东大博彦：xx市园林绿化局资产盘活与xx园林投资有限公司组建运作规划实施方案

东大博彦XX市园林绿化局资产盘活与XX园林投资有限公司组建运作规划实施方案卷三XX市园林绿化局资产盘活与XX园林投资有限公司组建运作规划实施方案编写人员XX市园林绿化局深圳市东大博彦企业管理咨询公司项目组编写日期2005年9月更新日期文档版本30园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC1文档控制方案编写人员简介86程险峰先生深圳市东大博彦企业管理咨询有限公司咨询总监，管理学博士、管理工程硕士、高级经济师、注册企业法律顾问。梁广杨先生深圳市东大博彦企业管理咨询有限公司高级咨询顾问，英国STAFFORDSHIRE大学市场营销硕士。营销策划专家。孙金熙先生深圳市东大博彦企业管理咨询公司高级顾问，99FF99MBA。人力资源管理专家。刘小刚先生深圳市东大博彦企业管理咨询有限公司咨询顾问，行政管理学士、公用事业管理硕士。王传才先生深圳市东大博彦企业管理咨询有限公司外聘专家。经济学博士、投融资专家，深圳华侨城集团投资发展部总经理。殷照平先生深圳市东大博彦企业管理咨询有限公司外聘专家。管理学博士。修改记录日期编写人员版本备注6月15日梁广杨10没有先前版本6月15日孙金熙10没有先前版本6月15日程险峰10没有先前版本6月20日项目组20在V10基础上修订6月30日项目组21在V20基础上修订7月18日项目组22在V21基础上修订7月25日项目组23在V22基础上修订9月5日项目组30在V23基础上修订园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC2审阅记录日期审阅人员备注6月20日程险峰同意6月20日辛沅鸿同意7月19日程险峰同意7月19日辛沅鸿同意7月25日程险峰同意7月25日辛沅鸿同意9月8日程险峰同意9月8日辛沅鸿同意分发记录序号接收人员备注1XX市园林绿化局23按照文档管理的要求，文档接收者请注意如果您收到本文档的电子版，请打印本页并在相应的栏目中签字。如果您收到本文档的原件，请直接在相关栏目中签字。园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC3目录文档控制2方案编写人员简介2程险峰先生2梁广杨先生2孙金熙先生2刘小刚先生2王传才先生2殷照平先生2修改记录2审阅记录3分发记录3引言9背景和目的9方案的构成9第一部分设立XX园林投资公司的必要性与意义10第一章XX市园林绿化事业现状11XX市园林绿化面临的形势与任务11XX市园林绿化局现状13XX市园林绿化事业发展SWOT分析14优势14弱势14机会15挑战15SWOT组合分析15第二章国内公用事业市场化的趋势与经验17公用事业市场化概述17公用事业的可经营性定位17推动公用事业市场化的主要因素18政府推进公用事业市场化的时机选择18公用事业市场化的方式19政府监管19我国公用事业市场化的经验22我国各地区的探索与实践22园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC4我国常见的公用事业市场化融资模式23第三章设立园林投资公司的意义27盘活园林绿化局的国有资产27建立融资平台，为XX园林绿化事业提供资金27促进XX旅游业的转型与YY旅游产业的发展28更好的满足人们对环境改善与生活品质提高的要求28促进政府职能转变29第三章设立园林投资公司的政策依据30国家有关政策30YY省有关政策30XX市有关政策31第二部分XX园林投资公司的战略与功能定位32第一章园林投资公司的战略发展方向33园林投资公司的战略定位33战略定位的依据33园林投资公司的战略目标34园林投资公司的战略发展阶段34第二章园林投资公司的功能定位36挖掘资产价值36挖掘园林资产价值的原则36如何挖掘园林资产价值36为主要的客户带来价值37依托规模优势的专业化的管理38统一规划38建立专业化管理模式39项目的规划、融资与开发39概述39项目选择指标体系40企业管控41中国企业管控的六大误区41园林投资公司的管控模式41第三部分园林事业资产价值分析与业务策划42第一章XX市园林绿化资产价值分析43概述43宏观环境与背景43旅游市场的宏观发展43XX旅游市场状况43XX园林旅游资源优势分析44景区经营的国家政策44XX园林资源面临的最大问题44园林绿化资产价值分析45业务现状45园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC5园林资产分析45核心资源价值分析46第二章投资公司业务策划与规划概述48业务策划与规划的基本思路48业务投资组合分析49公园形象特色的整体规划49总体形象策划的必要性49公园旅游要素分析50旅游形象塑造及推广50第三章资源功能领域业务策划51基本思路51资源功能深度开发规划大纲51资源领域对公园的定位历史金殿51资源领域对公园的定位文化大观52资源领域对公园的定位远足西山53资源领域对公园的定位奇幻黑龙潭53资源领域对公园的定位商务翠湖54资源领域对公园的定位游乐圆通55资源领域对公园的定位文教昙华55资源领域对公园的定位民俗郊野56资源领域对公园的定位古滇西华57景区横向资源组合分析57修学游57历史文化游57游乐58民族风情游58投入产出预测58投入产出预测表58预计年新增净利润58第四章专业化管理领域业务策划59业务分类59A类项目59园林绿化建设工程59公园景区管理60文化传媒60商业设施出租及管理61旅游副