第二章民用运输机场应急救援计划

1、第二章 民用运输机场应急救援计划危机管理研究是现代风险管理的重要研究内容。危机管理理论最早提出时，主要作为研究国家关系和国际政治领域的理论。之后的研究和应用扩展到经济领域，主要针对地震灾害、气象灾害及环境污染对企业造成危机的危机管理。后危机管理的服务对象扩展到跨国公司，研究对象主要是宏观社会政治经济领域的危机问题。一般性工商企业也用危机理论研究企业危机发生后如何应对和如何摆脱危机的策略问题。机场应急属于航空交通灾害危机管理的重要内容。 应急预案又称应急计划，是针对可能的重大事故(件)或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。它是在辨识和评估潜在

2、的重大危险、事故类型发生的可能性及发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构职责、人员、技术、装备、设施(备)、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。应急预案明确了在突发事故发生之前、发生过程中以及剐刚结束之后，谁负责做什么，何时做，以及相应的策略和资源准备等。 我国政府近年来相继颁布的一系列法律法规，如危险化学品安全管理条例、关于特大安全事故行政责任追究的规定、中华人民共和国安全生产法、特种设备安全监察条例等，对危险化学品、特大菩全事故、重大危险源等应急救援预案的制定作了明确规定和要求，要求县级以上地方各级人民政府或生产经营单位制定相应的重大事故应急预案。 在应急系

3、统中，事故应急救援计划起着关键的作用它是针对可能发生的重大事故及其影响和后果的严重程度，为应急准备和应急响应的各个方面所预先做出的详细安排，是开展及时、有序和有效事故应急救援工作的行动指南。第一节 应急救援计划的作用应急救援计划明确了在突发事故发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么、何时做、以及相应的策略和资源准备等。1.应急救援计划明确了应急救援的范围和体系，使应急准备和应急管理不再是无据可依、无章可循，尤其是培训和演习工作的开展。 使应急准备和应急管理不再是无据可依、无章可循。尤其是培训和演习，它们依赖于应急预案：培训可以让应急响应人员熟悉自己的责任，具备完成指定任务所需的相应

4、技能；演习可以检验预案和行动程序，并评估应急人员的技能和整体协调性。2.制定应急救援计划有利于做出及时的应急响应、降低事故的危害程度。应急行动对时间要求十分敏感，不允许有任何拖延。应急预案预先明确应急各方的职责和响应程序，在应急力量和应急资源等方面做了大量冲各，可以指导应急救援迅速、高效、有序地开展，将事故的人员伤亡、财产损失和环境破坏降到最低限度。出外，如果预先制定预案，对重大事故发生后必须快速解决的一些应急恢复问题，也就很容易解决。3.应急救援计划成为各类突发重大事故的应急基础。通过编制基本应急预案，可保证应急预案足够灵活，对那些无法预料到的突发事件或事故，也可以起到基本的应急指导作用，成

5、为开展应急救援的“底线”。在此基础上，可以针对特定危害编制专项预案，有针对性地制定应急措施、进行专项应急准备和演习。4.当发生超过应急能力的重大事故时，便于与上级应急部门的协调。5.有利于提高风险防范意识。应急预案的编制，实际上是辨识城市重大风险和防御决舞的过程，强调各方的共同参与，因此，预案的编制、评审以及发布和宣传，有利于社会各方了解可能面临削重大风险及其相应的应急措施，有利于促进社会各方提高风险防范意识和能力。第二节 民用机场应急救援预案的法规要求1.中华人民共和国安全生产法主要特点： 1、确定了安全生产国家综合监管，以及各行业职能机构专项监管两结合 的监管体制2、明确了安全生产的四个责

6、任对象政府、生产经营单位、从业人员、 中介组织3、规定了七项基本法律制度- 监督管理制度、责任追究制度、从业人员 权利和义务制度、中介服务制度、事故应急救援制度等4、引入了三套对策体系 事前预防超前预防对策体系 事中救援事故应急救援体系 事后处理事故调查、报告和责任追究体系5、第五章生产安全事故的应急救援与调查处理 2.中华人民共和国民用航空法中华人民共和国民用航空法属于国家法律，是民用航空法规体系的龙头，是制定民航法规、规章的依据。民用航空法是规定领空主权、管理空中航行和民用航空活动的法律规范的总称，1996年10月30日全国人大常委会通过，1996年3月1日起施行。 民用航空法第六章共17

7、条，对于民用运输机场的规划建设和运行有关问题做出了规定，第六十二条规定民用机场应当持有机场使用许可证，方可开放使用，其中，要求民用机场具备“处理特殊情况的应急计划以及相应的设施和人员”，作为民用运输机场取得使用许可证的必要条件之一，这是民航总局行业规章CCAR139部的法律依据。 搜寻援救和事故调查。第一百五十一条 民用航空器遇到紧急情况时，应当发送信号，并向空中交通管制单位报告，提出援救请求；空中交通管制单位应当立即通知搜寻援救协调中心。民用航空器在海上遇到紧急情况时，还应当向船舶和国家海上搜寻援救组织发送信号。 发现民用航空器遇到紧急情况或者收听到民用航空器遇到紧急情况的信号的单位或者个人

