农民的收益补偿问题；可以完善我国土地所有权法律制度，解决当前土地发展权制度缺失造成的不良影响；更为重要的是，构建土地发展权法律制度，可以就当前形势下推动农村集体土地流转进行尝试。文章进而对构建与我国国情相适应的土地发展权法律制度提出立法建议。文章主要包括一、对土地发展权理论的介绍和分析。二、对世界主要发达国家（英、美、法等国）土地发展权法律制度的比较研究和分析。三、对构建与我国国情相适应的土地发展权法律制度的立法建议。关键词土地发展权法律制度立法研究RESEARCHONTHELEGALSYSTEMOFLANDDEVELOPMENTRIGHTSABSTRACTLANDDEVELOPMENTRIGHTSLDRORIGINATEDINGREATBRITAIN,REFERRINGTOTHERIGHTSOFUSINGLANDFORREDEVELOPMENT,THATIS,THERIGHTSOFTHELANDOWNERORLANDUSERTOCHANGETHEEXISTINGLANDUSESORTOINCREASETHEEXTENTOFLANDUSELDRISANINDEPENDENTANDTRANSFERABLEPROPERTYRIGHTWHICHISSEPARATEDFROMLANDOWNERSHIPTHEEMERGENCEOFLDRWASBASEDONECONOMICS,SOCIOLOGY,ECOLOGYANDTHEPHILOSOPHYOFLAWINBRITAIN,THEUNITEDSTATES,FRANCEANDOTHERCOUNTRIES,LDRISUSEDTOBALANCETHEINEQUALITYOFTHEBENEFITSBETWEENTHERESTRICTAREAANDDEVELOPMENTAREARESULTEDFROMLANDUTILIZATIONPLANSANDACCELERATETHEIMPLEMENTOFLANDUTILIZATIONPLANSINORDERTOACHIEVEPUBLICGOALS,SUCHASCONSERVATIONOFFARMLAND,ENVIRONMENTALLYSUSCEPTIBLEAREA,PLACESOFHISTORICINTERESTANDSOONCHINAFACESSERIOUSENVIRONMENTALPROBLEMSWITHFASTDEVELOPMENTOFECONOMY,SUCHASLOSSOFFARMLAND,DESERTIFICATIONANDSOONTHEMAINREASONISTHELOSSOFLDRINLANDUSAGEANDADMINISTRATORLEGALSYSTEMCHINAADOPTSTHEPRINCIPLEOFNUMERUSCLAUSES,BUTLDRHASNOTBEENPROVIDEDINCHINESELAWYETTHISPAGEINTRODUCESTHEBASICTHEORYANDCOMPAREDTHELDRSYSTEMSINFOREIGNCOUNTRIES,INORDERTODEMONSTRATETHENECESSITYANDFEASIBILITYOFBUILDINGLDRSYSTEMINCHINAITMAYMOTIVATEFARMERSTOPROTECTAGRICULTURALLANDBETTERMAYENSUREFARMERSTOPARTICIPATEINTHESHARINGTHEBENEFITSFROMLANDVALUEADDEDMAYIMPROVETHELEGALSYSTEMOFLANDLAWINCHINASOASTORESOLVETHEPROBLEMSWHICHCAUSEDBYTHELOSSOFLDRMAYTRYTOFINDAWAYTOPROMOTETHECIRCULATIONOFCOLLECTIVEOWNERSHIPLANDWHATISMORE,THISPAGESMAKELEGISLATIVEPROPOSALSONHOWTOBUILDINGCHINESELANDDEVELOPMENTRIGHTSLEGALSYSTEMTHISPAGEINCLUDESATHEINTRODUCTIONANDANALYSISOFBASICTHEORYOFLANDDEVELOPMENTRIGHTSLDRBTHECOMPARATIVEANALYSISOFLANDDEVELOPMENTRIGHTSLDRLEGALSYSTEMAMONGCOUNTRIESINCLUDINGBRITAIN,USANDFRANCECLEGISLATIVEPROPOSALSONHOWTOBUILDINGCHINESELANDDEVELOPMENTRIGHTSLDRLEGALSYSTEMKEYWORDSLANDDEVELOPMENTRIGHTSLDRLEGALSYSTEMLEGISLATIVESTUDIES目录导言1第一章土地发展权法律制度与中国土地制度3第一节土地发展权的思想起源及制度创立与发展3一、土地发展权的思想起源3二、土地发展权制度的创立与发展4第二节中国土地法律制度现状5一、我国土地立法现状5二、城乡二元结构土地法律制度6第三节我国创立土地发展权制度的必要性7一、基于农地保护角度7二、基