【word】 论政府危机管理中的公众参与

论政府危机管理中的公众参与文革研究论政府危机管理由帕公众蚕与石路,蒋云根华东师范大学法政学院,上海200062【摘要】公众参与政府危机管理有助于提商社会自我救助能力,解决危机管理中的”政府失效性”以及确保政府危机管理的公共利益取向当前我国擞府危机管理中的公众参与还处于较低的层面为推进公众积极参与政府危机管理,必须建立和完善相关法律制度,培育和发展民问组织,建立政府,媒体与公众合作的应急机制以及完善危机教育机制辞【关键词】政府公众公众参与危机管理,【中国分类号D63【文献标识码】A【文章缩10027408200701001903完善政府危机管理的法制,机制和体制建设,提高政府应对公共安全的能力,是我国当前各级政府面临的重大课题公众参与,是政府危机管理中提供公共安全,预防危机发生,减轻危机危害,维护国家和社会公共利益的内在保证一,公众参与在政府危机管理中的作用政府对危机事件进行有效管理,以保护每个社会成员的人身权与财产权,维护整个社会的公共安全,是政府的一项基本职能由于政府危机管理具有不确定性,应急性,非程序性决策等特点1】,使得公众参与在政府危机管理中的功能和作用容易得到忽视但事实上,政府与公众对社会生活的合作管理程度的提高,意味着政府责任的加强和善治目标的逐步实现广泛而有序的公众参与,提高社会成员的危机意识与应对危机的能力,是提升政府危机管理能力的重要前提和基础公众参与在政府危机管理过程中,发挥着重要的作用1,提高社会自我救助能力在政府危机管理过程中,公众既是危机管理的直接受众,同时也是至关重要的管理主体在危机事件的自然灾害,技术事故,人为灾难等三种表现形态中,除了自然灾害以外,其他类型的危机事件都是可以预防和避免爆发的其际上很多技术事故和人为灾难的爆发,都与公众自身的安全意识和安全防范能力薄弱有关因此,提高公众的危机意识和危机应对能力,可以在很大程度上减少危机事件爆发的频率当危机事件发生后公众良好的安全意识和危机应对能力,将有助于提高社会自我救助能力,极大地减少危机可能造成的混乱和损失正因为如此,西方发达国家一直非常重视运用各种渠道和机制,对公众进行危机应急知识的宣传和应急能力的教育培训和演习,把塑造发达的社会应急文化,以提高社会自救能力作为政府危机管理系统的一项基础工程国2,解决危机管理中的”政府失效性”政府失效性”是指当危机发生时,政府在短期内所能提供的公共资源有限,空间分配密度有限,而导致对某些危机事件无法采取及时和有效的应急措施而造成损失日”政府失效性”产生的源自于危机事件的发生具有时间的不确定性,地点的不确定性,危害程度的不确定性,危害对象的不确定性以及处置的紧迫性等特点”政府失效性”的存在,表明政府的危机管理能力要受到客观条件的限制,仅靠政府的力量应对危机事件要付出极高的公共财政成本,在现实中无法做到有效解决危机管理中的”政府失效性”,必须建立”政府与民间,公共部门与私人部门之间的合作与互动”,即在危机管理中,政府除自身积极参与并发挥主导作用外,更应注重公民社会乃至市场的全面参与公众参与在危机管理中的力量,不是体现为个体的单独行为,而是通过各种社会组织来发挥公众参与的集体力量些社会组织包括如社区组织,志愿者组织,社会中介组织等具有非营利特性,公益性,志愿性特点的民问组织,也包括具有营利性的工商业组织在政府危机管理中,引入民问组织和工商业组织的参与,积极为这些社会团体,组织参与危机救治搭建平台或者说是拓展渠道,这样既有利于通过建立政府和社会组织共同所拥有资源在危机状态下的调配机制,提高政府的危机物资的储备水平和词动能力,也可以充分发挥这些社会组织在危机预防,危机处理,和灾后恢复过程中的自我救助能力,促进公众参与政府危机管理的有序化拓展,以合作的姿态共同应对可能发生的各种危机事件在现代西方国家,活跃着大批志愿者组织和其他公益性民间组织,已经成为抗击危机,参与危机救援工作的一只重要辅助力量还有国际红十字会等这样的国际非政府组织一直活跃在战争和灾难救助的第一线,为协调国际救援物资和进行人道主义援助发挥重要作用我国政府在应对SARS事件的后期,已经体现出政府与公众,各类社会组织合作处置危机的特点,对于国内的公共安全事件积极寻求国际合作和社会各方面力量的支持政府不再是唯一的权力中心,医疗机构,专家组,国家卫生组织都参与了危机应对工作,在一些社区,自愿性的公民团体也主文革研究动分担了原先由政府独自承担的责任3,确保政府危机管理的公共利叠_取向从理论上分析在政府由其公共性决定的从事社会管理和提供公共服务的职能中,实现社会公共利益的最