产品61B类项目61旅游服务61房地产开发业务62园林投资公司介入房地产行业的可行性62园林投资公司房地产业务的SWOT分析62园林投资公司房地产开发的战略定位63房地产开发模式63宾馆酒店64投入产出预测65园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC6投入产出预测表65预计年新增净利润65第五章融资方案规划66融资方案的基本思路66借鉴上海公用事业市场化的投融资体制创新66园林投资公司融资的基本思路66融资方案初步规划67股权融资67债权融资67项目融资68BT模式融资68其它融资方式68地产开发的融资模式68国内房地产融资的主要方式68银行贷款68卖方信贷69房地产投资基金69房地产金融信托70股权融资70融资规模70融资一览表70第四部分园林投资公司组建方案72第一章园林投资公司的设立73公司设立的技术安排73公司注册资本规模73股东的出资方式、出资比例73公司成立前的重组73公司治理结构74公司治理的原则74治理结构74子公司治理结构75第二章园林投资公司的管理模式76管理模式的选择76管理模式建立的原则76管理模式应具备的特征76园林投资公司管理模式的选择76园林投资公司的管理模式77战略管理77业绩管理78干部管理78第三章园林投资公司的组织架构79组织架构设计的要点79管控有力79责任明确79园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC7权利均衡79机构精简79总部功能与部门设置79组织架构图80部门职责80战略发展中心80运营协调中心81资本运营中心81第四章园林投资公司的激励模式82构建激励模式的原则82战略导向原则82绩效导向原则82内部公平性和外部竞争性的原则82激励模式的基本框架82第五章政企关系界定与投资公司所需政策84政企关系界定84政府与投资公司的关系84XX市国资部门与投资公司的关系84园林绿化局与投资公司的关系84投资公司所需的有关政策85附录86数据来源86支撑性文件86园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC8引言背景和目的近年来，在市委、市政府的领导和市、区各有关部门支持下，我市城市园林绿化事业发展迅速。杨崇勇书记、王文涛市长在今年七月份和三月份对市园林绿化局的调研中，更是对园林绿化事业新的发展寄予厚望，明确提出要将市园林绿化工作作为“一项重大任务、一件大事，要举全市之力来干”，要在“十一五”期间将XX建成“国家级园林城市”。在新的环境条件下，园林绿化作为一项长期以来依靠政府财政扶持而发展的公用事业，越来越不能适应新的形势。因此，必须通过存量达到增量，通过搭建融资平台，吸引优良资金参与XX园林绿化事业；通过市场化运作，使资产变资金，才能让“创建国家园林城市”的目标早日实现，并将进一步为XX乃至YY省的旅游业转型作出贡献。根据市委、市政府的部署，针对如何强化园林绿化局职能、构建投融资平台，从而通过市场化运作盘活市园林局所属的国有资产，使资产变资金，为XX园林绿化事业发展提供持续的资金保障事宜，园林绿化局组织进行了深入的研究，并在专业咨询单位的帮助下拟定本方案，以供市委、市政府领导决策参考。方案的构成本方案由主报告XX市园林绿化局资产盘活与XX园林投资有限公司组建运作规划实施方案分报告之一园林事业资产价值分析与项目筹划方案分报告之二XX园林投资有限公司设立运作方案构成。分报告是主报告的支撑与细化。三个报告相互联系又自成体系，以方便阅读者有重点地选择了解。园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC9第一部分设立XX园林投资公司的必要性与意义园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC10第一章XX市园林绿化事业现状XX市园林绿化面临的形势与任务2005年2月，王文涛市长在代表市政府所作的政府工作报告中，要求我们要以加快现代新XX建设为中心任务，大力改善城市面貌，优化创业发展环境，在深化改革扩大开放，加快社会事业发展和创建“平安XX”等方面实现新的突破，促进国民经济持续、快速、协调发展和社会全面进步。并对“以迎接大湄公河次区域经济合作第二次领导人会议为契机，全力塑造XX城市新形象”提出了确保实现“市容市貌焕然一新，国内国外眼前一亮”的工作目标。2005年7月，杨崇勇书记在市园林绿化局调研时指出，GMS会议以后，城市管理水平不能降低，只能提高，要积极争取有所突破，重点就是园林绿化方面。要大干三年，提高绿化水平，创建国家园林城市，要举全市之力来做。2005年9月，王文涛市长在提升旅游吸引力专家座谈会上，要求XX的旅游业进行“第二次”创业，树立“大旅游”的观念。而作为管理着XX市大部分自然与文化旅游资源的园林绿化系统，更有必要先行一步，按总体战略的要求，转变观念，深入思考，主动改革创新。围绕“建设现代新XX”的总体战略以及市委、市政府提出的工作任务与目标，加速园林绿化事业的发展，从而创建国家园林城市，“使春城真正成为最适宜人居住的城市”，是市园林绿化系统所面临的责无旁贷的艰巨任务。为此，园林绿化局确定了工作的具体目标全市规划建成区绿地率，由2961增加到33以上；绿化覆盖率由3099增加到35以上；人均公共绿地由758平方米提高到8平方米以上；城市中心区人均公共绿地由1平方米提高到4平方米以上。据测算，XX城市建成区需新增绿化覆盖面积18666公顷，新增绿地1161公顷，还要大量新建一批公园、绿化广场。