于解决失地农民的收益补偿角度8三、基于完善我国土地所有权法律制度角度8四、基于解决当前形势下农村集体土地流转角度9第二章世界主要国家土地发展权法律制度10第一节英国土地发展权法律制度10一、英国国有化的土地发展权制度10二、基于英国土地发展权制度的分析与思考11第二节美国土地发展权法律制度11一、可转移土地发展权制度（TDR）12二、土地发展权征购制度（PDR）14三、基于美国TDR和PDR的分析与思考15第三节法国土地发展权法律制度16一、“法定密度极限”制度（PLD）16二、土地干预区制度17三、基于法国土地发展权制度的分析与思考17第四节英美法三国土地发展权制度的分析比较及启示18一、土地发展权制度设立目的之比较18二、土地发展权归属之比较19三、土地发展权实现方式之比较20四、三国土地发展权制度比较的启示21第三章与我国国情相适应的土地发展权法律制度23第一节如何构建我国土地发展权法律制度的立法建议23一、我国土地发展权的立法目的23二、我国土地发展权的立法定位23三、我国土地发展权的归属26四、我国土地发展权制度的运作27第二节我国土地发展权制度之前景30一、我国土地发展权制度设计可行性分析30二、我国土地发展权制度未来之展望31参考文献32土地发展权法律制度研究导言“土地的利用，是一个永恒不断的话题”1。随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，城市化进程的快速发展，中国的土地法律制度改革不断向纵深发展。从1980年代的土地承包经营、国有土地有偿使用，到1990年代的城镇国有土地使用权出让、转让，再到20世纪末的集体土地建设用地使用权与农地承包经营权的流转、国有土地储备，土地法律制度正得到不断的发展完善和细化。与此同时，由于城市化进程的快速推进，我国耕地资源和生态环境保护的形势十分严峻。在城市化土地开发过程中，土地利用方式发生改变，土地权利变动频繁，土地增值过程十分明显，各方当事人的土地利益争夺愈演愈烈。对由于使用土地这种稀缺资源而产生利益冲突，在社会主义法治不断完善的今天，最好的解决方法莫过于完善相关法律法规，明确权利的归属，进而规范利益的分配。世界各发达国家也先后经历了城市化进程，也经历了类似的因为土地增值利益分配而发生的争斗，通过考察，我们发现在西方主要发达国家有一项法律制度的设计初衷正是为了解决这一问题这就是土地发展权法律制度。土地发展权作为一项法律制度，虽然其设计的初衷是为了更好地保护土地，但它另一巨大作用就是作为土地开发过程中利益冲突的解决规则。西方发达国家进行了成功的尝试和应用，该制度在明确土地开发权利及其归属的同时，起到保护耕地和生态环境的作用，并且还在消除因为土地用途改变而造成土地所有者的利益分配不公方面也起到了巨大的作用。虽然从上世纪90年代初就有学者提出要引进西方国家的土地发展权制度，为保护农地资源、控制耕地流失服务，但是关于如何建立与中国国情相适应的土地发展权制度，以及该制度应该如何具体运作方面的系统研究并不多见。因此，本文旨在通过对西方发达国家较为成熟的土地发展权法律制度进行考察研究及比较分析，并且对构建与中国国情相适应的土地发展权制度的必要性和行性分析，为我国土地发展权法律制度的构建提出立法建议，以期为相关1董黎明土地利用一个永恒不断的话题，载国外城市规划，2001年第1期，第1页。制度建设和改革提供新的思路和途径。本文的研究意义在于以下几个方面首先，较为系统全面地介绍并分析土地发展权的基础理论，提出构建我国土地发展权法律制度的框架及具体运作方法，以期为今后该领域的更高更系统的深入研究提供基础，起到抛砖引玉的作用。其次，为构建我国土地发展权法律制度提供立法建议，以期丰富和完善我国的土地法律体系，为建成和完善社会主义法律体系添砖加瓦。此外，创立与中国国情相适应的土地发展权法律制度，以期我国在今后城市化进程中，在维护失地农民正当权利时做到有法可依，并在具体运作对失地农民进行合理补偿时可以将土地发展权作为补偿的一个标准，使农民也能真正分享到中国城市化进程的利益。本文的研究对象是土地发展权，主要研究方法包括法学和经济学的综合研究方法、比较研究方法以及动态全面的研究方法。第一章土地发展权法律制度与中国土地制度第一节土地发展权的思想起源及制度创立与发展一、土地发展权的思想起源如果要深究土地发展权的思想起源，那么可以想象，在私有制产生之后，为了在特定的土地上获得最大化的经济利益，对土地进行再发展是以土地作为生产资料的古代农民的原始冲动。登姆塞茨指出，“产权的发展就是为了使外部性内部化，界定产权的一个主要功能是提供激励”。2可以说，对属于自己所有的土地进行再发展，是人类自古以来的一种原始本能，在对土地实现占有的同时，对土地进行发展也可以认为是一种与所有权同样古老的自然权利。因此，土地发展权的思想可以说是源远流长了。从思想产生到相应法律制度的创立往往要经过漫长的时间。但是土地发展权制度的创立，似乎却与土地发展的原始初衷相背离。原始的土地发展思想是为了尽其所能地开发私有土地，而近代土地发展权的创立，却是在工业革命之后，农地流失等问题日益严重，国家作为干预者为了保护农地而创设土地发展权，通过对土地发展权的限制来限制对农地的过分开发利用，进而达到保护农业和生态环境的目的。