大化是政府政治决策和政府行为的逻辑起点暾府危机管理为全社会提供公共安全服务,是政府的基本职责政府危机管理以提供社会公共安全为宗旨,以保障和维护社会公共利益为指向,而不是仅仅为少数人,少数集团的特殊利益服务政府在危机管理中,能否尽可能地防止危机的发生,尽可能有效地处理已经发生的危机,从而最大限度地维护和保障公共利益,是判断和评价政府危机决策水平和危机管理能力的基本标准在政府危机管理的过程中,公众参与可以建立起有效的社会监督机制,有助于确保政府危机管理过程中的公共利益价值取向公众参与打破了政府组织及其官员在危机管理中对权力的垄断,公众不再被简单视为危机管理的旁观者或危机管理的对象,不是只让公众了解决策的结果然后被动的执行,而是应该提供给他们参与危机管理的各种机会公众参与使危机管理透明化,公众拥有了更多的知情权,对政府在危机管理过程中政策制定与实施的各项权力的监督更加有效,可以限制政府组织及其官员在危机管理中的不作为,失职,渎职乃至于权钱交易和以权谋私的行为由于危机决策是一种非常规决策或非程序性决策,阎危机爆发后政府必须在有限的时间,资源,人力等约束条件下完成应对危机的策略和具体措施,决策民主化受到客观条件的很大限制,所以政府危机管理中的公民参与主要是一种非决策性参与通过公民参与,建立起强有力的自下而上的社会监督网络,对危机管理中危机决策和决策执行的失误进行及时和有效的监督和控制,确保政府危机管理的公共利益取向就显得十分有必要二,我国政府危机管理中公众参与的现状在我国,长期以来政府已经习惯手自上而下的命令式管理,政治文化中的服从意识十分浓厚,公众很少有和政府平等对话的机会,所以在政府治理和决策中很难看到公众的力量特别是在决策权力高度集中的政府危机管理中,公众有机会向政府表达意见,为谋取社会共同利益丽施展和贡献自己的才能的空间则更加有限在我国当前政府危机管理中公众参与的现实困境表现在以下几方面1,政府危机管理中公众参与法制化的缺乏公民参与的法制化是指将公众参与危机管理的权利和途径以法律的形式加以确定,能使公众参与作为政府危机管理过程中一个必不可少的步骤得到保证,而不致成为一种可有可无的随意性的安排我国当前关于危机管理的法律制度正处于建立和完善的初级阶段,在已经公布实施的一系列用于危机处置的法律文件中,尚没有关于肯定和支持公众参与政府危机管理,以及参与的职责,途径方面比较明确的法律规定公众参与法制化的缺乏,使得公众和各种社会组织的参与不被政府决策机构所重视,公众即使有参与的愿望也无法实现随着当代中国社会公众参与积极性的逐渐高涨,公民参与危机管理的制度供给的速度已经远远跟不上糍魄S求,因此,建立制度化的参与机制已经成为当务之急02,政府危机管理中公众参与的组织基础薄弱在我国当前政府危机管理中,公众参与的组织基础非常薄弱公民参与的组织基础是指,有序且有效的公众参与是通过各种社会团体和组织而不是以个人方式表达利益诉求,在政府危机管理中发挥功能和作用我国目前也有一些公益性民间组织,在政府带动下开展各种形式的活动,在处理危机中起到辅助和补充作用但总体而言,参与其中的民间组织数量不多,能量有限,至今还发育不全一些专业性社会组织大多是自上丽下的官办社会团体,行政色彩过浓,缺乏民间组织固有的灵活性与创新性大多数无所作为,更谈不上能完全自由,合法地协助政府参与危机管理嗬其他营利性组织也面临在危机应对中的职责与权限不明,缺乏与政府部门沟通与合作的经验等同题3,政府危机管理部门对公众参与的忽视我国形成于计划经济体制之下的传统危机管理模式,是一种由国家向公众的单向行为,危机决策和实施过程就是一种支配与被支配的过程决策者和执行者居高临下,公众被当作政策对象只能被动接受既定的制度安排长期以来,这种模式养成了一些政府危机决策者藐视公众,漠视民心的官僚主义习气,主观上轻视或者忽视公众参与,行为上采取简单粗暴的方式应对和处置危机事件实际上,危机管理这种非例行活动往往与程序化的常规管理的具体效果密切相关哦国公共管理体制中普遍存在的这种对公众参与的漠视和排斥,有时甚至动用行政手段限制公众参与,才导致近些年以来各地都出现了不少公众因参与不能,诉求无门而集体请愿,甚至酿成严重社会冲突的事件6危机管理与常规管理之间存在互为因果的关系,所以在制度构建上应该互相汲取有益经验与教训,客观审视公众参与的价值和作用4,公众参与政府危机管理意识薄弱,参与能力水平较低当前我国公众参与的总体水平较低,公众参与社会公共管理事务的广度和深度还处于一个较低的层次上在政府危机管理中公众参与的主动性和自觉性不高,参与的普遍性不足在危机情境下,公众中的