山东开发区行政管理体制机制主要问题和对策建议

山东开发区行政管理体制机制主要问题和对策建议篇一山东省经济开发区管理体制创新对策研究分报告四山东省经济开发区管理体制创新对策研究我国的开发区是在政府高强度授权下建立起来的，然而，开发区诞生20多年后，环境发生了变化市场机制大面积建立，城市基础设施水平提高，加工制造能力普遍增强；劳动力、资金、技术等要素的流动性上升，产业管制放松，政府职能定位逐渐明确；开发区政策优势已经不复存在，财政的体制安排到期。同时，经济全球化和我国加入WTO使区域竞争加剧。我国开发区所处的政策环境、法律环境、竞争环境的变化使得原来在政府高强度授权下所建立的管理体制受到了挑战。为了适应内部环境和外部环境的变化，开发区必须不断的微调其发展目标和运行方式，实现其管理体制的创新发展。一、开发区及其行政管理体制（一）管理体制的概念及理论体制是政治学、行政学研究的基本概念，指体系与制度的总称。其涉及的领域和类型既广泛又多样，本质上是一种关系，标志着事物内部的和外部的隶属关系、组织关系、权限关系等等。可以说，体制问题实质是一种研究关系的学问。所谓行政体制亦即行政管理体制，也是一种行政关系，是相对立法体制、司法体制而言，它是中央和地方各级政府内部和相互间管理行政事务的机构设置、职权划分与运行等各种体系与制度的总称。行政体制属于上层建筑的范畴，是国家政治体制不可分割的重要组成部分，在行政管理活动中，有着举足轻重的地位和作用，因为行政管理活动总是在一定的体制下进行的。同时，行政体制既受制于经济制度、经济体制，又受制于政治制度、政治体制，还受制于民族文化传统和国外文化等诸多因素。随着社会经济、政治、文化的发展，以及行政管理身发展的需要，行政体制必须适时地进行改革，即对原有的行政体制存在的某些问题作出适当的调整或变革，使之能够更好地发挥原有行政体制的作用和功能，以便逐步实现行政权力划分的科学化，行政职能、行政机构、人员编制和行政活动的法制化，行政管理方式、方法和手段的现代化，达到廉洁高效、运转协调、行为规范。开发区管理体制是指政府或其代表机构、企业或民间组织对开发区的建设和运行所采取的管理方法与模式，包括管理机构的设置、管理职能的界定等。开发区管理体制理论主要来源于体制理论。其代表人物诺斯认为“体制是社会游戏的规则，是人们创造的约束其行为规范的框架”。体制的作用体现在通过提供日常生活的结构来降低不确定性及指导日常交易并降低交易成本。体制理论的主要关注点是产权规则和经济运行规则。产权规则界定经济活动中收益与亏损的边界；经济运行规则是人们从事投资、生产、交换、分配等经济行为的规范。体制理论近年来得到理论界和决策部门的重视。20世纪80年代以来，出现了世界范围内的经济体制改革，而少数发展中国家如亚洲“四小龙”的经济起飞，以及中国渐进改革的成功，则证明了体制变革的重要性。（二）开发区管理体制的类型开发区在一定意义上是体制设计的产物，开发区的成败意味着体制的成与败。总的来说，开发区管理体制要起到符合发挥开发区功能的作用，不同的管理体制类型会对开发区发展产生不同的影响作用。1、国外开发区管理体制的类型目前世界范围内，开发区的管理体制主要分为两大类型单一管理型（包括政府管理型和大学管理型）和多元管理型（公司管理型和基金会管理型）。东亚、东南亚等发展中国家和地区的开发区大多采取单一政府管理型，如新加坡裕廊开发区、韩国的大德科学城、日本的筑波科学城、台湾新竹科学园等，该管理体制通过对法定机构的调整，使管理和发展成为其核心业务，从而使其行为更加企业化，对市场的反应更加灵敏，并在吸引、挽留和激励人才方面更具有灵活性。大学周边、面积小，以研发为主的科技园区则属于大学管理型园区，如英国剑桥科技园区就由剑桥大学圣三一学院进行管理。而公司及基金会管理型则普遍应用于世界其他国家，如公司制管理型应用于英国阿斯顿大学科技园等英国多数的科学园区、德国几乎所有的高新技术创业园、澳大利亚所有的科技工业园区等全球大多数国家；而基金会管理制应用于美国北卡罗来纳三角研究园等。由于采用公司制管理的开发区在运行效率、促进企业与研究机构的合作、提供规范及灵活的服务等方面都优于单一政府管理型，因此开发区管理体制演变趋势仍然是朝着公司化运作的方向发展。例如，原先由新加坡科学技术委员会与裕廊镇管理局共同管理的新加坡肯特岗科学园区1990年就实行了私有化，目前归ARCASIALANDPTELTD拥有和管理。