8、，应当立即通知有关的搜寻援救协调中心、海上搜寻援救组织或者当地人民政府。 收到通知的搜寻援救协调中心、地方人民政府和海上搜寻援救组织，应当立即组织搜寻援救。 收到通知的搜寻援救协调中心，应当设法将已经采取的搜寻援救措施通知遇到紧急情况的民用航空器。 搜寻援救民用航空器的具体办法，由国务院规定。 第一百五十四条 执行搜寻援救任务的单位或者个人，应当尽力抢救民用航空器所载人员，按照规定对民用航空器采取抢救措施并保护现场，保存证据。 第一百五十五条 民用航空器事故的当事人以及有关人员在接受调查时，应当如实提供现场情况和与事故有关的情节。 第一百五十六条 民用航空器事故调查的组织和程序，由国务院规定。

9、3. 国际民用航空公约附件国际民用航空公约附件6航空器运行国际民用航空公约附件12搜寻与救援国际民用航空公约附件13航空器事故事故征候调查国际民用航空公约附件14机场国际民用航空公约附件14机场，对于民用运输机场的规划和运行安全保障提出了一系列的国际标准和建议措施，在附件十四第九章中，介绍民用运输机场的应急计划、救援和消防以及航空器搬移工作等内容，对于民用运输机场内部和周边地区发生的紧急事件的应急救援体系提出了具体要求。在国际民航组织出版物机场勤务手册中，一、五和七中分别详细介绍了民用运输机场的消防和救援、机场应急计划以及航空器搬移等工作。 国际民航组织公约附件十四和相关技术文件是各个缔约国制

10、定本国民用机场各种规章的基础，按照国际民航组织芝加哥公约对缔约国的要求，对于缔约国本国规章和措施中与国际民航组织附件、技术文件之间的任何差异，应当通知国际民航组织。一、机场应急计划按照国际民航组织附件十四中的定义，机场应急计划是制定在机场及其邻近区域内发生紧急事故时，妥善处理问题的步骤和方法。我国民用航空法和中国民用航空规章CCAR139部机场使用许可中，对于民用运输机场的应急计划都提出了具体要求，机场应急计划是民用机场取得民用运输机场使用许可证的必要条件之一。我国各民用运输机场在制定应急计划时，应当按照中国民用运输机场应急救援规则的要求，同时参考国际民用航空组织附件14以及机场勤务手册的建议

11、措施，结合本机场的实际情况，认真分析本机场的各种风险，制定本机场的应急计划。国家突发公共事件总体应急预案国家应急预案框架体系 ； 国家自然灾害救助应急预案，国家防汛抗旱应急预案， 国家地震应急预案，国家突发地质灾害应急预案，国家处 置重、特大森林火灾应急预案等。国家突发公共事件总体应急预案是国家应急能力的体现。7.国家处置民用航空器飞行事故应急预案民用航空器特别重大飞行事故。民用航空器执行专机任务发生飞行事故。民用航空器飞行事故死亡人员中有国际、国内重要旅客。军用航空器与民用航空器发生空中相撞。外国民用航空器在中华人民共和国境内发生飞行事故，并造成人员死亡。由中国运营人使用的民用航空器在中华人

12、民共和国境外发生飞行事故，并造成人员死亡。民用航空器发生爆炸、空中解体、坠机等，造成重要地面设施巨大损失，并对设施使用、环境保护、公众安全、社会稳定等造成巨大影响。 目前，民航系统已初步形成了以国家突发公共事件总体应急预案为总纲，以民航处置飞行事故、处置劫机事件及国家其他相关专项预案为主体，以各地区管理局及监管办应急预案，民航机场、航空公司、空管等应急预案为支撑的民用航空安全应急预案体系。 8.民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定 （CCAR-399）已经2005年8月31日中国民用航空总局局 务会议通过，现予公布，自2006年1月1日起施行。国际民

13、航组织的总体要求 ；其他国家关于空难旅客家属援助的立法情况 ；与我国现行法律法规的衔接问题 ；适用范围 ；主管部门的职责 。 （一）机场应急计划的必要性为了对于机场内部和周边地区发生的各种紧急事件作出迅速有效的反应，最大限度地降低人员伤亡和财产损失，附件14要求各个民用运输机场必须制定一个和本机场航空器运行相符合的机场应急计划。 国际民航界的大量实际经验证明，在发生涉及航空器的各种紧急事件之后，机场管理当局能否组织快速、有效的施救，直接关系到航空器乘员的伤亡，特别是救援的最初二十分钟以内。（二）机场应急计划的内容国际民航组织附件十四规定一般民用运输机场应急计划的内容应当包括：航空器紧急事件、危

14、险品事件、非航空器紧急事件、建筑物火灾以及各种自然灾害等。在应急计划当中，应当至少包括：各种紧急事件的类型、各个救援部门的职责、实施救援过程中的信息沟通方法以及机场机器临近区域的方格座标地图等。 目前各国根据国际民航组织的要求，颁布了一系列的咨询通告，指导机场应急计划的编写工作。应急计划的格式、各个救援部门的指责、对应急事件的分类差别等很大，但是主要内容和应急救援的组织和控制程序基本相同。民用机场及其邻近区域发生的事故，其应急救援和现场保护工作按照民用机场应急救援规则执行；发生在上述区域以外的事故按照中华人民共和国搜寻救援民用航空器规定执行。民用机场及其邻近区域发生的事故，其应急救援和现场保护