所以有一种说法“土地发展权是因限制土地发展而形成的，若无限制，刚无土地发展权一说”3。由此可见，近代意义上的土地发展权已经与最原始的“土地发展权”有了不同的含义。此外，土地作为生态环境的一部分，土地发展权的思想起源在一定程度上也受生态学的影响。土地伦理学的代表奥利波德主张“要像山一样思考”，对土地及其之上的生命体要整体保护，以保证土地资源的可持续发展。4土地发展权思2DEMSETZTHEEXCHANGEANDENFORCEMENTOFPROPERTYRIGHTS,JOURNALOFLAWANDECONOMICS,1967,VOL7,P113黄祖辉，汪晖，载经济研究2002年第5期，第66页。4曹明德著生态法原理，人民出版社2002年版，第16页。想最初虽然是为了保护农地，但随着这项制度的发展和完善，其目的已经进而扩展到生态环境保护。这不能不说是土地发展权思想的新的发展方向。二、土地发展权制度的创立与发展所谓土地发展权LANDDEVELOPMENTRIGHTS，是指对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。5理论认为，土地发展权是一项不动产物权，属于土地所有权的一部分，在美国WESTMONTGOMERYCOUNTRYCITIZENSASSOCVMARYLANDNATIONALCAPITALPARKANDPLANNINGCOMMISSION一案中，法院判决认为土地所有权是一束权利，它包括了对土地再开发和提高土地利用度的权利。6也就是说，土地发展权属于土地所有权的一部分。土地发展权制度的构想始于英国,在二十世纪三十年代初，当时的工业化程度已经相当发达的英国为了解决工业过于集中问题和疏散密集的工业人口，对拥挤的都市地区进行再发展，同时为了减少人口及工业遭受空中攻击的威胁等问题，设立了特别的委员会进行专门研究，研究报告指出要在国家的层次上编制土地利用规划，并且建设私有土地所有者在利用土地的过程中，应当以公共利益作为限制条件7。这可以视作土地发展权思想的最早创立。在英国1947年的城乡规划法中，土地发展权被作为一项法律制度被确立，并且规定英国一切私有土地的未来发展权归国家所有。这一规定不仅使得土地发展权这一权利得到了法律的明文规定，而且使得土地发展权思想得到了进一步发展即土地发展权可以与土地所有权或土地使用权相分享单独流转，在不改变土地私人所有的所有权前提下，将土地的发展权让渡给国家所有。正是这种思想的发展，促使美国创立了可转让发展权制度。在美国的土地区划制度中（ZONING），明确了土地发展权是可转让的，确立了可转移的发展权制度（TRANSFERABLEDEVELOPMENTRIGHTS，TDR）。在美国，土地发展权归属于土地所有者，可以由土地所有者进行定量的转让。由此，土地发展权已经发展成为一种可以定量转让的财产性权利，成为从土地物权中剥5刘明明论土地发展权的理论基础，载理论导刊，2008年第6期，第17页。6DANNERGREATIDEABUTQUESTIONABLEVALUE,THEAPPRAISALJOURNAL,APRIL19977杜争辉中国土地发展权研究，同济大学公共管理学硕士学位论文，2007年，第5页。离出来的新型物权种类。此后，世界各国如法国，德国，意大利，加拿大以及我国台湾地区等都先后建立了土地发展权制度，并且土地发展权制度在土地物权法律体系中发挥了重大的作用。第二节中国土地法律制度现状一、我国土地立法现状在新中国成立以来，在土地法律制度建设方面，制定了一系列相关法律法规，具体体现在宪法、法律和行政法规等一系列法律文件中。中华人民共和国宪法明确规定我国土地所有制为国家所有和集体所有，土地使用权可以依照法律规定转让，这从根本上确立了我国土地所有权制度。中华人民共和国民法通则中规定了土地所有权，土地使用权，农村土地承包经营权等土地权利。中华人民共和国土地管理法系统规定了土地所有权、土地使用权、农村土地承包经营权等土地权利。中华人民共和国物权法对土地所有权制度作了进一步规定了，在规定了土地所有权的国家所有和集体所有两种基本形式以外，还规定了建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权及地役权等土地相关用益物权，大大丰富了我国土地所有权法律制度。总体而言，我国土地立法形成了以宪法为统领，以土地管理法为主体，以物权法等相关法律为配合的土地权利基本法律体系，并且该体系正在进一步发展和完善。有的学者认为，我国当前这种以土地所有权为基础，土地用益物权为派生补充的土地权利法律体系，只能是反映土地利用的静态和平面权利,未能反映土地利用的动态和立体权利。8对于这种观点，本人认为在很大程度上提示了我国当前土地权利法律体系存在的问题，那就是相关法律制度虽然对国有土地和农村集体所有土地的用途进行了土地用途的管制，但是这种管制只是对土地所有权人行使相应土地所有权进行了限制，却没有赋予所有权人改变土地用途以得到新的权利。而现代土地权利制度的发展表明，土地权利发展已呈立体化的发展趋势，相应地，土地权利制度的重心也由静态的平面化的土地权利规8刘国臻论我国土地权利制度发展之动向，载甘肃政法学院学报，2008年7月，总第99期，第64页。