西北联大的组织管理及其启示意义

西北联大的组织管理及其启示摘要西北联合大学是我国抗日战争时期两个最大的大学联合体之一，其组织机构和运行机制共同构成她的管理系统。梳理从西安临时大学筹建到西北联合大学分立这段时期的组织类型及其演化特征，可以总结出西北联大组织体制的若干亮点建立民主决策机制，化解合作主体冲突；建立科学管理体制，提高组织运行效率；建立群众参与机制，形成权力共享框架。洞穿西北联大组织发展过程，有助于重新审视当前高等教育综合改革中的政治与教育关系、行政权力与学术权力关系。关键词西北联大；组织管理；组织演化；组织发展；教育改革抗日战争时期，原北平大学、北平师范大学、北洋工学院和北平研究院等高校与研究机构为时局所迫内迁至西安，于1937年9月成立国立西安临时大学（简称西安临大）。后因战事逼近陕西，国立西安临时大学再迁至陕西南部的汉中地区，于1938年4月改组为国立西北联合大学（简称西北联大），在城固、南郑和勉县三县六地继续办学。而后从1938年7月开始，西北联大又先后分立出国立西北工学院、国立西北农学院、国立西北大学、西北医学院和国立西北师范学院五所院校。直至1945年抗战结束，各校陆续迁出汉中。回顾西北联大历史，她不仅在人才培养、学科科研、办学传统等方面具有的独到之处，在组织管理1方面也富有特色和启迪作用。一、西北联大组织管理体系的演进1937年8月，国民政府“为了使抗战期中战区内优良师资不致无处效力，各校学生不致失学，并为非常时期训练各种专门人才以应国家需要起见”，开始筹划选定适当地点设立临时大学若干所。9月10日，国民政府教育部发出成立两所临时大学的1669号令“以北京大学、清华大学、南开大学和中央研究院的师资设备为基干，成立长沙临时大学。以北平大学、北平师范大学、北洋工学院和北平研究院等院校为基干，设立西安临时大学。”西安临大的组织机构主要有领导决策机构、行政管理机构和教学科研机构三种类型。南迁城固以后的西北联大，一方面对原有机构进行了调整，另一方面又逐步增加了参议协调机构和生活服务机构。（一）领导决策机构西安临时大学筹备委员会及其常委会是根据1937年10月11日教育部长王世杰第17728号训令西安临时大学筹备委员会组织章程最早设立的决策机构。训令规定其主要任务是“（一）校址之勘定；（二）经费之支配；（三）院系之设置；（四）师资之作者简介田云章，西北大学公共管理学院博士生，陕西理工学院讲师，主要从事教育经济与公共政策研究；姚聪莉，高等教育研究中心主任，教授，博士生导师，研究方向为高等教育政策、教育经济。基金项目本文为2015年陕西省社会科学基金一般项目陕西“高教强省”建设的理性审视与政策选择（2015N003）的阶段成果。遴选；（五）学生之收纳；（六）建筑设备之筹置等。”2教育部聘任徐诵明、李蒸、李书田、童贯贤、陈剑翛、臧启芳、周伯敏、辛树帜等八人为委员；徐诵明、李蒸、李书田、陈剑翛四人为常委委员，负责组织常务委员会并商决校务。10月18日西安临时大学正式成立后，徐诵明、李蒸、李书田、陈剑翛等四人共同主政。1938年4月，在西安临时大学迁往汉中过程中，教育部命令“国立北平大学、国立北平师范大学及国立北洋工学院，现为发展西北高等教育，提高边省文化起见，拟令该院校逐渐向西北陕甘一带移步，并改称国立西北联合大学”3。4月10日起开始启用“国立西北联合大学”校名。7月，教育部又电令西北联大“该校筹备委员会应即撤销，改组校务委员会，原有筹备委员，改任为校务委员”4，并指定李蒸、徐诵明、胡庶华为常务委员（后增聘张北海为校务委员），商决校务。1938年6月根据教育部要求西北联大教育学院改为西北联大师范学院。根据教育部颁发的师范学院规程和办法，院长、主任导师（训导主任）、教务主任、事务主任、实习导师应各配备一人。此时，教育部有加强对师范学院控制的意图，规定“大学师范学院院长，经校长推荐两人，呈请教育部择定一人聘任之”。