大多数人习惯于自身是政府危机管理的对象,是被施救的弱者或是旁观者,缺乏责任心和主人翁精神,没有意识到自身也是危机管理主体中不可或缺的一部分此外,我国公众在危机管理中的参与能力与有限的参与要求相比,处于更低的水平由于公众参与危机管理,除了责任心以外,还要涉及较多的专业技术知识,这种对专业技术知识的高要求可能会限制公众参与的广度和深度但在我国公众危机意识和安全技能的培养和训练尚没有被充分重视,比如在基础教育,高等教育和职业教育中几乎难觅关于危机教育的内容偶尔举行的危机预案演习仅仅是政府有关职能部门的”独角戏”,没有考虑到社会力量的参与所有这些与我国危机事件频发的基本国情十分不符,是造成公众参与意识薄弱,参与能力不高的重要原因三,推进公众积极参与政府危机管理的对策1,建立和完善相关法律制度公众参与发挥作用的程度依文革研究赖与参与权相关的法律制度的建立和完善首先应该通过行政立法把公民的参与杈加固定而成为法定权利我国目前还没有统的行政程序L法只有个别单行法中有关于参与的零散规定,而且对参与的形式往往未作细致的程序性规定在个别专家起草的行政程序法建议稿中,虽然首次确定了”参与原则”,凹但是仅有原则是不够的,重要的是必须具有法定化的参与程序,参与权的司法救济等其次,在我国危机管理法律制度的构建过程中,对是否需要公众及社会组织参与政府危机管理,参与的主体范围,参与的程序,参与的方式以及对参与权的监督和制约等,应该做出具体而细致的规定,使公众的参与权落到实处最后,在危机状态下,政府为了控制危机局势恢复秩序,必须对公民某些权利和自由进行某种程度限制公民的合法权利收到了不得已的限制,不仅可能会造成公民个人利益的损失,而且可能会影响到公众参与政府危机管理的热情和行为政府部门在做出限制公民权利性决定时,一定要慎重,应当符合比例原则的要求,NN郎行政目的务必适当,限制行为的损害最小以及权衡利弊得失,保证利大于弊,得大于失2,培育和发展民间组织民间组织为公众参与有序化拓展提供了一条便捷的通道,是我国政府危机管理过程中不可忽视的建设性主体因素培育和发展民间组织,积极推进民问组织参与政府危机管理过程,首先应该加快政府职能转变,为民间组织的成长提供更为优越的发展空间和资源条件国家应该在财税方面给与民间组织适当的优惠或补助,并对民间组织的运作给予适当的技术支持,帮助和促进民间组织发展成为一个理性,合作,成熟的社会公共领域,成为民主政治的坚实基础其次,规范和引导民问组织参与政府危机管理过程现行体制中,公众通过社会团体和组织,特别是公益性民问组织在危机管理中实现公共参与是必然的发展趋势现在的问题是要在制度上强化民间组织对政府公共事务治理的实际影响力,在实施和操作层面探索民间组织在危机管理中与政府合作的制度安排此外,为了避免民问组织在参与过程中发生”异化”的可能,务必要在参与和控制之问保持必要的平衡呒论如何当危机发生时,政府是主要的管理者,运筹者,执法者,为了保证民间组织的参与符合国家,社会公共利益并与政府在危机管理中的行为保持协调,必须建立相应的控制和监督机制,把民问组织的参与行为规范在法制的轨道之内3,建立政府,媒体,公众三方合作的应忠机制在危机发生后,政府需要通过快速的危机决策和应急反应系统及时控制危机同时运用传媒与公众沟通,稳定公众情绪美国政府之所以在91L等灾难和危机事件中,迅速化解危机,没有使整个国家和人民生活陷人持续混乱状态,其原因在于政府部门积极应对媒体第一时间的反应和民众的自我调试我国政府处置SA淳件过程中得到的重要经验和教训也告诉我们,要成功地应对各种危机,必须建立政府,媒体和公众地合作应急体制信息沟通是危机管理的核心在危机控制过程中,如果政府实施有力的危机公关策略,加强与公众信息沟通,就能够得到公众的理解,尊重和支持,政府危机管理的效率就会大大提高知情权悬公民盂要的程序性权利而行政信息的及时报告,公开和发布是政府的主要职责在危机事件发生时,政府应该建立公共危机沟通机制,建立新闻发言人制度通过召开例行的新闻发布会,公布信息满足民众的知情权,以避免社会流言的传播,并告知民众在危机事件中的注意事项等媒体是政府与公众之问信息沟通的桥梁,媒体公正,及时全面的报道是政府应急措施获得预期效果和得到公众支持和反馈的基本保证,因此需要对媒体进行必要地监控,使其充分发挥媒体在危机时刻中对公众的正面,积极和有效的引导作用4,完善危机管理教育机制公众必须具备一定的危机意识和应对危机的能力,才能有效的参与政府危机管理提高公众的危机意识和应对危机能力,必须完善危机管理教育机制首先,应该把把危机管理知识和技能的教育纳入国民教