范向动态的立体化的土地权利规范转移。这种发展趋势，势必要对我国现行的城乡二元化土地权利法律制度产生巨大的冲击。二、城乡二元结构土地法律制度众所周知，由于历史的原因，我国现行土地权利法律体系被人为地划分为城乡二元结构。城市土地在实行国有化的同时，其相关用益物权（如建设用地使用权）可以实现商品化的自由流转。而农村土地属于集体所有，其相关用益物权只能在本集体范围内实现小规模的流转。如果集体所有土地要实现使用权的自由流转，前提是通过国家征收将集体所有土地变为国家所有土地。但是，随着城乡经济的共同发展，城乡二元化的土地权利法律体系已经对经济发展，特别是乡村经济的发展造成了极大的障碍。并且在很大程度上造成了城乡发展的不公平。我们知道，通过农村集体土地使用性质的转变，集体土地的价格会由农用地的价格水平上升至建设用地的价格水平，出现土地增值现象。这种土地增值是农村集体土地发展权在经济上的实现，应归发展权主体所有。9但是由于我国土地发展权法律制度的缺失，使得农村土地发展权主体不明确，国家或集体都可以理解为农村集体土地发展权的主体，造成了土地增值归属的不明，从而产生了农村土地征收过程中土地增值分配不公的问题。由于农村集体土地发展权孕育着巨大的经济价值，国家和农民作为农村集体土地发展权理论上的可能主体，必然会为了自身的利益展开一场激烈的权利之争。一方面，国家通过一系列的法律法规禁止农村集体土地向收益更高的城市土地转换，这可以理解为目的在于剥夺农民的土地发展权并将其转归国有；另一方面，在权利和利益面前，农民是不肯束手就范的，在地方政府自利行为的支持下，他们敢于打破现行制度，自发将土地使用权转让给用地单位，改变土地使用性质，捍卫自己的土地发展权。这场由争夺土地发展权所引发的矛盾在现实中就集中表现为国家的土地征用制度与集体土地的自发流转之间的对立。“涨价归公”还是“涨价归私”问题，归根结底是由于我国现行土地权利法律制度的城乡二元9戴中亮、杨静秋农村集体土地发展权的二元主体及其矛盾，载南京财经大学学报，2004年第5期，第24页。结构造成的。要解决经济发展过程中遇到的此类问题，首当其冲的任务是构建我国土地发展权法律制度，明确宪法规定中不同所有制土地的土地发展权的主体。第三节我国创立土地发展权制度的必要性正如上文所述，我国当前的土地立法状况是静态平面地约束了土地用途，却不能赋予土地所有权（或者土地使用权）主体以改变土地用途以获得收益的权利。严格地控制农村土地和城市土地之间的流转的政策，对于提高土地资源配置效率，遏制大量农地盲目无序地流失，保住我国人口生存必须的农地“红线”是有必要的；但是从另一方面看，这种政策严重缺乏市场理念，地方政府以土地出让金作为地方财政的一大收入，乐衷于把农村集体土地流转为国有土地，究其根本原因就是土地发展权主体的缺失，使得土地流转的增值归属不明，地方政府利用自身的强势在该利益分配中占得主导地位，能从中轻易获得利益的驱使所致。于是乎，在我国创立土地发展权法律制度有着迫切的需要。主要基于以下几个方面考虑一、基于农地保护角度有学者把土地发展权定义为“改变土地现状、用途和强度等方面的利用方式，进行非农建设开发过程中产生的一种动态的权利归属与利益分配”10权利归属和利益分配，着实是我国土地开发利用过程中各方利益博弈的最主要方面。据查，当前国有土地出让金已经成为地方政府财政收入的主要来源。11受此限制，地方政府出于自利和政绩观的影响，会千方百计将农村集体土地征用为国有土地，通过建设用地使用权的出让而获利。在这个过程当中，正是由于土地发展权主体的不明确，使得土地由于用途改变而获得的增值部分归地方政府独10孙弘著中国土地发展权研究土地开发和资源保护的新视角，中国人民大学出版社2004版，第12页。11土地出让金成为地方政府财政收入的主要来源，HTTP/SZHOUSESINACOMCN/NEWS/20090316/074734570HTML，访问日期，2009年3月18日。享，而原土地所有者或使用者并不能真正意义上从中分一杯羹。城市越发展越需要资金，越需要资金越要出让国有土地，越要出让国有土地越要征用农地如此一来，随着城市化进程的不断扩大，我国“18亿亩耕地红线”岌岌可危。因此，及时构建土地发展权法律制度，明确农村集体土地发展权的主体归属，防范地方政府在经济利益驱动下盲目征收农地从中独利。土地发展权是改变土地用途和提高土地利用度的权利，试想一下，如果赋予广大农民以土地发展权，在宪法规定的土地所有权体系不变的前提下，使农民成为土地发展权的主体，那么土地征用补偿金就应该以市场价格为标准，而不执行当前以农地年产值的标准的不合理规定，使得农民可以真正分享城市化进程带来的利益；由于土地增值利益归属的解决，农民保护农地的积极性能大大提高，从而可以制约地方政府在自利的驱动下盲目征用农地。二、基于解决失地农民的收益补偿角度由于土地不同用途之间存在着巨大的收益差值，特别是农业用地转变成商业用地的过程中会产生巨大的土地增值。各级地方政府在经济利益的驱动下，往往违法违规改变农业土地用途，从而损害国家和农民的利益。有资料显示，近年来发生在城乡结合部的土地违法案件中，村委会通常是违法主体。