校常委李蒸兼任西北联大师范学院院长5；此外，对主任导师任命权实行上收，规定“师范学院设主任导师一人，综理全院训导事宜，由校院长推荐两人呈请教育部择定一人聘任之。”6类似教务主任、事务主任、实习导师的任免权则在学校。1938年7月27日，教育部电令改组西北联大农工两院。由国立西北联大工学院与国立东北大学工学院、私立焦作工学院改组为国立西北工学院，国立西北联大农学院、河南大学农学院畜牧系与国立西北农林专科学校分别合并为国立西北农学院。同以前相比，此时教育部恢复校长制的意图比较明显。此前，筹建西安临大和西北联大，教育部都是指定常委“商决校务”，但安排这次筹建任务时直接指定了“筹备主任”。8月10日，西北工学院筹备委员会（1938819392）在城固考院成立，根据教育部指定李书田、胡庶华、张北海、张贻慧、王文华、张青涟、雷宝华等为筹备委员，李书田为筹备主任。在西北农学院筹备委员会（1938819394）成立时，指定辛树帜、曾济宽、周建侯为筹备委员（后增聘张丕介为委员），辛树帜为筹备主任。1939年2月西北工学院筹备结束，教育部撤销筹备委员会，聘任秦瑜为西北工学院院长。因为秦瑜在国外考察未归，特聘赖琏代理院长。7月教育部正式任命赖琏为国立西北工学院院长。4月西北农学院正式成立，撤销筹备委员会，实行院长负责制，辛树帜首任西北农学院院长。至此，在教育部的主导下，恢复校长制进入实质操作阶段。1939年8月国民政府行政院决定将国立西北联合大学分立为三校，全部实行校长负责制。国立西北联合大学改为国立西北大学，任命胡庶华为校长（此后1941年10月由陈石珍、1942年5月赖琏继任校长）；原国立西北联大师范学院、医学院分别独立设置，改为国立西北师范学院、国立西北医学院，李蒸、吴凤祥分别担任院长。从此，西北联大彻底被分立为五所独立院校，全面恢复为以前的校长制。（二）行政管理机构西安临时大学时期的常设行政部门分为处、组两级，主要有教务处、秘书处、总务处三个部门，共同隶属于校常务委员会。总务处下设会计组、庶务组、斋务组，秘书处下设出版组、文书组，教务处下设军训组、注册组、图书组。当时因校舍紧张，临时校舍分布在西安城区三个不同地点，“城隍庙后街四号为第一院，通济坊洋房为第三院，东北大学新建屋舍为第二院”7。行政部门主要在第一院办公，斋务、图书在第二院设立分组，庶务、注册在第二、第三院设立分组。西北联大在城固成立后，行政机构发生了较大变动。首先，是将先前管理物资、财务、职能独立撤出，独立设置庶务室、会计室、出纳室、卫生室，隶属常务委员办公室；四个机构分别设置主任一人，由常务委员直接领导。其次，撤销总务处，新设训导处（各学院分设导师会），军训、斋务划归训导处，并将学生贷金管理部挂靠训导处。常务胡庶华兼任训导处主任。1938年4月18日常委会议还决定，“在南郑设立办事处，在西安设立留守处，均系临时行政机构”8。1939年4月西北农学院正式成立后，院长下设教务处、训导处、推广处及会计室9。因资料所限，西北工学院常设行政机构有待查证。同年8月，分立后的西北师范学院，常设行政机构待考。西北医学院下设有教务处、总务处、训导处等。（三）教学科研机构西安临时大学设有六个学院23个系，分别是文理学院（设国文、外国语文、历史、数学、物理、化学、生物、地理8个系）、法商学院（设法律系、政治经济系、商学3个系）、教育学院（设教育系、体育系、家政3个系）、农学院（设农学系、林学系、农业化学3个系）、工学院（设土木工程、矿冶工程、机械工程、电机工程、化学工程、纺织工程6个系）、医学院（不分系）等。南迁汉中更名西北联合大学之后，院系设置基本沿袭了西安临时大学的建制。典型变化有1938年6月西北联大教育学院更名为西北联大师范学院；1939年2月和4月从西北联大分立出的西北工学院、西北农学院，但各自维持原有教学机构基本未变。