另一个典型代表是新加坡裕廊工业园。近年来，其公司化趋势主要表现在两个方面一是通过社会化途径来解决原先由裕廊镇管理局负责的大量园区服务；二是不断调整管理机构，目标是使其更加企业化，对市场反应更加灵敏、减少信息传递及决策的过程，并勇于承担责任。裕廊镇公司也更名为裕廊镇管理局公司。2、我国开发区管理体制的类型国内开发区管理体制的形成及其演变可谓与开发区的发展历程同步进行。多由各地政府及开发区管理机构在借鉴国外经济自由区的成功经验并根据自身文化传统和区域经济特点的基础上加以创新而不断完善起来的。通过归纳国内开发区体制运行的共性特点，可以把其中具有代表性的管理体制概括为准政府的管委会型、政区型以及企业型三种模式。可以说，这三种管理体制各有利弊，在开发区的成长发展中各自发挥了重要作用。（1）准政府的管委会体制这一模式的主要特征就是管委会作为政府的派出机构，具有较大的经济管理权限和相应的行政职能，代表政府对开发区的基础设施建设、土地开发、招商引资和社会管理等方面进行全面管理，并拥有经济开发和社会治理方面的新体制与新机制的试验权。管委会还可以根据开发区经济发展和社会管理的需要自行设置有关职能部门，这些部门在管委会统一领导下，互相沟通，协调一致，既避免了相互扯皮，又能及时果断地处理区内发生的重大问题，提高工作效率。管委会虽属于准政府组织，但其内部结构形式和运行机制不是照搬地方政府的行政管理模式，而是率先引入市场经济机制，构筑了一套廉洁、高效，能与区外社会各界接口的全新管理体制。准政府模式的主要优点是可以充分利用政府的力量和资源，能从政府的高度对开发区的功能布局进行整体规划，能顺利协调政府各部门间的关系，极大地提高了各项行政审批效率，对征地拆迁、居民安置、基础设施建设等工作都具有一定的权威性，在招商引资方面也会争取到许多的优惠政策。缺点是，管委会定性不明确，地位缺乏法律依据，容易造成管理上的混乱，不利于开发区的长远发展。（2）政区型管理模式政区型模式，是指为了寻求在现有行政体制内的合法地位，把开发区单独变成行政区，或与所在行政区管理合一，按一级行政区来管理的模式。特点是经济功能区与行政区的管理合一，或者是两块牌子一套人马。这种模式主要适用于整个城区作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分，开发区管理部门的体制保持行政区管理机构的编制和职能。青岛经济开发区与黄岛区的合并、宁波开发区与北仑区的合并，沈阳经济开发区与铁西区的合并都属于此种模式。此外，一些独立的开发区已由原来单纯的制造加工生产区转向工业、生活和商贸结合的综合区，开发区已经从单纯的经济功能转向城市功能。因此，原有的准政府管理体制已不能适应功能多元化的需要，开发区的管理体制逐渐转变为行政区体制。上海浦东开发区成为浦东新区、大连开发区成为金港新区就属于这种情况。政区型模式的优点是使开发区的功能优势与原行政区的基础和自然优势得到有机结合，有利于统筹规划，推动科技、经济、社会协调发展，但同时也带来了一系列问题，如摊子过大，处理不好，容易因财力不足背上较重的包袱，并有可能淡化和削弱开发区的优势和特色。因此，如何继续保持原有的“小政府、大社会、大服务”的开发效率，就成为这类开发区管理者必须思考的问题。（3）企业型管理模式企业型模式，即通过设立一个企业来规划、开发、管理一个开发区，开发公司实际上承担了一定的政府职能，进行公共事业开发。开发公司多为以非营利性的私营、国有或合营公司，地方政府赋予开发公司各种有利于开发区发展的权限，由开发公司负责区内基础设施建设、社会事务管理及区内企业所需要各种服务的提供，并自负盈亏。其实质就是把开发区作为一个独立经营管理的公司，公司作为平等的市场经济主体进行开发区建设，使得开发区运营得以在一个相对完整的企业制度下开展。目前国内开发区采取的企业型管理体制首创于蛇口，因而也被称之为“蛇口模式”，典型代表如宁波大榭开发区。而上海的漕河泾、闵行、虹桥开发区，直接隶属上海市或浦东新区管理，其自身只有兴办工业的企业功能，因而是不涉及行政管理体制的纯经济区域。与准政府治理模式相比，企业型模式效率更高，但缺点是开发公司不具有政府职能，缺乏必要的行政权力，权威性不及政府部门，因此影响了管理效力的发挥。