15、工作按照民用机场应急救援规则执行。做好民用机场的应急救援工作，建立有效的机场应急救援反应机制，对于果断处置各种紧急事件，特别是与航空器有关的紧急事件，避免或者减少人员伤亡和财产损失，减少对机场正常运行带来的影响具有重要意义。多年来，由于民用机场的应急救援工作缺乏统一的规定，使各机场制定的应急救援计划水平参差不齐，机场的应急救援计划中经常出现指挥权不明确、紧急事件的通知程序不合理、紧急事件分类不清等情况，影响到紧急事件发生时的有效驰救。为规范应急救援工作，做到对紧急事件的有效驰救，民航总局机场司在总结吸收以往民用机场实施应急救援工作基本经验的基础上，借鉴国际惯常作法。2000年4月3日民航总局令

16、第90号，发布民用运输机场应急救援规则，共七章56条，分别就机场应急救援工作的宗旨、基本原则、应急救援的种类、管理机构及其职责及应急救援的基本要求等作了规定。 一、机场应急救援的范围与事件分类民用运输机场应急救援规则适用于民用运输机场（以下简称机场）及其邻近区域内发生的各种紧急事件。机场及其邻近区域内系指机场围界以内及距机场基准位置点8公里范围内的区域。紧急事件是指航空器或机场固有设施发生、可能发生严重损坏及导致有关人员伤亡的情况。在此区域外发生的紧急事件，按照中华人民共和国搜寻援救民用航空器规定执行。 机场内部以及临近区域发生的紧急事件根据是否涉及民用航空器可以分为航空器紧急事件和非航空器紧

17、急事件。航空器紧急事件包括航空器失事、空中故障、非法干扰（劫持、爆炸物威胁）、空中或地面相撞、与障碍物相撞以及涉及航空器的其他紧急事件。非航空器紧急事件包括对机场设施的爆炸物威胁、建筑物失火、危险物品污染、自然灾害、医学紧急情况以及不涉及航空器的其他紧急事件。 航空器紧急事件根据快速反映的类型分为：紧急出动、集结待命和原地待命三种类型。紧急出动指的是在发生航空器坠毁、爆炸、起火、严重损坏等紧急事件后，各救援单位应当按指令立即出动，以最快速度赶赴事故现场； 集结待命指的是航空器在空中发生故障，随时有可能发生航空器坠毁、爆炸、起火、严重损坏，或者航空器受到非法干扰等紧急事件，各救援单位应当按指令在

18、指定地点集结； 原地待命指的是航空器空中发生故障等紧急事件，但其故障对航空器安全着陆可能造成困难，各救援单位应当做好紧急出动的准备。 非航空器的紧急事件应急救援不分等级二、应急救援工作的组织每个机场应当成立机场应急救援领导小组。并设立机场应急救援指挥中心，作为其常设的办事机构。 机场应急救援领导小组是机场应急救援工作的最高决策机构，由当地人民政府、民航地区管理机构或其派出机构、机场管理机构、空中交通管理部门、有关航空器营运人和其他驻场单位共同组成机场应急救援指挥中心，负责日常应急救援工作的组织和协调，根据机场应急救援领导小组的授权，负责组织实施机场应急救援工作。指挥中心总指挥由机场管理机构最高

19、领导或其授权的人担任，全面负责指挥中心的指挥工作。指挥中心对机场应急救援领导小组负责，报告工作。 指挥中心的主要职责如下： 1、组织制定和修改所在机场的应急救援计划； 2、指挥、协调和调动参加应急救援的单位，就已经发生的应急救援发布指令； 3、定期检查各有关单位的应急救援预案和措施的落实情况，并按本规则的要求组织应急救援演练；4、负责参与应急救援的单位负责人姓名花名册及其电话号码变化的修订工作； 5、定期检查应急救援设备器材的登记编号、存储保管、维护保养等工作情况，保证应急救援设备完好； 6、组织残损航空器的搬移工作； 7、根据本规则及中国民用航空总局（以下简称民航总局）其他有关规定，制定应急

20、救援项目检查单。 一、应急计划的主要内容按照应急救援规则的要求，机场管理机应当制定本机场的应急救援计划，飞行区等级为4D（含）以上机场的应急救援计划应当报民航总局审批，其他机场的应急救援计划报所在地区的民航地区管理机构审批。应急计划应当包括下列内容： （一）紧急事件的类型和应急救援的等级； （二）各类紧急事件的通知程序和通知事项； （三）各类紧急事件中所涉及的单位及其职责； （四）残损航空器的搬移及恢复机场正常运行的程序； （五）机场所在城市、社区应急救援的潜在人力和物力资源明细表和联系方式； （六）机场及其邻近地区的应急救援方格网图。 制订应急救援计划应当考虑极端的冷、热、雪、雨、风及低能见

21、度的天气，以及机场周围的水系、道路、凹地，避免因极端的天气和特殊的地形而影响救援工作的正常进行。 二、机场与当地各救援机构的互助协议机场管理机构应当与当地人民政府救灾机构、消防部门、医疗部门、公安机关、运输部门（包括陆海空）、当地驻军等单位订立应急救援互助协议，就应急救援事项明确双方的职责。互助协议应当每年复查或者修订一次，互助协议中列明的联系电话和联系人应当每月复查一次，并将变化情况及时更新。 互助协议应当包括下列内容： （一）协议单位名称、负责人、联系电话； （二）协议单位设备、人员的情况，所处位置； （三）参加救援工作时的联络方式、集结地点和引导方式； （四）协议双方应当遵循的基本原则；