从形势发展与外部环境来看，XX的园林绿化事业的发展具备了着许多有利的条件与机遇。如市委、市政府领导对园林绿化事业的高度重视，杨书记、王市长专门到园林绿化局调研，对园林绿化事业进行指导；我市投资环境不断改善，将对国内外人才、资金产生更大吸引力；中央宏观调控政策的落实，有利于激活我市资源性产业；中国东盟自由贸易区的全面启动，等等，抓住发展的机遇与条件，是园林绿化事业实现既定目标的重要保证。另一方面，园林绿化事业也面临着相当的困难。从XX市20002004年的相关数据可以看出，尽管绿地面积的总量在增加，然而依然与城市的发展不相适应，绿化覆盖率与人均绿地面积在近年反而出现下降趋势（如图）园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC1160绿地面积百公50顷绿化覆盖面积百40公顷绿地率3020绿化覆盖率10人均绿地面积02002001200220032004年而与此同时，作为园林绿化发展投入资金的重要组成部分的财政支出“城市维护费”呈下降趋势（如图）。另一部分作为园林绿化维持与发展资金重要来源的公园门票收入，由于各大公园缺乏资金投入，不能满足人们对文化娱乐的更高要求，对游客吸引力开始减退，加之一些政策因素，亦呈现下降趋势（如图）。而按照园林绿化的目标测算，约需建设资金58亿元，这些资金从何而来，是摆在XX市园林绿化事业面前的重要课题。“等、靠、要”是不现实的，也是不应该采取的办法。在2004年的政府工作报告中，王文涛市长指出“围绕现代新XX建设，外资、内资与本地资本相结合，扩大引资规模，加大重大基础设施建设和重点产业招商力度，扩大社会事业领域合资合作”。为市园林绿化事业的发展指明了方向即解放思想，更新观念，以创新求发展，通过市场化盘活资产，变资产为资金。城市维护费70000600005000040000城市维护费30000200001000002000200120022003年公园门票收入元120,000,00000100,000,0000080,000,00000公园门票收入60,000,00000元40,000,0000020,000,000000002000年2001年2002年2003年2004年园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC12万元XX市园林绿化局现状建国以来，随着XX城市建设的迅速发展，XX城市园林绿化事业有了长足的进步，取得了显著的成绩。1958年，XX市园林绿化局成立，陆续在西山、金殿、黑龙潭等景点维修寺观建筑，加强文物保护，营造风景林木，种植观赏花卉，设置休憩设施，公园风景名胜区初具规模。到1965年，城市公园从1957年的4个增至7个，面积从60公顷扩大到120公顷。党的十一届三中全会以后，园林事业步入了新的发展时期。“六五（19801985）”期间，改扩建昙华寺，重建翠湖观鱼楼，新建金殿钟楼和大观公园楼外楼，开辟西山龙门栈道和小石林景区，新建300亩金殿茶花园和园林植物园。“七五（19851990）”期间，城市公园持续发展，新建了西华园，郊野公园，扩建了昙华寺东园，并开发了其他一些区县公园和风景区。“八五（19901995）”期间，XX从内陆城市变成对外开发的前沿，先后成功举办了第三届中国艺术节、昆交会，园林绿化事业蓬勃发展。“九五（19952000）”期间，市园林绿化局以筹办“99XX世界园艺博览会”为契机，园林绿化事业迎来了又一次大的发展机遇，仅1996年至2004年上半年，城市绿地就由2255公顷增至4558公顷，增加2303公顷；绿化覆盖面积由2610公顷增至4754公顷，增加2144公顷；公共绿地由746公顷增至1393公顷，增加647公顷。园林职工人数从1958年的47人，发展到2004年的2121人，其中，在职人员1286人，离退休人员835人，离退休人员占职工总数的39。XX市园林绿化局所属事业单位土地面积为18949亩，房屋面积153401平方米，固定资产27142万元。组成单位包括西山森林公园、索道管理处、大观公园、XX动物园、翠湖公园、金殿名胜区、绿化管理中心、机关服务中心、郊野公园、黑龙潭公园、昙华公园、篆塘公园、西华公园、东郊苗圃（东华苗圃和园林绿化工程队）、羊甫苗圃、园林局花圃、花木公司、园林建筑工程处、园林规划设计院、公园派出所。XX市园林绿化局所属单位人员、资产状况统计表序号土地房屋面积固定资产单位名称人员（人）（亩）（平方米）（万元）1XX市园林绿化管理中心90002XX市园林绿化局机关服务中心9973132520943XX市西山森林公园156133352607434874XX市园林索道管理处280150018075XX市金殿名胜区1231770576125186XX市园林科学研究所320007XX市大观公园2257141330233328XX动物园1893542570041839XX市翠湖公园773309978325210XX市郊野公园64938377030411XX市黑龙潭公园6313714076118412XX市西华公园831052318148713XX市昙华寺公园6812020557501园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC1314XX市篆塘公园1093802415XX市园林局羊甫苗圃154586625416XX市东郊苗圃31136144462617XX市园林局花圃240194135718XX市花木公司164123715619园林建筑工程处145576097720XX市园林规划设计院2700599合计12631933315598927142XX市园林绿化事业发展SWOT分析SWOT分析是指对自身优势（STRENGTHS）、弱势（WEAKNESS）及其所处环境的机会（OPPORTUNITIES）、挑战（THREATS）进行分析，从而可以更为科学地构思与选择发展方向。