12在我国构建土地发展权法律制度，一方面，农民可以限制集体土地所有权的违法行使，加强农民对集体经济组织的监督，防止集体经济组织任意处分集体土地权利，保证农民使用耕地的权利，同时也减少了集体经济组织中部分领导越权处分集体所有土地以谋取私利的可能性。另一方面，土地发展权确立之后，政府确有必要基于公众利益而征收农地，可以依照土地发展权的权利归属，依法给予集体土地所有者和使用者以相应的补偿，有效地保障失地农民的合法权利。三、基于完善我国土地所有权法律制度角度在我国当前土地权利法律体系中，人为划分的城乡二元结构权利体系已经严重阻碍了农村城市化的进程，并使农村土地使用者不能分享城市化进程带来的利益。集体土地不能自由流转，土地价值得不到实现，土地一级市场被政府12汪振江著农村土地产权与征收补偿问题研究，中国人民大学出版社2008年版，第127页。垄断，一旦集体土地被征用为国有土地，巨大的土地增值利益便被政府收归囊中。造成这种现状的原因主要是土地发展权的缺失。所以，构建土地发展权法制度对于完善我国土地所有权法律制度有着重大的现实意义。我国现行的土地用益物权规定过于简单，仅仅规定了建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权及地役权几种相关权利，无法满足多种多样的土地利用现实需要，而土地发展权是一种动态的权利，与土地开发这一动态的复杂环节相对应，有了土地发展权法律制度，在土地开发过程中很多相关现象和制度安排得能得到法律上的解释。有的学者认为，基于所有权内容的四项权能理论，土地所有权法律制度的内容应当包括设定权、使用权、收入权、发展权和回归权。13笔者赞同这种把发展权单独列为土地所有权体系下子权利的观点。构建土地发展权法律制度，尽管不能一下子使我国土地所有权法律制度变得完美，但对于土地所有权法律制度的完善有着重要的意义。四、基于解决当前形势下农村集体土地流转角度城乡二元结构的土地所有权法律体系，在很大程度上阻碍了我国城市化进程，不容回避的是，城乡二元结构的土地所有权法律体系阻碍了两种不同形式所有权性质土地的市场流通，使得农村集体土地所有者不能真正意义上得获得土地增值的利益。在当前土地发展权法律制度缺失的前提下，土地发展权实际上被默认为归国家所有，政府坐享土地发展权利益，这对于依靠集体土地为生活保障的农民来说是不公平的。政府滥用行政权利，混淆公益性和非公益性征地，从而在非公益性征地中隐然剥夺了农民集体土地所有者的土地发展权。14因而，构建土地发展权法律制度，明确土地发展权的主体，保障农村集体土地所有者和使用者的合法权益，促成农村集体土地实现一定程度的市场流转，构建更为公平合理的农村集体土地增值分配机制，这对于促进我国城市化进程的健康发展，营造和谐安定的社会局面都具有非常重要的意义。综上所述，为了更好地保护农地，解决失地农民的收益补偿问题，完善我国土地所有权法律制度，解决农村集体土地的流转问题，在我国构建土地发展13刘俊著土地所有权国家独占研究，法律出版社2008年版，第347页。14黄祖辉，汪晖非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿，载经济研究，2002第5期，第6768页。权法律制度已经成为现阶段土地立法的一项迫切任务。第二章世界主要国家土地发展权法律制度土地发展权这一制度最早发源于英国，上世纪五十年代英国率先创设土地发展权，七十年代美国、法国、日本等西方主要发达国家结合各自的国情，发展出了与其国情相适应的土地发展权法律制度，并为社会的发展作出了不可磨灭的贡献。“他山之石，可以攻玉。”考察并分析国外土地发展权法律制度，对于构建与我国国情相适应的土地发展权法律制度有着重要的参考意义。第一节英国土地发展权法律制度一、英国国有化的土地发展权制度英国土地发展权确立的标志是1947年城乡规划法（TOWNANDCOUNTRYPLANNINGACT,1947）的颁布实施。英国土地发展权的显著特点是土地发展权的国有化。15为了保证土地发展权的国有化，1947年城乡规划法做出了以下规定首先，任何土地开发必须符合计划许可；其次，准许开发之前，必须先缴纳开发税。任何人在土地的地表，地下或上空从事建筑，工程，采矿或者其它开发15刘国臻中国土地发展权论纲，载学术研究，2005年第10期，第64页。活动，实质改变土地的使用形式，都必须向地方土地规划机关申请土地开发许可。16在获得开发许可并缴纳开发税之后，取得土地发展权，可以进行特定的土地开发。在这种土地开发许可制之下，衍生了土地发展权可转让的观念，即原为国有的土地发展权，经过开发许可和缴纳开发税之后可以转为私人所有。在具体做法方面，申请特定土地的开发，经审查符合都市计划许可开发的条件后，应立即预先评估开发前后土地使用价值的差额，征收100的发展税（19471953）或者60至80的发展土地税19761985或所得税1985年以后。因此，原为国家所有的土地发展权，已于开发许可核定范围内，移转为私人所有。在私人还没有取得发展权之前，土地所有权的估价，是以土地的原使用价值或既有价值为准。17二、基于英国土地发展权制度的分析与思考笔者认为，英国土地发展权构建的思想大致可以归纳为以下几点首先，英国土地属私人所有，为了限制私有土地所有者任意地开发土地对社会可能造成的不良影响，创建归国家所有的土地发展权来限制私有的土地所有权，于是，私有的土地所有权和公有的土地发展权，共同构成了英国土地财产权体系。