22、 （五）协议的生效日期及修改方式。 协议应当附有协议单位根据应急救援计划制定的本单位的应急救援实施预案。 参与救援工作的单位应当根据机场应急救援计划制定本单位的应急救援实施预案，内容包括参加救援的人员构成、信息传递、通信联络、职责、处置步骤及救援设备清单。 第三节 应急预案编制中存在的问题随着我国有关制定事故应急预案要求的法律法规相继出台，各地方政府和企业已开始了应急预案的编制工作，表明了地方政府和企业对事故应急预案制定工作的高度重视和风险防范意识的提高。然而，从目前各地所编制的重大事故应急预案的总体情况来看，水平参差不齐，与开展事故应急救援工作的要求存在较大的差距，难以满足指导事故应急救援工

23、作的需要。 一、应急预案内容粗略 目前，有相当一部分城市已发布的应急预案大多是一个几页纸的政府文件，其中仅对应急救援的有关组织机构与职责、法律责任等方面做了一些规定，而应急预案中其他所应包括的核心内容都未能反映，对应急预案的要求认识不够，将应急预案与应急制度、条例等混淆。 二、应急预案的可操作性差 普遍存在的问题是应急预案的编制未能充分明确和考虑自身可能存在的重大危险及其后果，也未能结合自身应急能力的实际，对应急的一些关键信息，如潜在重大危险分析、支持保障条件决策、指挥与协调机制等缺乏详细而系统的描述，导致应急预案的针对性和操作性较差，有的甚至连报警和通报联系电话表都未提供。不同城市的应急预案

24、存在相互照搬的现象。 三、各种重大事故应急预案缺乏系统的规划和协调 机场面临的潜在重大事故可能会有多种类型，但应急资源是共同的。如何针对多种事故类型进行应急预案的系统规划，保证各应急预案之间的协调性，形成完整的预案文件体系，避免预案之间的矛盾和交叉，在编制应急预案前必须总体考虑并予以明确。针对可能的重大事故编制几个甚至是十几个孤立或单独的应急预案，在应急组织机构职责、指挥以及响应程序等方面，不仅带来了不必要的内容重复，而且极易引起矛盾和混乱，对预案的维护和职责的明确等带来一系列问题。 四、应急预案缺乏有效的实施 尽管编制应急预案在应急救援中起着十分关键的作用，但有了应急预案，并不等于事故的应急

25、救援工作就有了保障。即使一个非常完善的应急预案，倘若发布之后便束之高阁，没有进行有效的落实和贯彻，也仅仅是一个“文本文件”而已。应急预案能否在事故应急救援中发挥积极有效的作用，不仅仅取决于预案本身的完善程度，还取决于应急预案的实施情况，包括预案的宣传，落实预案中所需的机构、人员及各种资源，开展预案培训，进行定期演习，向公众进行应急知识宣传教育等。第四节 事故应急救援计划的内容应急预案通常以手册形式制成文件。它应该规定参与处理紧急情况的各机构和人员的职责、任务及行动。应急预案应该考虑到以下事项：a) 适用的政策 应急预案应该为应急响应提供指导，例如适用于调查工作的法律和规章，与地方当局的协议及公

26、司的政策和优先事项等。b) 组织工作 应急预案应通过下列方式概括说明关于应急响应组织工作的管理意图：1) 指定应急响应小组的人员和负责人；2) 确定应急响应小组人员的任务和职责；3) 明确向上级报告的流程；4) 提供设立危机管理中心 (CMC) 的细则；5) 制定接收大量信息咨询的程序，特别是在重大事故发生后的前几天；6) 指定企业的发言人来应对媒体；7) 确定可用的资源，包括采取紧急措施的财务权力；8) 为由国家官员进行的正式调查指定公司代表；9) 确定关键人员派遣方案。可使用组织结构图或流程图来表明组织的职能和沟通关系。c) 通知 应急预案应规定遇紧急情况应通知组织中的什么人，谁应向外发布

27、通知以及采用何种方式。应考虑需要通知下列各方：1) 管理者；2) 国家有关当局 (搜寻和救援部门、管理当局、事故调查委员会等)；3) 当地应急响应服务部门 (机场当局、消防部门、警方、急救服务部门、医疗机构等)；4) 遇难者的亲属 (这是一个敏感的问题，在许多国家由警方负责)；5) 公司人员；6) 媒体；7) 司法、会计和保险部门的代表。d) 初始响应 根据情况的不同，初始响应小组可能被派往事故现场以加强当地资源，并照管组织的权益。构建初始响应小组时需考虑以下一些因素：1) 初始响应小组组长应是谁？2) 小组成员应包括哪些人？3) 组织的事故现场发言人应是谁？4) 在特殊设备、服装、文件、运输

28、工具、食宿方面有什么要求？e) 附加援助 训练有素、经验丰富的雇员可在编制、演练和更新一个组织的应急预案中提供有益帮助。他们的专门技能有助于规划和执行下列任务：1) 在坠机演习中扮演乘客；2) 帮助生还者；3) 安抚近亲。f) 危机管理中心 (CMC) 一旦符合了启动标准，就应在组织总部建立危机管理中心。此外，可在事故现场或其附近建立指挥部 (CP)。应急预案应涉及如何满足下列要求：1) 人员安排 (在初始响应时期可能每周7天，每天24小时都要有值班人员) ；2) 通讯设备 (电话、传真、因特网等)；3) 坚持记应急活动日志；4) 收集与紧急情况相关的公司记录；5) 办公设备和供应品；6) 参