随着社会、经济的发展，作为公用事业的园林绿化事业也面临着新形势下的变革。采取SWOT分析的目的就是要寻找出新形势下园林绿化事业变革的方向与策略。优势得天独厚的自然资源优势以及历史、文化旅游环境。统一归口管理的、具有规模优势的园林资产。务实创新的各级政府主管领导。多年培养起来的专业的管理人才与技术人才。在本地以及国内外的知名度与美誉度。初步形成的与各类公司与社会机构良好的合作关系。弱势长期以来在国有事业单位体制下，园林绿化局相当部分人员缺乏危机感、得过且过、不思进取，没有市场经济意识。资金来源渠道单一，每年需要大量政府财政投入，即使如此，园林绿化持续发展的资金投入仍然有着巨大缺口。各景区景点、园区内资源的开发利用处于各自为阵的无序状态，而通过出租经营性资产的收入又相对分散，不能形成合力。由于市场与经营意识不强，在策划、宣传上投入不够，很多各具特色的历史、文化、环境等旅游资源“养在深闺人未识”，未能产生更大价值。园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC14人员负担重，冗员多。管理手段落后，缺少适应发展需要的管理人才以及投资、融资、策划等方面的专业人才。长期以来，政府部门既是运动员又是裁判员，职责不清，不利于政府监管与国有资产的盘活。机会政府提出了建设新XX的目标，把园林绿化提高到重要位置，有利于引起全社会的重视与吸引建设资金。随着人民生活水平的提高，在休闲、娱乐方面的消费支出持续增加。中国东盟自由贸易区建设全面启动，为XX的国际化带来机会。YY经济、社会的不断发展，吸引国际、国内的投资进入YY。YY旅游资源的知名度与美誉度不断增加。随着公用事业市场化改革的不断推进，园林绿化事业的市场化逐步具备政策上的可操作性。在国内的公用事业市场化进程中，已积累了成功的经验，在投资公司的运作中可以加以借鉴。挑战园林绿化事业的发展如果完全依靠政府的财政支出的支撑，将变得越来越困难。城市居民与游客的需求发生变化，要求不断提高。公园游人量与收入呈现下降趋势。在园林事业的市场化中，缺少明确的政策导向。作为承担着公益事业职能的园林资产，在经营与使用上受到政策的诸多限制园林事业市场化中的一些做法可能会在一段时期内引起市民的误解。SWOT组合分析发挥优势，利用机会SO组合策略充分发挥资源规模优势，在整体上对所属各大公园统一规划，发掘其价值点，突出特色，明确定位。根据公园特色与XX乃至YY、西南地区、全国、东南亚游客需求的特点，策划具有市场前景的项目，并以此吸引投资。园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC15突出YY民族文化、自然风光，XX的“春城”特色，进行XX园林营销的宣传推广。充分发挥资源优势，实现专业化经营与管理。没有规模化就没有专业化，不能专业化就不能提高效率，没有效率就没有效益。通过对公园管理、商务经营、绿化养护等领域的专业化运作，提高服务质量，降低运营成本。争取政府给予政策扶持。利用优势，回避威胁ST组合策略成立园林投资公司，建立融资平台，依托资源优势，进行项目策划，进行招商引资。深入研究消费者喜好的变化，设计符合其要求的产品与服务。在市场化前期，对媒体舆论导向进行引导，让人们理解园林事业市场化的意义所在，必要时要进行公关策划与宣传策划。提请政府明确相关政策。利用机会，克服弱势WO组合策略积极推进园林绿化事业市场化，引进资金、技术、人才，盘活资源。变革管理体制，提高专业管理水平，激活员工积极性。成立园林投资公司，进行资本运作，以空间换时间，解决项目资金问题。通过项目融资、专业化管理收回资金、产生持续不断现金流，减轻政府负担，弥补政府资金投入的不足。减少弱势，回避威胁WT组合策略引进“外脑”，借助专业公司的能力，对园林投资公司的组建、融资项目、融资方式等进行咨询与策划。政府加大政策扶持力度，“扶上马、送一程”，让园林投资公司有更大的操作空间与未来发展空间。通过经营性管理，以资源换资金。从可持续发展的角度，通过媒体宣传搭建融资平台、盘活国有资产的必要性。园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC16第二章国内公用事业市场化的趋势与经验公用事业市场化概述公用事业的可经营性定位公用事业是否具有市场化的可经营性虽然公共设施具有公益性特征，但是大部分公共设施由于同时具有经营性服务行业的基本特征，因此仍具有可经营性。现代公共管理理论认为，具有完全排他性和竞争性的，是私人产品；完全没有排他性和竞争性的，是公共产品，如国防、公平的收入分配、有效率的政府或制度、环境保护、基础科学等。处于二者之间的有排他性而没有竞争性、或者有竞争性而没有排他性的，一个是自然垄断如桥梁、公路，一个是公共资源如森林、湖泊。这两类称为“准公共产品”。因此，“准公共产品”是可以转换的，可以增大它的排他性和竞争性，把它们变成私人产品，也可以取消它的排他性和竞争性，使之成为公共产品。如在美国，监狱这些公共产品也可以由私人经营。对于公共设施而言，大部分属于“准公共产品”，在一定的制度安排下，完全可以进行市场化经营。而且，从公共产品的角度来看，许多公用设施例如公园天然不具有充分的“非排他性”与“非竞争性”。