其次，为了更好地贯彻土地利用规划，均衡土地所有者的个人利益和公共利益，创建土地发展权这一权利类型，作为国家将来可能实现的权利，在保证土地利用规划的顺利执行以及保障公共利益，都有积极的作用。综上所述，英国土地发展权制度是建立在土地私有制基础上，通过均衡公私利益，从而达到更好地利用土地之目的，从根本上来说，是对私权利的一种限制。从土地发展的增值收益而言，英国土地发展权的价值取向是“涨价归公”，即通过土地发展税的形式收取土地因用途改变而产生的增值。但值得注意的是，随意时代的发展，“归公”的比例在逐步下降，最终是通过所得税的形式来征收，实现了土地因用途改变而取得的增值收益公私各取，但是考虑到英国土地归私人所有这一前提，政府通过税收的形式取得私人土地的增值收益，从根本上来说是一种“涨价归公”的取向，其价值取向更倾向于对公平的追求。16刘明明土地发展权的域外考察及其带来的启示，载行政与法，2008年第10期，第25页。17SEECORDR,MURDOCHJ,SCHOFIELDPLAWFORLANDMANAGEMENTSTUDENTS,BUTTERWORTHS,1981第二节美国土地发展权法律制度在城市不断发展的过程中，美国部分地方政府在土地使用管制，常常遭遇很多问题，在研究如何消除这些问题时想到借用英国曾经实施的土地发展权国有化的理念，然后加以必要的修改。期望建立私人间土地发展权移转办法，以平衡私人间因政府实施使用管制所产生的差别权益，及彼此利害冲突问题。同时也期望通过利用土地发展权移转的方式，有利于适宜高度发展的土地提高发展程度。对于不适宜高度发展的土地，及长久保留作农业生产用地，利用发展权转移而维持其使用情况，并禁止其建筑发展。对于限制或禁止建筑发展的，可因出售其应有的发展权（假定各宗土地的发展潜力和发展机会彼此相等），而获得相当价值（与可发展的土地相比较）的损害赔偿。因此被禁止发展的土地，仍可以按照其现况使用负担较轻的土地税。准许建筑发展的，因需要向他人出资购买足够的发展权，并须按照准许增加发展密度的使用价值，从而负担较重的土地税。二十世纪六十年代末，美国政府在实行土地用途管制制度的基础上，仿照英国的做法，设置土地发展权，建立了土地发展权制度。土地发展权制度实施40余年，遍及全美国。18美国土地发展权的显著特点是土地发展权归土地所有权人所有，并且可与土地所有权分离独立自由流转。美国土地发展权制度最具特色之处莫过于可转移土地发展权制度（TRANSFERABLEDEVELOPMENTRIGHTS，TDR）和土地发展权征购制度（PURCHASEOFDEVELOPMENTRIGHTS,PDR）。随着社会经济发展和可持续发展思想的深人人心，美国土地发展权制度由最初的保护农地特别是耕地，扩展到保护生态环境和有历史意义的建筑、界标、风景资源等。19下文将分别就可转移土地发展权制度（TDR）和土地发展权征购制度（PDR）作简要介绍。一、可转移土地发展权制度（TDR）土地发展权移转的观念起源于城市发展规划中的集中建筑群的做法。土地18刘国臻论美国的土地发展权制度及其对我国的启示，载法学评论，2007年第3期，第141页。19刘国臻论美国的土地发展权制度及其对我国的启示，载法学评论，2007年第3期，第141页。发展权移转由土地使用受限制的土地所有者将其土地上的土地发展权转让给受让人，土地发展权受让人因此获得土地发展权并支付对价。土地发展权受让人将购得的土地发展权与自己土地上的土地发展权叠加，可以对自己拥有的土地进行额外的开发。土地发展权移转采用市场机制，其功能在于保护优质农地、环境脆弱地等。1961年，美国学者杰拉德劳埃德GERALDLLOYD首先提出土地发展权移转的思路。1968年美国纽约市的地标保护法LANDMARKPRESERVATIONLAW第一次规定了土地发展权移转。该法规定，禁止改变或拆毁具有历史意义的界标，但允许界标土地所有者将界标所在土地的土地发展权转让给其他人。20新泽西州颁布了专门的土地发展权移转法令STATETRANSFEROFDEVELOPMENTRIGHTACT。到2003年12月，美国有160个区域建立了土地发展权移转制度。21可转移土地发展权（TDR）所包含的法律观念主要是强调土地物权不是单一而不可分割的，土地发展权可以和其它个别权利分开单独成立，而且可以分别单独移转。移转发展权之后，原土地所有人可以保留其原有的所有权中的其他个别权利，即仍可以保持其原所有权及所有权人的地位不变。在土地发展权转让的具体运作中，首先应该确定土地发展权的价值，它是该土地包含土地发展权在内的全部价值与不包含土地发展权在内的土地价值之差。各地方对土地发展权具体价值的确定都有一个通用的计算公式。通用的计算公式是把土地发展权转换成土地发展权受让区一定的建筑容积率。土地发展权移转制度使土地发展权转让区土地得到保护的同时，使土地所有者得到一定经济补偿；而土地发展权受让区的房地产开发商通过受让土地发展权，可以实现在其原土地上进行额外土地开发的目的，从而获取更多的开发利润。