8月，从西北联大分立出的西北师范学院，设有国文、英语、史地、公民训育、数学、理化、博物、教育、体育、家政等10个系，另设劳作专修科；10分立后的国立西北大学保留了文学院（下设中文、外语、历史3各系）、理学院（下设数学、物理、化学、生物、地理地质4个系）、法商学院（下设法律、政治、经济、商学4个系）；西北医学院教学机构维持原状未做增减。此外，还有社教推行委员会，主要负责社会教育活动组织推广工作。西北联大设置的科研机构主要有西北联大师范学院师范研究所、医科研究所、工科研究所、工程学术推广部、矿业研究所、西北文物研究所、数学研究所等。（四）参议协调机构西北联大常设的参议协调机构主要有两类第一类是同学生管理有关的各种委员会，主要有导师会、学生奖贷金审查委员会和公费生、免费生审查委员会。胡庶华任校常委之后，结合教育部在全国推行导师制的机会，提议设立西北联合大学导师会，隶属训导处，各院系设立导师分会。从其职权范围看，导师会主要职责类似于今天的学生工作领导机构，其职责有协助本大学训导处计划，并办理。全校学生训导事宜；规定关于指导学生思想、行为、学业、课外活动及社会服务之实施办法；评定学生奖惩事宜；其他有关训导事宜。校导师会下设常委会，推定杨立奎、蹇先器、刘拓、张北海、袁敦礼、张贻慧、黄国璋等七人为常委，杨立奎教授任主席。按照校常委会议，学校导师会同时履行学生奖贷金审查委员会职责。此外，还有公费生、免费生审查委员会。第二类是同物资管理有关的各种委员会，如建筑设备委员会、图书委员会和仪器委员会。西北联大建筑设备委员会于1938年12月成立，聘李蒸、徐诵明、胡庶华、刘拓、张北海、蹇先器、黎锦熙、张贻慧为委员。图书委员会于1939年1月成立，教务主任为主席。仪器委员会于1939年2月成立，聘刘拓、蹇先器、张贻慧、杨立奎、郭毓彬、程克孜、黄国璋、徐佐夏、赵学海为委员，刘拓为主席。第三类是同勤务管理有关的委员会。如1938年11月成立的体育运动委员会，董守义、王耀东、刘月林、陈静安等4人为委员，袁敦礼任委员会主席；1939年1月成立的卫生委员会；1939年4月成立的警卫委员会。此外，还有抗敌后援支会执行委员会、节约委员会机构。（五）生活服务机构比较典型的生活服务组是有消费合作社、儿童保育实验室、施诊所等。消费合作社是西北联大时期的“谋本校之消费合作和消费节约”组织，属于校办企业性质。西北联大消费合作社当时设有股东大会、监事会、理事会和8个下属经营管理部门。消费合作社章程详细规定了股份设立、组织机构、职权体系及业务经营等事项。儿童保育实验室是按照“补助家庭教育之不足，增加母亲工作之效率。注重实验，借供仿行”的目的设立具有教育实验和职工福利双重性质的校内机构。为了方便师生和周边百姓，西北联大在校医务室之外，曾设立有法商学院诊疗所、城固施诊所等医疗服务组织。二、西北联大组织体制的特征分析独特的组织系统赋予西北联大强大的生命力，使她能够在战争烽火中屹立多年，“树立文化标杆、保存民族精英、为国培养人才”11。坚韧的组织纽带将西北联大精英联结在一起，才形成了“西北联大精神”、“西北联大文化”和“西北联大传统”12。西北联大在组织管理方面闪烁着智慧的光芒，始终照耀着在此成长起来的大学前进的方向。（一）建立民主决策机制，化解合作主体冲突根据相关研究13，按照合作主体数量区分抗战时期高校之间联合办学有着多种形式，或“两校联手”，或“一主多附”，或“多校联合”。当时的西北联大和西南联大属于典型的“多校联合”形式。昔日国立北平大学、北平师范大学和北洋工学院联合办学，虽然是奉教育部行政命令联合，但是在实际操作过程中要实现通力合作绝非易事。根据改革开放后我国高校合并的经验分析，多家高校要发生实质性的合作行为至少要经过机构整合、制度整合、文化整合三个阶段。西北联大能在较短时期内恢复教学秩序，形成规模化的办学联合体，同当初决策机制的民主特性有关。1937年8月国民政府教育部设立临时大学计划纲要草案第五条规定各区临时大学的领导班子由主席（教育部长兼任）、设秘书主任（即教育部特派员）和常委3人组成，“分别担任秘书、总务、教务、建筑设备四部事务”，“依照委员会决定之计划商决一切具体方案”14。