29、考文件 (例如应急响应检查单和程序、公司手册、机场应急预案和电话簿等)。航空公司或其他专业性组织可能需要将危机管理中心的服务工作外包，以便在远离总部基地的地方发生危机情况时维护经营人的权益。通常，公司人员应尽快前往该外包的中心，辅助它的工作。g) 记录 组织除了需要坚持记有关事件和活动的日志外，还必须向国家调查小组提供信息。应急预案应该允许向调查人员提供以下信息：1) 与航空器、飞行机组和运行等相关的所有记录；2) 联络点及与事件相关人员的联络方式清单；3) 同与事故有关的人员的访谈记录及这些人员的陈述记录；4) 所有照片和其他证据。h) 事故现场 重大事故后，许多职能部门的代表有合法理由接近

30、现场，例如警察、消防队员、医生、机场当局、验尸官、国家事故调查人员、救援机构 (如红十字会) 以及媒体。虽然对这些利益相关者的活动进行协调是国家警察当局和/或调查当局的职责，但是在事故现场航空器经营人应对以下方面的工作做出明确交待：1) 在事故现场指派一名航空公司高级代表 (无论事故发生在哪里)；2) 幸存乘客的安置；3) 对遇难者亲属的需求做出反应；4) 为残骸提供安全保卫；5) 死者尸体和个人财产的处理；6) 证据的保存；7) 需要时，为调查当局提供帮助；8) 转移及清理残骸。i) 新闻媒体 公司如何回应媒体会影响事故过后公司的恢复。需要就如下事项给予明确的指示：1) 哪些信息是受法规保护

31、的 (飞行数据记录器 (FDR) 的数据、驾驶舱话音记录器 (CVR) 和空中交通管制的录音、目击者的陈述等)；2) 在总部和事故现场谁可以代表总公司发言 (公共关系经理、首席执行官或其他高级执行官员、管理人员或所有者)；3) 关于为即时应对媒体询问而准备的陈述的指导；4) 哪些信息可以公布或不可以公布；5) 公司首次声明的时间和内容；6) 向媒体提供定期更新的信息。j) 正式调查 在应急预案中应对与国家事故调查员和警方打交道的公司员工提供指导。k) 家属援助 应急预案还应就组织对事故遇难者 (机组人员和乘客) 家属的援助方法提供指导。内容可包括：1) 有关提供家属援助的国家要求；2) 赶赴事

32、故现场及探望生还者家属的旅行和食宿安排；3) 方案协调员和每位家属联系人的指派；4) 最新信息的提供；5) 节哀咨询；6) 向遇难者及其家属提供及时经济援助；7) 悼念活动。有些国家规定了由经营人提供的各种类型的援助。l) 严重事故征候过后的解压咨询 应急预案应该对在巨大压力状态下工作的员工提供指导。这可包括明确规定执勤期限制和提供严重事故征候过后的解压咨询。m) 事件后的评审 应提供指导，以确保在紧急情况过后关键人员充分听取相关汇报并记录所有重要的经验教训，这可有助于修订应急预案或相关的检查单。 机场应急计划是准备在机场及其附近地区发生紧急情况时妥善的预案。其目的是把紧急情况的影响，特别是关

33、于抢救生命和航空器运行文面的影响减到最小。 机场应急计划明确了机场各单位以及机场周围协助救援的单位的协调行动规定。第三节 民用运输机场的水上救援计划 按照民航总局2000年4月颁布的民用运输机场应急救援规则，各个民用运输机场应当制定本机场的应急救援计划。机场在制定应急计划的过程中，首先要根据本机场的实际情况分析潜在的危险因素，例如本地区可能发生的影响航空器安全运行的自然灾害和各种社会灾害等，然后制定针对各种风险的紧急预案。对于沿海或者近水地区以及靠近湿地的机场，应当考虑制定航空器事故的水上救援预案。 一、国际民航组织和各国民航管理当局对于机场制定水上救援计划的要求在我国民用运输机场应急救援规则

34、当中，管理当局对机场的应急救援范围作了规定：民用运输机场围界内及其距机场基准位置点8公里范围内的区域发生的各种紧急事件，民用机场负责紧急救援工作，对于规定区域外发生的紧急事件，按照中华人民共和国搜寻援救民用航空器规定执行，没有对机场在何种具体条件下制定水上救援计划作出规定。对于一些跑道靠近海边或者其他大面积水域的机场来讲，制定水上救援计划是必须的，但是对于其他机场是否制定水上救援计划，关系到在水面发生航空器事故时能否迅速施救。由于我国尚没有针对机场水上救援计划的要求，机场在制定救援计划时，可以参照国际民航组织的推荐措施或者国外机场的作法。国际民航组织在机场勤务手册一（消防与救援）第十二章规定，

35、如果机场的大部分起飞和降落的飞机都要飞越临近机场的水域，机场当局应当配备相应设备设施，制定详细的水上救援计划。 美国各个民用机场的应急救援体系一般较为完善，FAA曾经早在1972年颁布关于水上救援计划、设备和设施的咨询通告。同时，FAR139部规定，如果运输机场相邻区域或者跑道起飞和着陆方向上存在大面积水域，机场应当具备救援这些水域上可能发生的航空器紧急事件的能力。在最新的150/5210-13A咨询通告中，FAA要求如果跑道两端3.2公里以内有超过0.6平方公里的水域或者沼泽地，并且传统地面交通工具不能跨越这些区域，机场管理当局就应当制定水上救援计划。 二、机场在制定水上救援计划时应当充分利