更具体而言，美国土地区划制度将土地划分为不同用途，进而又规定不同用途的土地拥有不同的建筑容积率，容积率在一定程度上成为土地发展权的量化标准，允许土地所有者可以通过市场机制自由转让自己土地的容积率。举个例子来说明，假设在纽约市不同地段有两块土地，其中A地块处于较偏僻的地段，在土地区划中编定的容积20FULTON,WILLIAM,JANMAZURKA,RICKPRATES,ANDCHRISWILLIAMSONTDRSANDOTHERMARKETBASEDLANDMECHANISMSHOWTHEYWORKANDTHEIRROLEINSHAPINGMETROPOLITANGROWTH,THEBROOKINGSINSTITUTIONCENTERONURBANANDMETROPOLITANPOLICY,JUNE200421刘国臻论美国的土地发展权制度及其对我国的启示，载法学评论，2007年第3期，第141页。率为02，B地块处于市中心商业区，在土地区划中编定的容积率为05，当开发商买了B地块准备开发商业中心的时候，发现如果设计成05容积率的建筑地块将不能满足商业中心的预期功能，他可行的做法是从A地块的所有者手里购买A地块的02的容积率，使得转移后A地块的容积率变为0，而B地块的容积率变为07，这种做法很有可能达到双赢的局面使得处于偏僻地段的A地块出让了自身的容积率获得自身应有的经济价值，而处于商业区的B地块获得了额外的容积率通过开发成理想的商业中心获得更大的经济价值。在以上这个例子里，容积率就成了量化土地发展权的一个指标，实现了可转移土地发展权制度的可操作性。由此可见，可转移土地发展权计划（TDR）在很大程度了替代或配合土地区划制度（ZONING），在强化了政府对土地使用管理的同时，又清除了城市发展规划中面临的强大的而主体众多的私权障碍。22此外，可转移土地发展权制度（TDR）以转移部分或全部的土地发展权来替代征收或者购买土地所有权，能实现土地多元主体的综合开发利用，提高土地的利用效率，利用市场机制实现对受限制区域权利主权的补偿，在一定程度了既免除了政府因城市发展而对受限制区域的经济补偿，又达到了土地规划和用途管制的目的。与可转移土地发展权制度相配合，美国不少地方设立了土地发展权移转银行。土地发展权移转银行从土地发展权转让区的土地所有者处购买土地发展权，储存起来，然后在时机成熟时将土地发展权卖给土地发展权受让区内进行额外土地开发的土地开发商。土地发展权移转银行出售土地发展权所得收入作为周围资金，用于此后的土地发展权买卖。土地发展权移转银行作为购买、持有、出售的发展权的机构，起到建立一个土地发展权移转市场的作用，能够稳定人心，使土地所有者对该制度充满信心，而开发商可以在需要时购买到土地发展权。新泽西州是实行土地发展权移转制度比较成功的州之一，该州于1993年设立了土地发展权移转银行。2322刘明明土地发展权基本理论问题研究，山东科技大学环境与资源保护法学学位论文，2007年，第7页。23TRANSFEROFDEVELOPMENTRIGHTSSMARTGROWTHRECOMMENDATIONSFROMNEWJERSEYFUTURE,HTTP/WWWNJFUTUREORG/MEDIA/DOCS/TRANSFER_RIGHTS_04PDF访问日期2009年3月25日二、土地发展权征购制度（PDR）土地发展权征购是指为了保护农地，环境敏感地带以及历史古迹等，国家按照市场价格购买受限制地区土地发展权的一项制度。在PDR模式下，国家购买受限制土地的土地发展权之后，该土地仍归原所有人所有，只是该土地的用途受到了限制，仅仅限于原用途的利用，而不能对该土地做出不利于保护土地原用途的开发。由此可见，土地发展权征购制度是出于特殊目的的一种土地发展权转移形式。与英国不同，美国的土地发展权归私人所有，在区划制度允许的范围之内，土地所有人可以不经审批而任意开发自己的土地，如此一来，在经济利益的驱动之下，土地所有者对土地的开发利用活动有可能与农地保护，环境敏感地带保护以及历史古迹保护等一系列公共利益目的相违背。为了均衡公共利益和私人利益的冲突，美国创设了土地发展权征购制度来解决这一问题。国家通过土地发展权征购限制了土地所有者对土地的过度不合理开发，而土地所有者通过出让土地发展权获得经济收益得到补偿，一举两得，在理论上能很好地解决农地，环境敏感地带以及历史古迹的保护问题。但是在美国，土地发展权征购制度是建立在平等自愿的基础上的，只有国家和土地所有者达成合意才能对受限地的土地发展权进行征购。24因此，在市场机制的作用下，国家要通过征购土地发展权来实现土地保护的目的，往往会受到土地所有者的意愿的限制，如果征购土地发展权的价格不能满足土地所有者的要求，那么在理论上两全其美的土地发展权征购制度就不灵验了。如果一定要通过土地发展权征购来实现土地保护目的，或许政府将付出巨大的经济代价，这会给政府财政造成很大的压力，归根结底也给纳税人造成很大的压力。所以，在现实中，国家征购土地发展权的操作有着很大的难度。而对于庞大征购资金的要求，在美国一些地区的具体操作中，征购资金的来源既有州政府的财政拨款，也有一些基金会的捐助，还有通过发行债券的形式募集。