城市基础设施投资体制管理(PPT 49页).ppt

1、程俐骢 编著,同济大学出版社,城市管理概论,第 8 章城市基础设施投资体制管理,主要内容,第一节 城市基础设施的概念 第二节 城市基础设施投融资体制改革 第三节 城市基础设施投融资体制改革实践 第四节 城市交通投资体制,第一节 城市基础设施的概念,一、城市基础设施的含义 城市基础设施，亦称市政工程设施，或称城市公共设施、城市公用事业工程，是既为物质生产又为人民生活而提供的一般的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。 城市基础设施包括以下内容：城市水源和供水、排水和污水处理、煤气厂和输配管网、集中供热、城市交通和道路桥梁、城市电源和输变电线路、城市邮电通信、防水、防洪、防震等城市防灾设施、城市战

2、备设施、城市园林绿化、环境卫生等设施。,二、城市基础设施的作用,城市基础设施的作用，是它同其它城市系统构成相互作用过程中所输出的效能。 1促进城市经济发展 2提高城市人民生活质量 3创造城市社会效益 4保障城市安全 防洪、排水、消防、防震 5为城市环境优化服务 环境效益,三、城市基础设施的特性,1服务的公共性和两重性 城市基础设施提供的服务是公共的，是为整个城市提供社会化，即为城市的社会再生产提供一般条件。 城市基础设施服务的两重性是指它既为人民生活服务，又为物质生产服务 。 2能力形成的同步性和建设的超前性 城市基础设施能力形成的同步性，是指为满足城市物质生产和人民生活的要求，保持城市基础设

3、施与城市发展的步调一致，在计划安排上，应该使城市基础设施和城市其他设施在形成能力的时间上达到同步。 城市基础设施建设的超前性，是指为解决同步形成能力的问题，必须从基础设施建设项目的特点出发，超前于城市其他项目进行建设。,三、城市基础设施的特性,3运转的协调性和系统性 首先，城市基础设施必须在质和量、空间和时间上同城市发展保持协调， 即城市基础设施应该与城市人口、人民生活水平、城市经济、城市房屋建设保持一定的比例。 其次，城市基础设施内部各子系统之间的联系也非常紧密。 再次，城市基础设施的各项设施都构成一个有机整体或独立系统，不能割裂。 每一个子系统内部的各项设施也是互相依存、互相制约的；有些甚

4、至是可以互相替代的。,三、城市基础设施的特性,4经营管理的多样性和垄断性 各类城市基础设施的补偿方式大有不同，至少可分为三类，即：市场补偿，财政补偿，市场、财政复合补偿。 城市基础设施在经营上的垄断性。这里所指的垄断性，仅指特定的服务主体为特定的公共区域服务，并不排斥其他经营形式的存在。,第二节 城市基础设施投融资资体制改革,一、城市基础设施投资的分类 二、城市基础设施投融资体制改革的思路 三、我国城市基础设施投融资资体制存在的主要问题 四、借鉴国际惯例,一、城市基础设施投资的分类,按照投资和收益，将基础设施各产业分为四种类型： 纯公益性项目。 即产出服务无偿提供，投资不仅没有盈利，还要从外部

5、补充日常经营费用和维修费用。如生态、环保、防洪排涝、城市道路等项目。 低收费项目。 即产出服务虽有收益，但未必能够补偿日常经营费用和维修费用，投资基本无法回收，更无法盈利。如灌溉、工程调水供水等项目。 一般收费项目。 即营业收入补偿经营费用有余，但只能部分地实现投资回收，难以依靠自身积累来完成更新性质的投入。如城市供水、供气、地铁等。 能够全部回收投资，而且能够产生资本积累的项目。 如特定的铁路线、特定的收费公路及桥梁、隧道独立电厂、电站等。其中有些项目的投资盈利性超过一般竞争性行业如以用户投资而由企业收益的城市电信等。这类项目如放弃垄断，可以增强其公益性。,二、城市基础设施投融资体制改革的思