36、用社会救援力量包括航空器在内的各种生产事故，我国各级政府和部门都应当积极救援，密切合作，尽量降低人员伤亡和财产损失，机场的水上救援工作尤为如此，机场一般缺少水上救援设备和各种专用交通工具，所以应当充分同各种水上救援力量达成互助协议，将机场的应急救援系统纳入到当地的救援体系中去。 对于机场周围8公里范围内发生的航空器紧急事件，机场在应急计划当中应当制定救援预案，同当地驻军、消防、医疗急救和海上救援组织的合作协议。在发生紧急事件之后，机场负责组织各个救援单位完成快速施救。对于机场周围8公里以外发生的航空器紧急事件，应当按照中华人民共和国民用航空器搜寻救援条例实施行航空器的搜寻救援行动。从我国目前的

37、海上救援体系来看，国家海上搜寻救援组织负责批准沿海省、自治区和直辖市的利用船舶、航空器进行海上搜救的方案，对于机场附近由机场管理当局负责救援的水域，机场在制定救援计划时完全可以和地方海上搜救组织达成合作协议，充分利用社会力量进行救援是各国机场制定应急计划时所采取的措施。三、机场水上救援装备 开展航空器事故水上救援所需要的装备应当适应水域上的各种不利条件，机场在选用各种装备时应当考虑水域的浪高、季风、水流方向、结冰和日照时间等。同时，救援船只应当能够容纳大型航空器上的所有乘员。参照FAA颁布的咨询通告，机场水上救援装备可以包括：1、一般水上交通运输的传统船只，用来运送伤员和物资，承担消防、警戒等

38、任务；2、两栖消防船，地面时速为40-48公里，水上时速为13公里；3、快速救援船只，一般采用玻璃钢船身的快艇，要求能够达到时速90公里左右，另外具备伤员的一般防护和救助设备；4、充气漂浮平台，为乘员提供临时避难手段，利用其他动力牵引到陆地；5、动力充气快艇，最多乘员人数可达15人；6、气垫船和直升机等。除了上述交通工具以外，还应当配备水下搜寻装备，例如潜水服、信标定位等设备。四、水上救援程序机场8公里范围以内发生的水上航空器事故，机场管理当局应当承担应急救援工作，由机场当局、地区管理局、航空公司、地方政府和空管局等机构组成的领导小组，就一些影响到人员伤亡和财产损失的救援措施作出决策，现场总指

39、挥负责组织指挥各个救援机构开展救援工作。机场8公里以外发生的水上航空器事故，机场应当及时联系航空公司，及时地向地方政府和海上救援组织提供有关航空器的信息，包括航空器型号、乘员数量、货邮清单等，积极为搜寻救援工作提供便利。 水上救援的主要目标是最大限度地减少人员伤亡，按照FAA的研究结果，航空器在水面上失事以后，人员成活的主要影响因素包括水温、水面烟雾、泄漏的燃油以及水中的生物、施救以后的保温措施等。就水温的影响来说，一般青壮年男子在水温38F到70F的水中，生存的时间从60分钟到6个小时。 开展救援时，应当认真分析失事地点的风向、水流方向，尽可能地在下游开展搜救工作。同时，进入仍在漂浮的机体救

40、援应当格外小心，更不能盲目对机体实施破拆，外力有可能是的仍机体在几十秒钟内迅速沉没。 救援过程中还应当时刻注意保证救援人员的人身安全。潜水员下潜的位置，必须树立明显标志，同时警告在附近航行的其他船只。救援船只严格禁止进入燃油覆盖的水面，同时注意救援船只的发动机排气位置，某些在吃水线附近排气的船只不能进入现场。有大面积燃油泄漏的现场，禁止使用照明弹、烟火浮标或者其他烟火信号。 五、水上救援的通讯 通讯在航空器救援过程中起着关键作用，国外较大型枢纽机场一般都配备有通讯指挥车，承担各个专业救援小组的通讯中继、录音、录像等功能。对于水上救援，机场当局除了配备一般救援所用的通讯设备外，还应当配备同海事救

41、援相关的通讯设备，例如2182千赫水上遇险频率、156.8MHz（调频）海上救援船舶通讯等。 按照民航总局90号令的要求，机场当局应当每月核对互助协议单位的联系人和联系电话以及其他通讯联络方式，将水上救援计划相关的无线通讯频率通知相关救援单位。同时，邀请协议单位相关人员参加日常演习和培训，保证紧急状态下的通讯联络畅通。 水上救援民用航空器事故需要专业的救援设备和专业人员，能否迅速有效地救援关系到人员的伤亡和财产损失。目前，我国民航与机场应急救援相关的规章对于机场周边地区水上救援计划还没有明确的要求，因此，各机场应当根据本机场的地理条件，配备合理的装备和人员，制定相应的快速反应程序，在发生紧急事

42、件时候能够快速有效地实施救援。 第四节 制定机场应急计划应当注意的几个问题民用运输机场应急救援规则对应急救援工作的组织和各专业救援部门的职责，这对于提高各运输机场的应急救援能力具有重要意义。各个民用机场应当按照救援规则和应急救援手册的要求，制定本机场的应急救援计划，同时配备必要的救援设备，对各专业救援人员进行相关领域的培训，以保证应急计划的顺利实施。在发生紧急事件之后，应急反应部门能否及时有效地施救，将直接关系到人员伤亡和财产损失。从近几年来我国各机场的应急救援事例和一般灾害救援的经验来看，应急救援工作组织实施的效果主要决定于以下三个问题（3C），即现场指挥（COMMAND）、救援现场控制（C