对于这一类公共产品，国际上就倾向于以收费的方式来取得相关收入，以冲抵政府的投入。例如在香港，就有着严格的“用者自付”制度，曾荫权在19961997财政年度香港政府财政预算案中就曾提到“基于社会的整体利益，对某些服务会给予大量资助，从而可以免费提供这些服务，或只收回小部分成本。这就是我们提供医院服务、教育及公共房屋时所依循的理据。不过，对于政府提供的其他服务，如果并没有明确的社会需要，我们便要恪守用者自付及收回全部成本的原则。，要纳税人津贴这些服务，实在于理不合。用者自付原则是本港公共财政制度不可或缺的一环。倘若我们既要继续提供有大量资助的服务，同时又要维持低税率，便必须在这两方面求取平衡。以纳税人利益作为代价的短期措施，只会损害本港公共财政的稳固基础。”公用事业为何要进行市场化首先是公用事业可持续发展的需要。长期以来，公用事业依靠政府财政拨付来维持其运作、支撑其发展，即人为地取消了它的排他性和竞争性，由此带来过度消费。而政府支出有限，往往造成公共设施年久失修，其效用价值不断下降，更谈不上更新、完善、扩大。通过市场化，政府可降低公共设施的运行成本，乃至可以产生一定的收益，从而有更多的资金投入公用事业发展，形成良性循环。其次是资源配置的需要。“准公共产品”一般具有“拥挤性”的特点，即当消费者的数目增加到某一个值后，就会出现边际成本为正的情况，准公共产品到达“拥挤点”后，每增加一个人，将减少原有消费者的效用。通过市场化，可以更好的配置资源。园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC17第三是提高服务品质与管理效率的需要。长期以来，由于体制原因，造成冗员过多、人浮于事、管理效率低下，而公用事业作为满足人民日益增长的文化、生活需要的重要内容，其产品与服务品质常常令人不满。通过市场化，促进机制转变，大大提高效率与服务质量。公用事业如何更好地进行市场化首先，政府有效的监管是公用事业市场化过程中的有力保证。监管内容主要包括义务、收益与风险分配。其次，要根据其所提供的具体服务性质不同，采用不同的商业化经营模式。除少数必须为政府专营的公共设施之外，为更好兼顾服务质量和效益，大部分的公用公共服务设施可采用公共民营合作/民营的方式进行商业化运作。推动公用事业市场化的主要因素1、现实压力。随着社会、经济的发展，公众需要更好的产品与服务，而政府支出有限。通过审慎的市场化会导致成本收益比更高的公共服务。2、经济推动力。政府财政压力与日俱增，而市场化可以减少对政府的依赖。3、商业动力。政府开支是经济的重要组成部分，其中更大份额应转向更有投入产出优势的企业。运用通过市场化，政府支出效用更高，可以更好的拉动经济发展并产生更多的商业机会，国有企业和国有资产也可以得到更好的利用。4、社会承受力。由于收入水平的日益提高，人们更乐于接受高质量的商业化公众服务，同时，希望拥有更多、更好的公众服务选择。政府推进公用事业市场化的时机选择当某项公用事业的发展出现以下状况，政府应当考虑其市场化1、当地政府不能单独提供相关项目或服务的资金来源和专业人才；2、通过引入商业合作伙伴可以提供更高质量和水平的服务；3、商业合作伙伴的加入将加快项目或服务的执行；4、服务对象欢迎商业伙伴的加入；5、引入竞争机制，通过竞争可以达到低成本高效率的目的；6、对商业合作伙伴的加入不存在法规管制；7、服务的产出可以被简单的度量和定价；8、通过对客户的收费可以很快收回成本；9、项目或服务可以提供创新机会；10、公共机构与商业合作伙伴之间曾有过良好的合作记录；园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC1811、有机会促进经济发展。公用事业市场化的方式公用事业是否市场化，选择哪种市场化方式会因当地政府的体制、政策和法规的不同而有所不同。根据国内外成功的经验来看，公用事业市场化的重要发展方向是公共民营合作制。公共民营合作制主要指为了完成某些公共基础设施服务（包括在公共服务领域其他服务内容）而在公共机构与民营机构之间达成伙伴关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成。其相互关系如下图设立投资公共机构合营项目民营机构政策支持运营管理公共民营合作制的优势在于1、公共民营合作制可以取长补短，发挥公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足2、公共民营合作制可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。当然，对于某些公共设施服务项目可能并不适合采用市场化方式，如公园门票收入的经营权等。公共设施服务项目的各个环节都可以采用市场化方式以减低成本、提高效率，其中包括项目设计项目管理构建和执行融资营运和管理维护服务营销政府监管政府监管是指政府建立相应的法律法规，通过有关监管部门采取措施要求接受监管的企业履行规定的义务，同时也赋予或保障这些企业拥有相应的权利。园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC19政府监管的原因1、自然垄断。特点成本的次可加性由一个企业提供某些数量的某种产品或服务，低于由多个企业提供这些产品或服务的成本规模收益企业只生产一种产品时，平均成本随产品数量增加而下降。范围收益企业生产不同种类产品时，可以节约因为重复建设共同设施而发生的成本垄断产生的问题产品和服务质量。价格不合理导致的从消费者到垄断企业的转移制支付，产生分配不公。