6、路,1开源节流 节流的渠道有： （1）政府缩短投资战线，降低投资成本； （2）让民营经济发挥作用，或采用BOT的方式，在城市基础设施、公共品（自来水、煤气）提供领域，降低进入门槛，吸引多方投资； （3）转让城市维护管理权，节省开支。 开源的渠道有： （1）土地。公开招标出让经营性土地，实现土地资源价值的最大化； （2）城市的空间资源有偿转让； （3）盘活存量资产。,二、城市基础设施投融资体制改革的思路,2融资机制创新 项目融资和资产证券化是国际上项目融资发展的新趋势。 项目融资是指对需要大规模资金的项目金融活动。借款人原则上将项目本身拥有的资金及其收益作为还款资金来源，而且将其项目资产作为抵押

7、条件来处理。 所谓BOT方式，是指建设经营转让，通常是由项目东道国政府或其所属机构与项目公司签署协议，把项目建设及经营的特许权授予项目公司。 所谓TOT方式，是指东道国把已经投产的项目在一定期限内转让（T）给外资经营（O），以项目在该期限内的现金流量为标的，一次性地从外商哪里容得一笔资金，用于建设新的项目，外商经营期满后，再把原来项目移交（T）回东道国。,二、城市基础设施投融资体制改革的思路,2融资机制创新 资产证券化是指资产原所有人将具有良好收益前景的资产从母体中剥离出来，通过投资银行等中介机构的运作，将资产收益权转化成向公众发行的证券。,二、城市基础设施投融资体制改革的思路,3处理好规模经

8、济与竞争的关系 “马歇尔冲突” 经济学家马歇尔经济理论中关于规模经济和垄断弊病之间的矛盾的观点。 马歇尔认为：自由竞争会导致生产规模扩大，形成规模经济，提高产品的市场占有率，又不可避免地造成市场垄断，而垄断发展到一定程度又必然阻止竞争，扼杀企业活力，造成资源的不合理配置。因此社会面临一种难题：如何求得市场竞争和规模经济之间的有效、合理的均衡，获得最大的生产效率。,二、城市基础设施投融资体制改革的思路,4城市建设的资金来源 五个资金来源渠道： 第一，加强特定税费的征管使用。 国家列入财政预算支出的专项拨款；城市维护建设税；公用事业附加税；国有土地使用权有偿使用费；市政公用设施有偿使用费；超标排污

9、费和城市水源费；城建借款、城建周转资金；法律法规允许地方各级人民政府筹集的并用于城市维护建设的资金。 第二，土地收益金。 第三，充分利用信贷资金，发行债券。 第四，拓展融资渠道，实现投资主体的多元化。 第五，把公用事业推向市场 。,三、我国城市基础设施投融资资体制存在的主要问题,（1）市政建设计划滞后，审批周期长。 （2）市政工程投资多头管理，缺少经营机制。 （3）市政建设资金主要靠政府拔款、融资渠道单一。 （4）市政工程项目管理部门职责不清，市政建设管理体制还没有完全理顺。 现行市政建设体制存在的突出问题，是没有把市政设施作为资产来经营，从而无法实现市政设施的资产保值和增值。,四、借鉴国际惯

10、例,1欧美国家的基础设施投资体制 美国的基础设施以市场竞争为主，“凡民间能做的事情政府绝对不插手”。 铁路系统是19世纪民间资本利用欧洲资本市场建立起来的，其他交通、能源、电信、也都是民间投资经营，甚至许多学校、医院也是私立或私人捐助的。 唯一例外的是公路全部由政府建设。 欧洲国家比较强调政府对经济的介入。,四、借鉴国际惯例,2城市基础设施建设方式 国有公营模式。 即政府投资兴建并拥有基础设施产权，国有企业或准国有部门按商业化原则经营。 国有私营模式。 即政府以所有者身份，委托或授予非国有公司（经营者）全面经营和维护国有基础设施的租赁合同或特许权。 私有私营模式。 即针对可以由私营企业提供服务