43、ONTROL）和现场通讯（COMMUNICATION）。一、 应急救援工作的指挥问题对机场内部以及临近区域发生的航空器紧急事件和非航空器紧急事件实施组织良好的应急反应，可以有效地减少人员和财产损失。同任何其他管理工作一样，指挥是应急管理的核心内容之一，应急反应的指挥权应当按照事件发生区域来决定，同时应当组成应急救援指挥小组，根据具体紧急事件的特点来采取不同的指挥方法。（一）应急救援的指挥权问题。近年来，我国各级政府和行业管理部门都十分重视重大安全事故的防范和救援工作，国务院、各省市、自治区相继颁布了关于重大安全事故的各种规定，这些规定要求各级政府领导要重视安全事故的救援工作，最大限度地减少人员

44、和财产损失。民航机场或临近区域在发生紧急事件、尤其是航空器紧急事件之后，各地方政府、民航行业管理机构一般会高度重视，并且会派员到场。按照应急救援规则的要求，各机场应当承担本机场围界以内及距机场基准位置点8公里范围内的区域的应急救援工作，对于本区域外发生的紧急事件，按照中华人民共和国搜寻援救民用航空器规定执行，因此，这种情况下应急救援工作仍然应当由机场管理人员承担指挥工作。这是应急救援规则的要求，也是国际上通行的做法。机场当局处理类似问题时，可以就此问题向地方管理当局阐明有关规定和政策，并且在有可能涉及人员和财产损失的重大问题上，邀请相关部门参与决策。（二）应急救援领导小组的工作职责。按照应急救

45、援规则的要求，机场应当组成应急救援领导小组，领导小组是机场应急救援工作的最高决策机构，由当地人民政府、民航地区管理机构或其派出机构、机场管理机构、空中交通管理部门、有关航空器营运人和其他驻场单位共同组成。应急领导小组负责就关系影响人员伤亡、航空器或者其他建筑物、设备严重损伤的救援行动（措施）做出决策，例如航空器救援程序、搬动方案，以及终止救援的决定等；对于专业性较强的救援工作，领导小组可以根据具体紧急事件的不同特点，授权应急指挥中心或者专业人员全面指挥应急救援行动；同时，负责批准向媒体发布有关信息。应急救援领导小组下设机场应急救援指挥中心（以下简称指挥中心），指挥中心是事故灾害的“神经中枢”，

46、它必须具备通讯、预警、灾情评估和监视、确定行动程序、协调及分配救援力量、公众信息与新闻媒介等多方面的功能，同时制定并且宣传应急预案。指挥中心负责日常应急救援工作的组织和协调，根据机场应急救援领导小组的授权，负责组织实施机场应急救援工作。指挥中心总指挥由机场管理机构最高领导或其授权的人担任，全面负责指挥中心的指挥工作。（三）现场指挥官的责任和权利。现场指挥官作为救援工作的现场领导，负责有效地指挥各职能部门迅速对紧急事件做出反应，协调各专业救援小组的救援进度，及时将救援进展和救援中发现的重大事件向领导小组汇报。由于机场发生的紧急事件类别繁多，对于超出本人专业范围的紧急事件，按照国际上民航界和一般城

47、市灾害救援的通常做法，现场指挥官可以委托专业人员，例如消防、公安等小组组长行使最高指挥权（国际通行）。 在应急救援现场，现场指挥官具有最高指挥权，有权利对参加救援的人员、设备和工作程序进行控制，参加救援的各个单位应当服从指挥，积极配合机场组织的救援行动。二、 救援现场控制 紧急发生之后，机场救援机构应当对救援现场加以控制，确保能够按照预定计划开展救援工作，同时保证人员安全疏散、财产损失降低到最低点。现场控制工作可以从人群、救援程序、设备、现场保安控制等方面着手。（一）人群控制。应急救援过程中，首要的工作是减少人员伤亡，因此无论是航空器紧急事件还是机场建筑物火灾、自然灾害等非航空器紧急事件，救援

48、人员应当首先隔离现场，防止无关人员、车辆进入现场，及时疏散受伤人员，同时进行一线、二线紧急救护，记录人员身份并且标识后，送往医院。按照应急计划的要求，不同专业救援人员配备不同的标致和防护服，在机场公安人员对现场进行隔离以后，只有救援人员才能够进入隔离区域，一定要防止无关人员进入现场，干扰救援工作，避免造成不必要的伤害。（二）工作程序。 实施应急救援工作，按照应急预案，指挥中心及时通知各专业救援队伍准备施救，各救援队伍进入预定救援位置开展救援工作，例如救援航空器事件时，应当在上风头位置布置救援现场，预留消防、急救车辆通道。在整个救援过程中，各专业救援小组的工作进度必须处于受控状态，严格按照计划预

49、案规定的程序展开救援工作。以爆炸物威胁为例，工作程序应当为：通知相关救援单位隔离现场紧急疏散危险程度评估排除爆炸物恢复现场。任何救援部门应当严格按照上述工作程序进行救援工作，防止任意行事，同时也要避免工作拖延。（三）设备控制。制定机场应急计划时，要制定应急物资储备计划，例如通讯车、照明车、电动工具等设备，为今后可能开展的救援工作提供可靠的后勤保证，同时对于航空器紧急事件救援工作所需要的大量专用设备，更要定期维护，保证设备处于可用状态。救援过程中，专用设备必须由接受过培训的专业人员进行操作，避免对航空器或者机场设施造成二次损伤。机场消防救援人员应当熟悉使用本机场的各航空器的结构特征，例如航空器油