按照政府决策体制，教育部长的决策影响力和控制意图明显被考虑在内。到1937年10月，实际筹建西安临时大学时，确定的筹备委员会人选基本上遵循了这种思路。除了教育部长王世杰亲自兼任主席之外，筹委会成员吸纳了四家联建院校原任行政领导还有驻地监察人员、教育部特派员、陕西教育厅长、财经专家、地方高校校长；作为决策机构的常委会则由徐诵明、李蒸、李书田和陈剑翛组成。安排陈剑翛以教育部特派员身份参与西安临时大学校务决策，主观上具有居间协调的人事安排意图。1938年4月西安临时大学更名西北联合大学后，6月陈建翛调任湖北省教育厅长后，7月教育部又指定李蒸、徐诵明、胡庶华（由重庆大学校长转任）为西北联大校务委员会常委。在多年合作中，常委坚持“轮流值周，商决校务”的实践，有效的化解了合作中由于领导个性差异或者单方利益盘算带来的潜在冲突。最终，在西北联大历史上合作行为要多于不合作行为。（二）建立科学管理机制，提高组织运行效率来自北平大学、北平师范大学和北洋工学院的教育大师们不只按照指挥链条和社会分工建立起教学机构和行政职能部门，更建立了多种辅助机构。西北联大的管理体系，不仅具有明确的权责体系、有效的执行体系，教育组织形态更是富有特色。在权责体系方面，前面提及的每一个正式组织机构，只要设立都会制定条理清楚、逻辑严密的章程制度。比如框架性的制度，如西北联大组织系统说明会计组组织大纲；各种教学、科研和管理机构章程，如导师会组织章程训导处组织章程师范研究所章程消费合作社章程等；还有具体的办事细则，如西安临时大学债务组办事细则教务处注册组办事细则导师会常务委员会办事细则，等等。一些章程制度的条款还会及时修订，例如西北联大校刊发布的修正导师会章程第四条。足以看出，这批具有海外留学经历的教育精英们非常崇尚“明文规定”和“照章办事”。在制度执行层面，西北联大的指挥报告体系兼具原则性和灵活性，确保了组织运作效率。例如，学校决策机构常务委员会之下，按照学科属性与行政管理的理想原则，分别设立文理学院、法商学院、教育学院、农学院、工学院、医学院共计六个教学院系，教务处、秘书处和总务处三个职能部门。但是，为战乱所迫校舍不敷，故各个院系又被打乱分布在西安市内的三处，只能按照地域分别组建第一院、第二院个第三院。面对按学科组织的教学院系和按地域组织的临时院系可能带来的权责冲突，则通过（本）大学组织系统说明予以规定“凡不相关连（联）之各学系合设在大学本部以外之一处时，得组织分院院务委员会，代行院长一部分职务，但重要教务之执行，须征取相联系院院长之同意”，15保证了教学院系领导权的完整统一。类似的还有西安留守处、南郑办事处等临时机构设置与裁撤，训导处增设和总务处等职能部门裁撤等。这些举措不论是在决策时间节点上还是在运行制度规范上，均表现的张弛有度、协调有效。除此之外，西北联大的常委会议记录表明，即使在紧要关头临时做出的决策或者成立机构，事后都会经过常委会予以追认。（三）建立群众参与机制，形成权力共享框架西北联大时期，群众参与学习管理现象极为普遍，典型的表现为“官员不与民争权”。在管理权力问题上，决策领导层有着很高的自觉性和克制力。在前述的各种组织机构中，常委们除了在决策机构中保持了绝对权力之外，几乎很少亲自在其他咨议机构或研究机构中担任要职。例如，涉及学生教育管理的导师会、学生奖贷金审查委员会和公费生、免费生审查委员会的主席，全部是教育院系的领导兼任；同物资管理有关的各种委员会，如建筑设备委员会、图书委员会和仪器委员会的主席，除了建筑设备委员会由校常委李蒸亲自兼任之外，图书委员会主席、仪器委员会主席也非校领导。勤务管理有关的体育运动委员会、卫生委员会、警卫委员会、节约委员会机构基本上也是由特定专业教授或者领导班子以外成员负责。校常委们也几乎不担任各类研究机构的实际负责人，学术权力在很大程度上掌握在教授们手中。