11、的基础设施，允许私营企业或者以直接投资建设增量设施的方式，提供相应的基础设施服务；或者以收购、受让等剥离原来公有股份的方式进入市场，提供竞争性服务。,四、借鉴国际惯例,3发达市场经济国家投融资模式 按照政府在都融资活动中对社会资源配置参与程度不同，大致可以分为三种模式： （1）市场主导型模式。政府以间接调控为主，主要依靠市场机制，运用经济和法律手段对全社会投融资活动进行引导和调控。如美国、英国。 （2）政策引导型模式。政府运用指导性计划进行调控，一方面通过国家预算政策，将预算支出的一部分直接用于国有企业的投资或融资给地方企业。另一方面，对所有企业的生产和投资通过增减税收、价格政策和信贷政策等进

12、行间接调控和引导。如德国、法国、日本等。 （3）政府主导型模式。政府直接参与投融资活动与自由市场经济结合起来，通过制定规划、政府参与投入、控制土地、劳动力市场，对企业参股、控股等形式调控，通过财政税收等经济杠杆的作用，进行有效地宏观管理。如新加坡、韩国。,第三节 城市基础设施投融资体制改革实践,一、上海城市基础设施投融资体制改革探索 二、重庆城市建设投融资体制改革探索,1上海城市建设投融资体制改革 第一阶段，以建立举债机制为重点，扩大政府投资规模。 第二阶段，以土地批租为重点，挖掘资源性资金。 第三阶段，以资产运作为重点，扩大社会融资。采取多样化的投资融资模式： 一是体制创新，在城市轨道交通建

13、设上，引入竞争机制，实行投资、建设、运营、监管四分开。 二是政策推进。通过营造政策环境，全面推行社会招商。 三是强强联合。 打破行业界限，引导大企业集团参与投资，组成由具备一定实力的大企业集团共同出资的项目公司。 四是资本运作。 发挥上市公司的作用，通过配股、国有股减持和资产经营等资本市场运作途径，拓宽融资渠道。,一、上海城市基础设施投融资体制改革探索,一、上海城市基础设施投融资体制改革探索,2多元投资格局 （1）积极探索以公司为主体的城市建设运作模式。 （2）将城市基础设施推上证券市场。 （3）引入市政“特许经营权转让”概念。 （4）对负责全市城市建设的专职机构实行政策倾斜。 （5）市政建设

14、领域的各部门职权分明，协调运作。,二、重庆市城市建设投融资体制改革探索,所谓投融资，是指各类主体为提供产品和服务而进行的资金筹措和资金运用的行为。简言之，就是资金的筹措和运用，包括融资和投资两个方面。 投融资改革，从政府层面上讲就是指政府负责公共物品的提供，而将公共产品的生产交给企事业单位，通过广泛吸收社会资本参与公共产品市场，提高政府投资对社会资源优化配置调控能力。,二、重庆市城市建设投融资体制改革探索,现实经济活动中的资金来源主要是银行贷款、资本市场融资、各类基金投资三大渠道。 从银行贷款渠道看，由于银行担心不良贷款比重高，因此银行机构放贷条件比较苛刻，贷款余额增长缓慢。没有银行资金的支持

15、，城市基础设施建设能力弱，要改善基础设施瓶颈制约有困难。,二、重庆市城市建设投融资体制改革探索,1构建融资平台 第一，组建建设性投资集团，采取三大保障性措施，增强建设性投资集团的资本实力和投融资能力。 （1）“五大注入”充实资本金。 一是国债注入。 二是规费注入。 三是土地储备收益权注入。 四是存量资产注入。 五是税收返还。,二、重庆市城市建设投融资体制改革探索,（2）“三个不”构筑防火墙。 一是财政绝不为投资集团作担保。 二是投资集团之间不能相互担保，避免出现连环灾难，造成大面积金融风险。 三是各投资集团的专线资金不能能交叉使用。财政拨付的专项资金虽然放在投资集团，但使用范围受财政掌控，必须

16、专款专用，不准交叉使用、互相挪用。,二、重庆市城市建设投融资体制改革探索,（3）“三大平衡”是投资集团必须牢牢把握和严格遵守的最基本的经营原则。 一是净资产与负债的平衡，即把资产负债率控制在50%左右。 二是集团现金流的平衡。 三是投入与产出或资金投入与来源要平衡。,二、重庆市城市建设投融资体制改革探索,2改善融资环境 主要采取三大措施： 一是实施破产关闭劣势企业，消除坏账； 二是处置企业各个资产管理公司的不良债务； 三是打包打折集中处理包括国有和民营在内的工商企业在过去向各大商业银行融资形成的不良资产。,二、重庆市城市建设投融资体制改革探索,3组建地方金融机构 第一，重组市商业银行。 第二，