由于公司承担了部分社区管理职能，还要进行大量的公共基础设施投资，又无法从区域税收中获得必要的投资补偿，只好转嫁到地价上，容易造成地价过高，或者因为不能及时回收资金，债务过重，容易陷入财务困境；而且一旦开发区的土地都出售完毕，再欲扩大开发区的规模难度将会很大。（4）其他类型的管理体制除了上述三种基本模式外，国内部分开发区还根据实际情况创造了一些独具特色的管理模式，例如委托管理模式和“协治”型模式等。所谓委托管理模式，是指规模比较小的开发区由于缺乏经验，委托国内某知名或富有经验的产业园进行全面管理运作，根据合同约定分享利润或成果。如四川绵阳开发区就曾经委托成都倍特高新区进行管理与开发。该模式的优点是开发区管委会只需非常简单的组织结构即可，可以扬长避短；缺点是管理和开发业务的权限大部分授予别人，管委会有失控的风险。“协治”型模式，则适于一区多园和一域（经济区、行政区）多区涉及多部门、多行政层级的经济区。如北京的中关村和天津的滨海新区。协治型模式有利于协调不同园区、功能区、行政区因区域共存而体制相异产生的内耗，有利于协调多部门、不同层级行政职能部门因对同一开发区的管理而产生的摩擦。二、国内先进开发区管理体制的经验借鉴研究借鉴国内同类开发区的成功经验能给山东省开发区许多有用的启示。上海浦东新区和天津滨海新区是我国两个综合配套改革试点区域，同时也都是我国最先进的开发区之一，它们行政管理体制演变和改革的经验对于国内其它开发区具有极为重要的借鉴意义。广州开发区是在整合原四个开发区和周边地区基础上独立成立行政区的，这种在开发区行政管理体制发展中的创新之举也是值得借鉴和思考的。（一）上海浦东新区上海浦东新区的快速发展，与其选择合理的行政管理模式密不可分。浦东新区自开发建设以来，先后经历了浦东开发办公室、浦东新区管委会、浦东新区政府三种组织形式，实现了从准政府向行政区政府的过渡。1990到1992年，由上海市政府成立浦东开发办公室对浦东开发工作进行宏观协调管理，三区两县（杨浦区、黄浦区、南市区、上海县和川沙县）具体负责浦东开发建设和管理工作。这种体制的特点是宏观协调，分散管理；优点是有利于调动各区县的积极性，为前期启动浦东的开发打下了一定的基础；不足之处是各区县过分注重局部的利益，使浦东的开发和建设难以形成统一整体的规划，大量低水平、低档次，重复建设和重复引进的现象难以避免。1993年L月，上海市委、市政府撤消上海县和川沙县的行政建制，调整杨浦区、黄浦区、南市区的行政区划，成立了浦东新区党工委和管委会，作为市委、市政府派出机构直接负责浦东管理和开发建设。在机构设置方面，浦东新区按照“精简、统一、高效”的原则，借鉴世界先进管理理念，实行大系统综合管理，仅设10个职能局。随着浦东经济和社会的快速发展，城区面积不断扩大，社会事务大量增加，高度集权的管理体制也出现与新区篇二开发区管委会管理中存在的问题研究和机制完善对策开发区管委会管理中存在的问题研究和机制完善对策内容摘要改革开放至今，开发区管委会在我国已经走过30多年的发展历程，总结开发区管理经验对我国政府管理创新发展具有十分重要的理论与现实意义。呼和浩特金川开发区管委会成立以来，对于金川区，乃至呼和浩特的发展都带来巨大的贡献。但由于呼和浩特金川开发区法律的缺失、政府社会服务职能缺位、社会中介组织发育的不健全，导致呼和浩特金川开发区管委会管理职能权限模糊，开发区可持续发展乏力。因此，唯有以创新管理呼和浩特金川开发区管委会，方可明晰管委会的管理职能，从而促进开发区的大发展。关键词开发区管委会管理职能完善机制目录一、我国开发区的基本管理体制概述（一）行政主导型管理体制（二）“公司制”管理体制（三）混合型管理体制（四）管理委员会制是开发区的基本管理模式二、呼和浩特金川开发区管委会管理存在的问题（一）呼和浩特金川开发区管委会管理存在的问题11234551管理权限范围模糊52职能权限授权不足53权力运作较为随意6（二）呼和浩特金川开发区管委会管理存在问题的成因61呼和浩特金川开发区管委会行政主体资格缺乏全国性法律认定62政府社会服务职能缺位63社会中介组织发育不健全7三、呼和浩特金川开发区管委会创新管理对策7（一）加强金川开发区管委会的组织管理创新8（二）加强金川开发区管委会的人员管理创新9（三）加强金川开发区管委会的绩效管理创新10四、结论11参考文献错误未定义书签。从古至今，政府的行政派出管理在我国大都出于加强国家控制与监管的目的，并往往带有一定的军事色彩。