资源配置效率。2、经济转型与防止企业行为扭曲（如恶性竞争）3、经济的外部性（如污染）政府监管的多重目标1、保证企业生产或运营的可持续性，让接受监管的企业得到足够的收入，支付运营过程中发生的成本，并支付必要的投资成本。企业持续经营的前提是必须保持良好的财务状况；受监管企业的财务状况依赖于政府监管政策。基于公共服务行业的普遍特点需要大量的资本投资，因此必须确定一种承诺机制，保证企业资产的安全性，降低企业融资成本，并给企业提供投资的激励。保证企业回收固定成本2、效率资源配置效率。生产效率或成本效率。指企业是否以最小的成本进行生产。3、公平受监管企业与用户之间的公平政府征税改善收入再分配状况。园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC20用户与用户之间的公平普遍服务义务公共服务部门以低于成本的价格向某些用户提供服务。4、在保证企业可以回收成本并有合理利润的前提下，效率应成为政府监管的最重要目标。监管什么和怎样监管1、市场准入监管市场准入的形式包括企业进入市场并提供服务的许可、有限资源占有的许可、投资准入（如所有制性质和投资比例）等等。市场准入行政许可的分类包括特殊许可监管机构在符合进入标准的企业中挑选一个或少数申请企业给予进入市场的资格；普通许可所有符合进入标准的申请者都能获得进入市场的权力。2、价格监管目标确保垄断者向消费者索要合理的服务价格。促使垄断者有效率地提供服务。通过合理的价格水平和定价结构引导消费者有效率地使用垄断者提供的服务。提供有效的激励以吸引其他资本进入公用事业部门并维持现有的资本存量。政府管制必须允许垄断者预期的收入至少足以弥补其提供服务的成本，其中应包括至少等于公司资本成本的投资回报。通过规定受管制业务的价格水平和定价结构而不是利用普遍的税收和补贴政策来实现收入分配目标。3、价格监管确立定价机制的原则反映全部成本定价机制应该能够反映受管制的公用事业公司的全部成本，其中主要包括购买电/气/水等成本和运营成本包括折旧。提供准确的价格信号合理的定价机制将产生准确的价格信号，以引导投资和消费者行为，实现资源有效利用和合理配置。充分披露信息对受管制的公用事业部门来说，充分的信息披露是建立准确合理的定价机制和实现有效激励的前提与经济发展程度相适应在不同发展阶段，定价机制是不同的。在发展初期，对资金需求比较大时，应该采取鼓励投资的定价机制4、价格监管两种定价机制园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC21成本加成机制。优点可借助严格的会计审计制度和听证程序以及对比类似企业的手段提高成本信息的透明度；可信的投资回报承诺有利于吸引并稳定扩大固定资本投资。缺点必须付出较大的监管成本；企业会寻求增加成本基数；可能出现监管收买；难以适应通胀率的波动。价格上限机制。优点避免投资回报率机制在价格调整时复杂的成本审核，显著降低监管成本；促进企业提高生产效率。缺点往往不能使价格充分降低到实际上可能达到的水平；对固定资本投资、引进先进生产技术和改善服务质量的激励不足。5、普遍服务义务含义最低层次的现代意义上的生活必需品（如自来水、电、燃气、电话、公交等），更多情况下是一种政治性承诺，也可能是对企业的一种潜在市场需求。任何包括那些远离城市的穷乡僻壤都能享受的应有的服务，低收入阶层可以承受的价格。处于变化中，与经济发展水平、城市化进程和居民收入水平相关。解决机制政府预算补贴；运营企业内部交叉补贴垄断企业对一部分用户收取较高的费用用以弥补对低价用户提供服务造成的亏损；从接入费用提取普遍服务基金基金接受监管的行业中的所有企业都交纳数额不一的普遍服务基金，资金集中后由指定机构统一转移给实际提供普遍服务的企业。我国公用事业市场化的经验我国各地区的探索与实践从上世纪九十年代起，国内部分城市就开始对公用事业市场化开始探索，取得了一些成功的经验。近年来，公用事业市场化的步伐不断加大。上海1997年亚洲金融危机后，上海将有赢利的基础设施项目推向市场进行融资，仅已建成的项目以公司上市的方式筹资就超过100亿元。在此基础上，上海借鉴国际经验，进一步推进公用事业企业的上市融资。在园林绿化事业的市场化上，上海也不断进行探索。1993年2月，市园林绿化局将所属的上海市花木公司、上海市园林工程公司、上海市园林设计院、上海大观园等7个企事业单位合并组建为上海园林（集团）公司，实行企业自主经营。2003年园林绿化局在全市18个区、县绿化部门和4个局直属公园上海动物园、上海植物园、共青森林公园、古猗园推行养护作业层事业转企业改革，如共青森林公园公司等转制成民营企业。通过一系列的市场化行为，不但盘活了国有资产，更激发了企业自我发展的活力，上海公园行业开始对外输出投资和管理。如上海共青森林公园取得了江苏省泗洪县世纪公园10年经营权，并初显成效。深圳2002年起，广东省的基础设施、公用事业领域向民间资本开放，鼓励和引导民间资本投资参与公用事业建设。2003年，深圳公用事业的五大国企以招标的方式向社会转让股权。园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC222003年，深圳市公用事业特许经营办法颁布执行，办法规定政府鼓励社会资金、境外资本采取独资、合资、合作等形式建设公用设施，从事公用事业特许经营。授权主体可以采取招标、招募或法律、法规、规章规定的其他方式，公平、公正地将某项公用事业的特许经营权通过颁发深圳市公用事业特权经营授权书（以下简称授权书）的形式授予符合条件的申请者。