17、重组西南证券。 4推动企业集团整体上市 5运用好现代融资渠道和金融工具,鲁政发200374号：山东省人民政府关于加快城市市政公用事业改革的意见 2003年10月1日起，山东省打破垄断，彻底放开城市市政公用事业投融资市场、经营市场和工程作业市场，允许各种经济组织和个人参与投资和经营城市市政公用事业。 按市场化要求理顺管理体制，建立规范科学的政府监管机制；打破垄断，彻底放开城市市政公用事业投融资市场、经营市场和作业市场，允许各种经济组织和个人参与投资和经营城市市政公用事业，建立市场化运作机制；加快推进事业单位改企转制和企业制度创新，建立富有活力的企业经营机制。,三、济南市鼓励民间资本进入市政公用事

18、业,第一，政府授权或委托国有专业大公司统一负责市政设施的建设、经营与维护, 第二，开展市政设施的资产化经营,以少量的国有资产激活并吸引其它资产,满足城市经济快速发展市政建设的需要。 第三，被授权或被委托的国有专业型市政设施的建设与经营过程实行市场化原则和竞争机制。 第四，积极开展市政建设融资体制创新。 第五，政府在授权或委托国有专业大公司负责市政设施的建设与经营之后,仍需强化在管理、监督方面的政府行为。,四城市基础设施投融资、建设、使用维护等全过程的体制创新,第四节 城市交通投资体制,一、投资不足是城市交通问题的根本原因 城市交通建设由政府负责。 联合国社会发展部推荐城市基础设施的投资占国民生

19、产总值的3%5%。我国现在只有0.6%左右。 长期以来，国家交通建设投资不包括城市交通。 城市交通建设资金的来源： 城市维护建设税和城镇公用事业附加收入中的一部分，是固定的来源。 依靠地方政府自筹，以及国内贷款和利用外资。 国有土地使用权有偿使用收益。,二、不同类型的建设项目的投资政策,1、根据服务对象分类 （1）对于道路和管理设施建设，建设投资的回报是城市的综合社会效益，因此，投资主体仍然是城市政府，但必须扩大资金的来源。 （2）对于停车设施建设，获得建设投资的回报可以停车收费，完全有条件逐步形成市场化。 （3）对于公共交通的建设，应逐步理顺政府行为和企业行为。,二、不同类型的建设项目的投资

20、政策,2、轨道交通建设的各种融资渠道 （1）市、区、外资“三三制” （2）投资、建设、经营、监管“四分开” 我国的轨道交通采取多种渠道融资解决资金难题： 政府财政投资 土地开发收益 贷款 发行地铁或市郊铁路债券 BOT方式等,中国地铁的数字神话,数据显示，2006年，全国只有10条地铁线路运行，2010年增至48条，2015年则预计会变为96条，到2050年，这一数字将有可能变为289条。 目前全国已经有33个城市上报城市轨道交通建设规划，其中已审批28个。在2020年之前，全国各地的城市轨道交通投资规模将超过1万亿元，其中主要是地铁投资。 7月14日，武汉地铁8号线一期工程项目选址意见书对外

21、公示； 7月18日，昆明地铁3号线在市中心多节点开工； 7月19日，为给郑州地铁1号线和2号线的建设让道，世界上最早建立的水利行业博物馆黄河博物馆被拆除平移。,在当今中国，地铁梦就像滴在宣纸上的墨汁，正在大大小小的城市里迅速蔓延。,7年内，纽约市将建成公众期盼已久的第二大道地铁线的一个约3.2公里的路段。而同样的时间里，位于中国中部人口达900万的武汉市计划建成一个全新的地铁系统，该地铁的总长度将近225公里。,美国纽约时报在其头版文章中做了一个有趣的比较：,建地铁好不好？,自1863年世界第一条地铁在英国伦敦建成通车以来，地铁便因其占用土地和空间最少、运输能量最大、运行速度最快、环境污染最小