50、箱、电瓶、紧急出口的位置，以便在应急救援过程中能够快速施救。对于不熟悉的航空器，在完成人员救援、疏散之后，要及时通知航空公司或者航空器制造商，要求他们提供航空器的特征参数和恢复方案。 完成救援工作之后，对救援工作中出动的救援设备进行检修，及时补充油料、泡沫，尽快地满足机场最低运行要求。（四）现场保安。保护救援现场对于开展救援工作和防止财产遗失是十分重要的。航空器紧急事件发生之后，机场救援当局应当尽快地从航空公司得到货物清单和旅客姓名以及行李清单，认真清点货物、邮件和旅客行李，并妥善保管，为航空公司的旅客救助工作提供便利。救援现场要防止与救援无关的人员进入现场，任何进入现场的人员必须佩戴明显识别

51、标志。对于事故发生后各相关部门前来慰问、视察的领导，首先要对他们简要介绍事件的发生过程，同时进行必要的安全教育后发给应急救援人员标志，才能进入现场。航空事故是新闻媒体热心追踪报道的话题，救援过程中要防止新闻媒体人员随意进入现场。回答新闻界提出的问题时，不要对事件起因做任何推测；不要公开谴责他人；不要涉及自己不熟悉的问题；更不要与记者争论。三、 现场通讯从我国近几年发生的机场航空器紧急救援实例来看，通讯在救援工作中起着举足轻重的地位。机场应急计划中应对应急通讯规则加以详细规定，并且配备精良的通讯器材，有条件的机场可以配备移动应急通讯车。参考国外的应急救援通讯方案，机场应急救援通信系统至少具备机场

52、地面运营、机场维护、机场消防、机场公安交通管理和应急事务五个通信频道。沿海地区的机场还要具备同海事救援组织的联络能力，以便方便水上救援工作。机场应急通信系统可以加入当地城市的应急减灾通信系统，将通信频率、联系电话及时通知协助急救中心、消防队，以便能够充分利用当地的救援资源。专业救援小组在各自分配的通信频道进行联络，同时时刻保持同应急指挥中心的通信联系。救援人员应当认识到目前我国各机场的无线通信系统并不具备任何保密性，救援人员不得在应急通信系统中谈论与救援工作无关的内容。机场应急救援机构应当根据本机场的具体情况，分析可能发生的紧急事件，做出不同应急事件的救援预案。在重视上述三个关键问题的同时，还

53、应当重视救援人员的培训和救援设备设施建设，为快速、有效地施救提供保证。第五节 预案编制技术 一、 应急预案的核心要素 应急预案是整个应急管理工作的具体反映，它的内容不仅限于事故发生过程中的应急响应和救援措施，还应包括事故发生前的各种应急准备和事故发生后的紧急恢复以及预案的管理与更新等。因此，完整的应急预案按相应的过程可分为6个一级关键要素，包括： (1)方针与原则； (2)应急策划； (3)应急准备； (4)应急响应； (5)现场恢复； (6)预案管理与评审改进。 6个一级要素之间既具有一定的独立性，又紧密联系，从应急的方针、策划、准备、响应、恢复到预案的管理与评审改进，形成了一个有机联系并持

54、续改进的应急管理体系。根据一级要素中所包括的任务和功能，应急策划、应急准备和应急响应3个一级关键要素可进一步划分成若干个二级小要素。所有这些要素构成了重大事故应急预案的核心要素。这些要素是城市重大事故成急预案编制应当涉及的基本方面，在实际编制时，为便于预案内容的组织，可根据实际情况，将要素进行合并、增加或重新排列(图2一1)。21危险分析2 2资源分析2 3法律法规要球31机构与职责32血急资源3 3教育、训练与演习3 4互助褂议41接瞢与通知4 2指挥与控制4 3瞢报和紧急公告4 4遥讯4 5事态监铡与评估4 6瞢戒与治安4 7人群疏散与安置4 8医疗与卫生4 9公共关系410应急人员安全4

55、ll消防和抢险一、方针与原则 无论足何级或何类型的应急救援体系，首先必须有明确的方针和原则，来作为开展应急救援工作的纲领。方针与原则反映了城市应急救援工作的优先方向、政策、范围和总体目标，应急的策划和准备、应急策略的制定和现场应急救援及恢复，都应当围绕方针和原则开展。二、应急策划 应急预案最重要的特点是要有针对性和可操作性，因而，应急策划必须明确预案的对象和可用的应急资源情况，即在全面系统地认识和评价所针对的潜在事故类型的基础上，识别出重要的潜在事故、性质、区域、分布及事故后果，同时，根据危险分析的结果，分析城市应急救援力量和可用资源情况，为所需的应急资源准备提供建设性意见。在进行应急策划时，

56、应当列出国家、地方相关的法律法规，作为制定预案和应急工作授权的依据。因此，应急策划包括危险分析、资源分析以及法律法规要求等3个二级要素。 (一)危险分析 危险分析的最终目的是要明确应急的对象(即存在哪些可能的重大事故)、事故的性质及其影响范围、后果严重程度等，为应急准备、应急响应和减灾措施提供决策和指导依据。危险分析包括危险识别、脆弱性分析和风险分析。危险分析应依据国家和地方有关的法律法规要求，结合城市的具体情况来进行。危险分析的结果应能提供： (1)地理、人文(包括人口分布)、地质、气象等信息； (2)城市功能布局(包括重要保护目标)及交通情况； (3)重大危险源分布情况及主要危险物质种类、数量及理化、消防等特性； (4)可能的重大事故种类及后果影响分析； (5)特定的时段(例如，人群高峰时间、度假季节、大型活动)； (6)可能影响应急救援的不利因