具体条件由招标文件、招募邀请书等规定。2005年2月，深圳市公用事业特许经营条例（草案）提交市人大常委会第三十六次会议审议。2005年3月，第二届“中国地方政府创新奖”评选中，“深圳公用事业市场化改革”从20个候选项目中脱颖而出获得优胜奖。济南2004年11月，济南园林经营开始进行全盘改制，试图在全系统内建立起投资多元化、运作市场化、经营企业化、发展产业化和管理法制化的经营机制，允许各家公园把凡是能投入市场运营的有形和无形资产“下嫁”出去，加大经营管理模式改革力度。在政府相关文件中指出凡是可以投入市场运营的服务设施、娱乐设施、经营网点、卫生保洁、绿地养护等有形、无形资产，按照有利于促进本单位经营发展的要求，都可以采取买断经营权、租赁、承包等方式进行经营，也可以将国有山林、生产用地的管理权承包、租赁给职工个人。要充分利用好公园、名泉、绿地广场知名度和社会关注度高的优势，采取出让绿地广场、名泉、公园活动冠名权，开展绿地、名泉认领等方式经营园林。可以利用园林的无形资产和品牌，吸引内资、外资、合作伙伴等投资开发经营项目，也可以作为投资入伙创办实体的股本，以达到双赢的目的。我国常见的公用事业市场化融资模式我国公用事业市场化中的融资运作，仍处于十分原始的阶段。创造金融工具是金融界应努力的方向，但投资企业及相关政府管理部门，应该组织多方专家合作，研究如何将资源的价值进行资本化，予以量化评估，从而使资源可以作为资本，发挥其撬动融资的功效。当前在公用事业市场化中，可以灵活采用九大融资模式1、银行信贷向商业银行、政策性银行贷款、申请国债基金、财政借款等融资方式。银行信贷是开发商主要的融资渠道。对资源开发类项目，可以采用项目信贷的方式借款。项目信贷要求自有资本投入25以上，可向银行贷75。开发商可使用以下资产作为抵押或质押土地使用权、相关建筑物的所有权、开发经营权、未来门票或其他收费权等等。目前，银行尚无完善的对旅游资源开发进行贷款的金融工具，但已有企业尝试开发经营权、未来收费权等质押的办法，并取得了成功。2、资本融资开发商对自身的资本结构进行重组改制，设立股份有限公司。开发商以股份有限公司的主发起人身份，向社会定向招募投资人入股，共同作为发起人，形成资本融资。园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC23开发商也可以先成立自己绝对控股的有限责任公司或股份有限公司，再向社会定向募股，以增资扩股的方式，引入资本金。投资公司新投资人注入资本金取得股权子公司或项目公司增资扩股现金投资公司股权新投资人子公司或项目公司股权转让3、债券融资主要指发行债券进行融资。社会公众储蓄资金、保险资金、社保资金长期安全保值和稳健增值需求日益增长，对高等级固定收益投资工具有巨大需求，公用事业债券融资，可以为储蓄资金、保险资金等提供风险匹配的固定收益证券投资工具。4、项目融资进行项目策划，并制作项目的商业计划书，按照投资界规范的要求、准备招商材料。依据招商材料，开发商可以向境内外的社会资金进行招商，其中可以采用BOT等多种模式，也可合成开发、合资开发、转让项目开发经营权等。A、BOT模式（BUILD建设；OPERATE运营；TRANSFER转让）园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC24BOT在我国基础设施建设领域和公用事业部门广泛使用。这种模式的基本思路是由项目投资经营者为项目的建设和经营安排融资，承担风险，开发建设项目并在有限的经营项目获取商业利润，最后根据协议将该项目转让给相应的政府机构。BOT模式也称为“特许权融资”。投资公司投资人场地或少许资金合资协议项目公司融资协议其它协议银行其它机构B、TOT模式即把项目交给投资人经营，凭借该项目未来一定期限内的现金流量，一次性从投资人那里融得一笔资金，用于建设新项目。TOT融资只涉及经营权转让，不存在产权、股权之争，回避了国资产流失的问题，同时，盘活了国有资产存量，为新建项目迅速筹集资金。投资公司经营现权金项目经营权投资人C、BLT（融资租赁）模式由外部投资人投资建设，建成后投资人将全部设施租赁给投资公司，由投资公司实际运营。在约定租赁期满后，投资公司按残值一次性将资产收购。BLT同样回避了国有资产流失的问题，同时扩大了融资渠道与资金来源。园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC25投资公司运作租赁项目经营权协出让收购议投资投资人5、政策支持性融资充分利用国家鼓励政策，进行政策支持性的信贷融资，包括国债项目、生态保护项目、文物保护项目、世界旅游组织规划支持、世界银行贷款、国家间支持性贷款、国家开发银行贷款、扶贫基金支持等等。6、商业信用融资若开发规划有足够吸引力，开发商有一定信用，开发中的工程建设，可以通过垫资方式进行。一般情况下，工程垫资可以达到1030，若有相应的垫资融资的财务安排，垫资100也具有可能性。商业信用可以表现在很多方面，若开发能与开放游览同步进行，则可对旅游商品、广告宣传、道路建设、景观建设等多方面进行商业信用融资。7、海外融资海外融资方式非常多，包括一般债券、股票、高利风险债券、产业投资基金、信托贷款等等。海外融资目前受到一些政策限制，但仍有很多办法可以开展。这需要一家海外投资银行作为承销商，全面进行安排和设计。8、信托投资新的信托法出台以来，信托投资公司已经拥有了很大的运作空间，并创造了一些新的金融工具。其中，以项目和专题方式发行信托投资凭证，引起了各方面的兴趣。比如正在策划发行的西部旅游信托凭证，把西部旅游项目打包，通过信托凭证，向社会集资。