22、等优势而成为备受推崇的理想交通方式。 据调查，在纽约、伦敦、巴黎等世界著名大都市，城市轨道交通所承担的客运量可占城市总客运量的50%80%。 但是，自问世以来，地铁便因其修建和运营成本过高而饱受争议。,高造价、高成本运营,目前我国在建地铁项目里，每公里地铁建设的资金耗费一般在4到5个亿之间，有的甚至7个亿。 如果按一条地铁长30公里计算，其修建成本或可高达150亿元人民币这是一个中等城市一年的财政收入总额 。 据一项调查显示，全国各地乃至世界各地已运营地铁几乎全部都处于亏损状态。,“一个城市修建地铁必须经过谨慎的规划，否则就会变为百年遗憾。”,一个著名的案例 纽约地铁的第二大道线最早在1929

23、年被提出，直到2007年才被正式批准动工，其中一个重要原因就是政府预算对风险的重重考量。 现任纽约联储董事会董事凯瑟琳威尔德曾说：“我们并不是不热爱第二大道线，而是我们要权衡利弊，选择当下最合适的项目来建设。”,在中国，问题却变得简单许多,地铁梦几乎“存在于所有财力尚可的城市”。 比如，南宁市2009年全年的财政收入是231亿元，光修建地铁一项，就需要花掉全市45年的全部财政收入。 比如，无锡的客流量根本达不到国家要求的每小时3万人， 专家在论证时提出“人不够”，但当地官员告诉他：“财力够，可以先修建，后发展嘛。”,染上地铁病的城市“都有自己的小九九”,一个看得见的利益是政绩驱动。 中国土木工

24、程学会秘书长张雁曾对媒体测算：“地铁项目每投资1亿元，将带动GDP增长2.63亿元。以“十二五”期间地铁建设投资一万多亿计算，将拉动3万亿以上的GDP增长。” 一位专家告诉记者，一些城市会刻意加大项目强度，压缩周期，“目标是在市长卸任之前通车”。 另一个潜规则被称为“吃地铁”。 一些城市的地铁线路偏爱修到郊外，甚至通车时站外还有耕地。原因之一是建设成本低，可以明挖施工。而且越是在郊外地铁沿线，空置的土地越多，地方政府可借此推高土地出让金。 线路规划因房地产商的利益朝令夕改也不鲜见。,每个城市都会参考别的城市的规划设计图，别人有的我也得有,由于担心全国地铁建设“一哄而上”的局面，国务院曾先后在1

25、995年和2002年两次决定冻结各城市地铁立项。 但在2008年金融危机时4万亿基础投资的大背景下，对城市轨道交通项目的审批被大大放宽。 一股二三线城市大规模建设地铁的浪潮随之席卷而来。 对于地方政府而言，能不能建或许是个政策问题，但钱似乎从来不是问题。 目前，国务院对修建地铁的城市的最低要求是：年GDP总量在1000亿元、300万人口以上、财政收入100亿元以上。,相比于国外的地铁工程，中国内地的地铁建设“缺乏民意的参与”,在纽约，当地人自发组成了“乘车族”运动组织。从1996年起，他们每年都为纽约地铁系统评测打分，监督地铁运营的每一步发展。 在香港地区，关于每一条地铁每一个地铁站的工程进展都能找到“堆起来有几米高”的信息公开文件，甚至会细化到“工程范围内有715棵树，其中209棵予以保留，我们会把植树建议纳入工程计划内，估计会种植343棵树”这样的程度。,国际参考：日本东京的轨道交通发展史,城市304公里(不包括地上城铁)的亚洲第一地铁里程已在前年被上海超过。 东京这座拥有1300万人口的大都市中，徒步10分钟就能找到地铁口，在市中心，或许只需要5分钟。在这里，地铁规划完全融入了城市规划，“改变了人们的生活方式”。 但鲜为人知的是，在这个1927年便建成地铁的城市，也曾出现过一段“混乱时期”。 那是二战前的东京，其轨道交通建设出于国家许可