25三、基于美国TDR和PDR的分析与思考24JENNIFERSHILLCOX,AMYGEISLERTHEUSEOFTRANSFEROFDEVELOPMENTRIGHTSTDRANDPURCHASEOFDEVELOPMENTRIGHTSPDRTOPRESERVEOPENSPACEINTHETWINCITIESMETROPOLITANAREA,PA5212RESEARCHPAPER,MAY15,200325刘国臻论美国的土地发展权制度及其对我国的启示，载法学评论，2007年第3期，第143页。与英国土地发展权法律制度更注意社会公平相比较，美国的土地发展权法律制度的价值取向更倾向于对效率追求。美国土地发展权的主体土地所有者，这不仅与美国立国以来崇尚私权神圣不可侵犯的精神一脉相承，而且在市场机制下为土地所有者通过转移土地发展权获得土地收益省去了繁杂的审批程序。此外，土地发展权归土地所有者所有，能在很大程度上激发土地所有者保护自己土地，维护土地发展权的热情，从而也能殊途同归地实现英国土地发展权制度设计时保护土地的立法目的。公平和效率的不同价值取向，这是美国与英国土地发展权制度设计时最根本的区别。美国土地发展权法律制度的特点表现为以下几个方面第一，引入市场机制，建立可转移土地发展权制度，通过设立土地发展权银行进行土地发展权融资和交易，这是美国土地发展权制度极具特色和充满活力的地方；第二，在市场机制下，政府，土地所有者，房地产开发商作为平等的主体，就土地发展权这一客体展开公平合理的交易，避免了土地开发过程中由于权力滥用而产生的不和谐；第三，不同用途的土地之间通过土地发展权的量化转移，实现各自的现实需要，物尽其用；第四，与英国土地发展权“涨价归公”的思维相异，美国土地发展权主张“涨价归私”，在真正意义上实现了对私有财产的保护。另外通过PDR模式实现调整私权保护和公共利益保护之间矛盾的目的，这些都是美国土地发展权制度的亮点所在。第三节法国土地发展权法律制度法国政府在1975年颁布实施的改革土地政策的法律标志着法国土地发展权法律制度的建立，它包括了“法定密度极限”（PLAFONDLGALDEDENSIT,PLD）和土地干预区制度。一、“法定密度极限”制度（PLD）“法定密度极限”，又称为最大建筑面积密度，顾名思义，是指政府对土地所有者拥有在所有权的土地上进行建设开发的建设权确定了一个上限，在该限度范围内土地所有者可以自主处理，但超过该限度的建设权则归国家所有，土地开发人可以通过向政府支付一定费用购买超过该限度标准部分的建设权。在具体操作方面，上限指标采用建筑容积率（总建筑面积与总用地面积之比）来控制。“该制度建立之初，规定巴黎市的指标是115，其它地区为11，超过密度限度修建建筑物，必须向当地政府支付价款来获取建设权。例如，在密度限制为115的巴黎，在800的土地上修建建筑面积为1200的建筑物时，无须缴纳相关款项，但是，如果建筑面积达到1800时，按密度限制标准计算，1800151200，即1800建筑物应占据的土地面积为1200为此，建筑物所有人应向巴黎市政府缴纳400（即1200800400）的土地价款，以购买超过标准的建设权。按常识，在进行建设时若留出绿地、道路、停车场等占地，800的土地只能有大约300用于建设房屋，修建一幢建筑面积为300的四层楼房也未超标。法国制定法定上限密度限制的主要目的是为了稳定地价，实现土地所有者之间的公平，同时兼顾地方的财政收入。1982年法国将密度限制的标准提高，巴黎为1153，其它城镇为112，在这一范围之内，由各地自由决定。”26但是在实际运作中，这一制度的效果并不明显。有学者认为，这是因为在大多数情况下，建设开发商需要向政府支付大笔资金用于购买超标部分的建设权，因而影响了私人开发建设的积极性，而国家政府控制又具有一定弹性。因此法国政府正在修改完善其规定，从而使这项制度既有利于保护土地，维护公共利益，同时又不使土地所有者的利益受到损害。27二、土地干预区制度土地干预区制度是指政府准许城镇扩大对已有市区的优先购买权。土地优先购买权则是指政府单位或公共机构根据法律的授权可以对土地所有者出售的土地享有优先购买权。法国对农业用地转变为城市建设用地的认识较之于英美两国更为深入，城市化就意味着将农业用地转变为城市用地，随着城市化的进程，农业用地转为建设用地，房地产市场不断增加的建设用地价格又会进一步促进大量农业用地转为建设用地，因此，法国政府认为应该事先干预农业用地26胡兰玲土地发展权论，载河北法学，2002年第2期，第144页。27汪振江著农村土地产权与征收补偿问题研究，中国人民大学出版社2008年版，第123页。转变为城市建设用地这一过程，于是土地干预区制度应运而生。优先购买权方法开始实施于19581960年间，它使政府对非常容易破坏的区域实行地区性干预。国家购买土地的目的在于解决社会公益性住宅问题，防止地产市场的自由运行机制所导致的社会隔离现象，同时保障对城市郊区和某些旅游业地区实行长期保护。汪振江认为，土地优先购买权制度的实施具有以下重要意义一方面为保护社会公共利益，对土地补贴机制施加影响；另一方面是控制地产市场的运行，减少地产市场自由放任所造成的盲目性。28三、基于法国土地发展权制度的分析与思考法国土地发展权似乎是取英国土地发展权国有化和美国土地发展权私有的中庸之道在PLD制度的作用下，在法定密度极限的标准之下，土地发展权归