而开发区管委会作为发展区域经济进行的行政派出管理，是我国改革开放以来，适应市场经济发展的内在要求，积极探索、建立的一种不同于传统计划经济管理方式的新的管理模式，是实践基础上政府管理体制的改革与创新。一定意义上，开发区管委会设立本身就是行政派出模式在我国政府管理体制改革创新中运用的结果。改革开放至今，开发区管委会在我国已经走过30多年的发展历程，总结开发区管理经验对我国政府管理创新发展具有十分重要的理论与现实意义。呼和浩特金川开发区管委会成立以来，对于金川区，乃至呼和浩特的发展都带来巨大的贡献。但金川开发区管委会在管理方面还存在一定的问题，因此要对管理进行创新，对于开发区管委会的发展具有重大的意义。一、我国开发区的基本管理体制概述来自WWWXLTKWJCOM小龙文档网山东开发区行政管理体制机制主要问题和对策建议根据政府权力在开发区管理工作中的介入程度对我国的各级开发区进行分析，即按照开发区的行政管理职能与经营管理职能在政府力量与企业力量之间的配比关系，其管理体制可以归纳为以下三种基本类型（一）行政主导型管理体制所谓行政主导型管理体制，也就是在开发区的管理中，突出强调政府行政部门在开发区管理中的主导作用，由所在地区的地方政府或政府业务部门进行直接管理。这种管理模式的特点是，初期开发区管委会兼具管理者与开发商的双重功能，开发区管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉兼职。开发成功后开发区管委会又兼具管理者和服务商的双重职能。此类开发区设立管委会，管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，同时还拥有一定的行政审批权。管委会作为政府的派出机构，代表派出政府对开发区开发建设的全过程进行高度集中统一封闭管理。开发区的教育、文化、卫生、体育、公安、民政、计划生育等社会事务由相关地方政府管理。政府各职能部门不再直接管理开发区的开发建设，只是对开发区设置的对口部门进行业务指导。封闭管理模式的特点是开发区管委会没有相关区域行政管理权限，开发建设的管理与社会事务的管理相分离。如大连、重庆等经济技术开发区就是采用了此种管理模式。在此种管理体制下，还有一种开发区与行政区管理合一的管理体制。其特点是开发区和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一个班子，其内设机构基本保持原行政区管理机构的编制和职能。这种模式主要适用于把整个行政区域作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。如青岛黄岛开发区等都是这种模式，政府管理部门的体制保持行政区管理机构的编制和职能。还有，上海浦东开发区管委会直接转为浦东行政区政府，等等。（二）“公司制”管理体制“公司制”管理体制又称为企业法人型管理模式或无管委会管理模式。这种管理模式主要是以企业作为开发区的开发者与管理者。在这种模式中，开发区的管理机构本身是公司性质的单位，一般不设立开发区管委会，开发主体不是一级行政组织，也不是政府的派出机构，而是由设立的各类开发公司，作为经济法人来规划、投资开发和管理一个开发区，其承担了部分政府职能，如协调职能等。从严格意义上讲，企业法人型是一种完全用经济组织方式管理开发区的体制模式，此类开发区不具备行政管理职能，在该模式中政府权力对开发区管理的介入程度最低。开发公司对所在地方政府负责，担负土地开发、项目招标、建设管理、企业管理、行业管理和规划管理等六种职能，而开发区的其他管理事务，如劳动人事、财务税收、工商行政、公共安全等，主要还是依靠政府的相关职能部门。这种体制首创于蛇口，也称之为“蛇口模式”。上海的潜河径、虹桥开发区，以及洋浦开发区和浙江省的宁波大榭开发区也采取这种模式。（三）混合型管理体制混合型管理体制是介于行政主导型和公司制管理模式之间的一种管理体制，或者是采用两者结合的方式来管理开发区的一种管理模式，也称半政府型管理模式。混合型管理模式在我国又有政企合一和政企分开两种具体的模式。政企合一型管理模式类似地方的行政管理模式，它是在管委会下设立一个发展总公司。管委会负责决策、职能管理以及服务性工作，而下设的发展总公司一般负责开发区内的基础设施建设，这种发展总公司虽然是经济实体，但管理行为很大程度上仍然是行政性的。