西北联大的斋务（伙食管理和宿舍管理）虽然是由学校组织的，但是学生具有伙食管理参与权。“为了用有限的伙食费尽可能吃的饱一点、好一些，西北联大的学生自行组织了一些膳食团，由学生自己选代表管理伙食、提供食谱，由学校的厨役烹调。”可见，西北联大学生至少在伙食管理方面具有实质性的参与权和影响力。因此，“学生权利的张扬”也是西北联大的一大特点，时至今日依然回荡在西北大学校园。建立在股份制之上的西北联大消费合作社几乎完全是按照现代企业制度组织的，股东会、理事会、监事会和经营部门相互独立，所有权、决策权、监督权和管理权之间相互分离。这或许又是西北联大权责体制的一个缩影。三、西北联大组织发展的当代启示西北联大的历史虽然简短，但是她在人才培养、学科科研、办学传统等方面独具特色。教育研究专家周远清教授曾在首届“西北联大与高等教育发展论坛”上讲到关注和研究西北联大的重大作用一是对于提高大学的文化自觉具有重要意义；二是对于落实中央对高等教育的最新要求具有重要意义。他还强调“西北联大对于中国高等教育发展的意义还值得我们深入思考。”16中国高校在经历了高等教育大众化之后，伴随而来的是由于学生人数剧增出现的多校区巨型大学。科层制成为大学管理者的多数选择，庞大的官僚机构和高昂的运行成本成为常态，科层制的副产品“官僚作风”和“衙门式管理”受到质疑。十八大以来，党中央、国务院做出全面深化改革的决定，建立现代化的高等教育治理能力和治理体系成为重大的时代任务。在高等教育综合改革不断深化的过程中，我们不仅要问大学是成为一架金字塔型的“官僚机器”，还是回到自由、松散的“师生共同体”17西北联大时期的组织管理体制及运行机制，至少可以给予我们一些启示（一）国家政治与教育关系在依法治教前提下为教育自治留足空间世界各国的历史表明，现代教育从来都很难脱离国家体系而单独存在。政府不仅是各级各类教育经费的重要供给者，而且会通过引导经济活动进而影响个人的教育需求。因此，政治与教育之间的关系很难简单切断。相反，政府、学校和市场之间的权力影响将会是一种长期存在。西北联大的发展历史上，始终抹不开政府的强力干预，学校由分到合，再由合到分都有政府干预的存在。但是，由于徐诵明、李蒸、李书田、胡庶华等学校领导层始终在政治的教育关系进行了适当的处理，使得政府对校内活动的干涉不致于过分随意；也正是他们凭借个人努力保证了高等教育的相对独立，才使得西北联大避免过多的卷入政治纷争，换来了教学上的专注和学术上的精进。相对于今天的教育综合改革而言，西北联大的历史启迪在于我们要充分理解政治与教育关系及其影响，在依法治教的前提下为教育自治留足空间。政府应该尽可能减少通过干部任命或者行政管制手段对高校办学行为进行直接干预。（二）行政权力与学术权力在大学治理框架下实现行政权力的归位在高等教育话语体系中，教育治理事实上存在着两个层面的问题一是国家层面对高等教育机构的治理；二是高等教育机构内部的治理。如前所述，国家层面对高等教育机构的治理，需要考虑教育与政治的关系，考虑依法治教的问题，在这方面中国已经取得了很大进步。高等教育机构内部的治理却因高等教育结构的复杂性和多样性更为复杂，因此我们在此将讨论的重点放在内部治理上。行政权力与学术权力之间的关系是高校内部治理绕不过去的一个话题，“校长治校，教授治学”被大多数人看作是化解学术权力和行政权力之间矛盾的一种途径。然而，在大学治理框架下“治校”和“治学”不过是大学作为公共组织治理问题的一体两面。就治校而言，校长需要为学校制定科学的发展规划，筹集满足学校发展的一切人、财、物资源，还得负责制定一套保障学校持续发展的活动规则。西北联大时期形成的“明文规定”“照章办事”的管理传统和权力共享框架，都是我们应该借鉴的。就治学而言，重点在于确立和保障学术自由原则，关键则在于领导者对个人能力的自觉和对学术自由的自觉。西北联大的校常委们在涉及教学、科研、后勤等业务管理的组织中很少有亲自出马担任要职的现象，靠的就是一种对个人能力的自觉和对学术自由