9、国内上市融资由于存在门票收入不能计入上市公司主营业务收入的限制，目前资源开发类企业较难直接上市。但通过将收入转移到索道等交通工具，以及以宾馆、餐饮、纪念品等项目包装为基础的企业，仍可走上市的道路，也可以吸引上市公司作为配股、增发项目进行投资。园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC26第三章设立园林投资公司的意义盘活园林绿化局的国有资产由于园林绿化局所属公园、风景名胜资产长期以来作为国有公用事业，其用途不能随意改变，所辖资产中的大量文物、古建筑以及解放以来所建的各类设施现大多已年久失修，而靠政府每年有限的资金仅够简单维护；各景区景点、园区内资源的开发利用处于各自为阵的无序状态，通过出租经营性资产的收入又相对分散，不能形成合力。通过园林投资公司，可以激活管理机制，以园林绿化局系统的优质资源为平台，用好、用活这部分资产，以资源换资金，一改以往“捧着金饭碗没饭吃”的状况。建立融资平台，为XX园林绿化事业提供资金搞好园林绿化建设，最根本的就是要解决好资金筹措问题，而问题的唯一出路就是改革投融资机制。园林绿化事业长期单靠政府投资包办，政府也因此背上了沉重的资金负担（如图）。通过园林投资公司的成立与运作，可以搭建XX市园林绿化投融资和招商引资平台，进行投融资业务。通过园林投资公司，可以进行资产经营，大量吸引社会的资金。由于加大了对公用事业的投入，还可以改进公共服务的质量，让市民得到更多的实惠；同时对于社会资本来说，公用事业的市场化给他们提供了新的投资空间，他们更看好公用事业投资回报的稳定和安全，这是一个投资的新大陆。通过对外招商引资，由现有优良资产打造“快艇”，既便于对市场作出快速反应，也便于政府发展园林绿化事业资金的快速积累，进而为政府找到园林绿化事业可持续发展的支撑点。近年政府对园林系统的投入12,000,0000010,000,000008,000,00000政府拨入经费人员经费6,000,00000专项事业经费4,000,00000翠湖运行经费2,000,000000004年2000年2001年2002年2003年200园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC27促进XX旅游业的转型与YY旅游产业的发展XX是举世闻名的“春城”，是多民族和谐相处的省会城市，具有深厚的历史、文化底蕴。与国内各大城市相比，具有XX这样完美的“先天优势”与“后天积淀”的旅游胜地可以说是绝无仅有的。旅游业完全能够也应该成为XX重要的核心竞争力的重要载体。然而，世博会后，XX的旅游业发展速度一度迟缓，从近三年旅游人数增长率来看，很多兄弟城市已经领先一步。而旅游业的发展，离不开对旅游资源的再定位与资源价值的深入挖掘。园林局所属十大公园中，绝大多数具有深度开发的资源潜力。为此，通过行政之“手”与市场之“手”的互动，策划包装一些大项目，引入外部资金参与到建设中来，打造旅游业的良性循环“生态链”是旅游业第二次创业成功的关键环节。通过园林投资公司的市场化运作，将会极大促进XX旅游业的转型与YY旅游产业的发展。国内典型旅游城市部分旅游人数三年平均增长率1816141210国内旅游人数三年平均8增长率6420昆明西安贵阳川拉萨杭州太原南昌乌鲁木齐银更好的满足人们对环境改善与生活品质提高的要求随着人民生活水平的提高，对居住环境，文化娱乐等方面的需求同时提高。从XX城市绿化的现状看，可以概括为“两低、两少、两缺”，两低即主城绿化率和绿化覆盖率低，两少即大树少和大型绿地少，两缺即缺土地、缺资金。XX近年来市民的文化娱乐支出增长很快，国内来昆旅游人数与旅游收入也有较大增长，而与此同时，公园门票收入呈下降趋势，显示出XX公园已不能很好的满足市民与旅游者对文化、休闲、娱乐新的需求（如图）。通过园林事业的市场化运作，吸引外部资金，加大对园林绿化的投入，可以更好的改善环境、兴建符合市场需求的文化、休闲、娱乐设施，使XX真正成为最适合人居住的城市。园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC28公园现状不能很好满足需求14001200公园门票收入十万1000市民文化娱乐人800均支出600国内来昆旅游人数十万400昆明国内旅游收200入千万元02002001200220032004促进政府职能转变有利于促进政企分开，使政府和企业各尽所能，各司其职，政府做政府应该做的事，退出市场，从微观管理转向宏观调控；企业搞企业擅长的经营，进入市场，从生产主体转为投资主体；从而提高项目的投资效益和经营管理水平。园林局资产盘活与投资公司组建运作方案FFFF66DOC29第三章设立园林投资公司的政策依据国家有关政策1、2003年10月14日中共十六届三中全会中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定2、国务院关于加强城市绿化建设的通知3、国务院关于2005年深化经济体制改革的意见4、国家计委关于促进和引导民间投资的若干意见5、国家计委关于十五期间加快发展服务业若干政策措施的意见6、建设部关于加快市政公用行业市场化进程的意见7、建设部城市市政公用事业利用外资暂行规定8、建设部关于加快我国基础领域改革的若干建议（二十二条）9、建设部关于加强公园管理工作的通知10、中华人民共和国政府采购法11、国内贸易部商业特许经营管理办法（试行）YY省有关政策1、中共YY省委、YY省人民政府关于进一步扩大对外开放的若干意见2、省委省政府关于