管委会和总公司在人员设置上相互混合，管委会篇三江苏开发区行政管理体制改革建议江苏是全国兴办开发区时间最早、发展最快、规模最大的省份之一。但当前也存在着执法地位缺失，行政职能模糊；实施权限缩小，机构规模膨胀；运营负担增加，体制优势弱化等问题。对此，需要创新管理体制，推进法治进程；需要落实管理权限，增强创新活力；需要精简开发机构，提升行政效能；需要强化社会管理，优化开发建设。一、当前江苏开发区行政管理体制存在的主要问题执法地位缺失，行政职能模糊。江苏目前有各类国家级开发区60家、省级开发区近百家。作为开发区管理机构的管委会，是当地政府的派出机构，但在中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（以下简称地方组织法）中并没有相应规定，因而它是一个没有明确法律地位和行政执法资格的机构。尤其像苏州高新技术产业开发区、盐城经济技术开发区等由地级市直接举办的国家级开发区，是由地级市政府设立派出机构实施管理，更是缺乏法律依据。虽然江苏省人大常委会通过的江苏省经济技术开发区管理条例，其中有关于“开发区管理委员会是开发区所在市人民政府的派出机构”的规定，但这与地方组织法并不配套。这就导致开发区管委会实施的具体行政行为处于法律效力缺失甚至是“不合法”的境地，致使开发区新增的许多社会管理职能，包括对企业安全生产的监管和企业劳动者权益的维护等，难以合法有效地被承担。实施权限缩小，机构规模膨胀。一般而言，省级经济开发区享有县级经济管理权限、国家级开发区享有地级经济管理权限，但实际上一些部门的关键权力并没有下放。据调研发现，盐城经济技术开发区管委会虽是盐城市政府派出机构，但来自市政府的职能授权严重不足，开发区的国土、规划是市局的分局，财政等部门实际上也相当于是市政府对应部门的分支机构，其权限甚至要小于周边的市辖县（市）。而为应对当地政府及其部门的直接干预，各个开发区管委会基本上都设立了与地方政府部门相应的机构并配备专门工作人员，导致开发区管理机构逐步膨胀。以苏州工业园区为例，由于其特殊性，自主权相对较大，但因管理范围和管理事务的日渐增加，机构也日趋膨胀，从原先的七局一室8个机构，发展为目前的十五局、两委、四室21个机构，还有20多个合署办公的挂靠机构，另有一批派驻机构如国家税务局、公安局等。运营负担增加，体制优势弱化。近些年，伴随着开发区规模不断扩大，人口不断增加，开发区公共事务逐渐增多，由建立之初的以土地开发、招商引资为主的经济管理职能，逐步扩展到包括文化教育、医疗卫生、社会治安等在内的更多社会管理职能，这也导致原先精简的机构和人员，按传统的管理方式已难以应对，机构和人员不断膨胀，管理负担也日趋增加。如苏州高新区成立之初仅80余名工作人员，2000年达300多名，而今编制复杂的各类工作人员实际达千余人；盐城经济技术开发区2002年时工作人员不到200名，现如今已超过400名；建湖经济开发区2006年只有38名工作人员，现在已突破100名。目前，各个开发区原先高效率的管理架构均面临着管理体制优势逐渐弱化的发展困境。二、推进江苏开发区行政管理体制改革的几点建议创新管理体制，推进法治进程。在国家立法层面对开发区法律地位尚难明确的情况下，江苏可率先通过分类推进开发区管理机构重组，实现开发区管理的合法化和法治化。对此，可尝试推进以下两大管理体制的改革创新一是推进开发区与行政区合并融合，通过将开发区和行政区的职能部门和机构进行整合，从上而下建立一级政府，并由具有法定地位的政府统一行使社会管理职能，以促使原先由管委会行使的社会管理职能合法化有效化。二是赋予开发区管委会真实的管理权限。这主要针对欠发达的苏北地区而言，其存在着诸多实际城镇化水平偏低的开发区。为保证这些开发区管理权限的自主性，可借鉴发达国家的一些做法，实行权责明晰的管理体制，即区域内的社会服务职能，可由政府部门或所保留的乡镇一级政府承担，以使社会管理保持在法治化的轨道，而对于经济开发的规划和管理，则可由开发区管委会承担，赋予其自主权限，以此实现两者各司其职，协同并进。落实管理权限，增强创新活力。在科学设计管理体制和职能机构的基础上，还应赋予并进一步明确和落实开发区应有的经济和行政管理权限，避免出现权限管理的“真空”和模糊地带。如，对于开发区非常重要