公共政策分析精品课课件第一章绪论.ppt

1、公共政策分析精品课,第一章 绪论,导论：作为一门独立学科的公共政策分析,一、我们生活在一个充满了政策的世界,我们为什么需要政策？没有规矩不成方圆 我们的政策都是合理的吗？ 限制养犬、禁放鞭炮、禁摩、计划生育、安乐死、劳动合同法 不合理的政策为什么会出台？ 到处都是政策问题，政策为什么会导致这些问题？ 有很多的社会问题还没有受到政策的关注 我们应该制定什么样的政策？我们应该怎样制定政策？,为什么矿难不断？ 为什么那么多人暴富？ 为什么农民工受到歧视？ 为什么有病看不起医生？ 很多农家子弟考上大学却读不起书？ 为什么房价高涨，宏观调控效果有限？ 为什么社会治安状况比较差？ 为什么社保资金可以被挪用

2、？ 如何建构和谐社会？ 如何实践“以人为本”？ 如何让弱势群体从经济发展中受益？ 为什么我们进入了“矛盾凸显期”？,二、公共政策分析的属性,公共政策分析是公共管理或政治学领域的一个独立学科; 公共政策分析是二战后在西方尤其是美国首先兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域 政治学、管理学、行政学、社会学、经济学、心理学、行为学 将新的科学技术成果及手段，特别是将现代管理科学应用于公共政策理论中，为政策的科学性提供了有效的保证。 它的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”、当代西方政治学的一次“最重大的突破”以及“当代公共行政学的最重要的发展”。,学习方法：讲授+讨论+案例分析+自学

3、 学习要求： 独立之思想、自由之精神: 内心的自由是最可宝贵的。罗素 盲从无异于无知，比无知更为可怕。 理论是在不断批判中发展的，多元化是人类思维的一种必然。 知识很重要，能力比知识更重要； 没有唯一的答案。,三、学习的方法,四、参考资料,著作类： 卢梭：社会契约论； 罗尔斯正义论； 托克维尔论美国的民主； 易中天美国宪法的诞生和我们的反思； 奥尔森：集体行动的逻辑； 阿特金森和斯蒂格里茨：公共经济学； 哈耶克：通往奴役之路； 哈耶克：自由秩序原理 曼昆经济学原理； 托马斯戴伊 理解公共政策。 报刊网站类： 南方周末 炎黄春秋,第1讲 公共政策分析基础,第一章 绪论 第二章 公共政策主体 第三

4、章 公共政策决策体制,第一章 绪论,1.1公共政策的含义和渊源 1.2公共政策的功能 1.2公共政策的类型,一、公共政策的定义,（一）什么是公共政策 公共政策一词并没有一致的定义； “政策”一词的跨学科性，使不同学科领域的学者分别从不同的角度进行定义； 不同的学者运用不同的理论方法和价值观要从多种角度去理解公共政策。,在古汉语中，政者，正也，其本义为规范、控制。而策，谋术也，其本义为计谋、谋略。若将两词合起来则为规范的计谋。,戴维.伊斯顿：对全社会的价值作权威性的分配。 传统政治学的角度，侧重公共政策的价值分配功能。 但忽略了公共政策除价值分配功能之外的其他功能。 伍德罗.威尔逊：政治家制定的

5、、由行政人员执行的法律法规。 从制定和执行的主体角度 真正的主体更多，内容也比法律法规宽泛 托马斯.戴伊：凡是政府决定做或决定不做的事情就是公共政策。 突出了行动特征 政府的不作为并不代表没有政策，政府决定做或不做与政府真正做或不做很大差别。 卡尔.弗里德里希：政府机构与周围环境及之间的关系。 系统论的角度，突出环境的因素。 政策制定者根据自己的价值偏好做出的选择。 精英论和理性论的观点。 政策是利益团体斗争的结果。 利益集团论的观点。,西方几种有代表性的定义,结论： 不管西方学者在公共政策定义的表述上有多大不同,但多数学者都认同这一论点,即公共政策是政治过程的产物，把公共政策看作是政治系统的

6、产出。 推论： 不同的政治过程产出不同的公共政策。,西方几种有代表性的定义,中国学者有代表性的观点,台湾学者伍启元：公共政策是政府所采取的对公私行动的指引。 北京大学张金马：党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和知识以及行动计划和策略等。 陈庆云：公共政策是政府依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。 陈虽然吸收了戴卫伊斯顿的分配观点,但仍然强调政策对行为的制约性。,中国学者有代表性的观点,中国学者一般把政策的主体界定为政府、党。 中国学者则更注重公共政策对社会组织、

7、群体行为和行动的规范、指导、约束功能。,公共政策：社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。 公共政策的表达形式： 法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。 制度和政策的联系和区别： 制度既包括正式制度，也包括非正式制度； 制度是稳定的； 政策是在一定的制度框架之内针对具体社会问题 而制定的，具有多变性。 正式制度和政策具有一定的交叉性,我们的政策定义,2公共的含义,前提：区分几组概念 以解决社会公共问题为目标：目标的公共性 以体现公共意愿为总体标准：标准的公共性 由国家政府及其他公共权力机构具体制定和推行； 参与

8、主体的公共性 形成过程经由法定的民主政治程序：程序的公共性。,私人与公共； 公共与集体； 个体主义与集体主义。,二、社会为什么需要公共政策研究： 市场经济下公共政策的理论基础,1.为什么需要公共政策 市场失灵 Market Failure 公共产品; 外部性; 自然垄断; 信息不对称.,2.为什么需要公共政策研究 政府失灵 Government Failure 公共决策失效； 公共物品供给低效； 政府扩张； 寻租与腐败。,2.为什么需要公共政策研究,它所研究与解决的问题和公众利益密切相关。 从实际的角度看，一个人理解了公共政策过程就可以知道如何去影响公共政策。 在新世纪，公众将越来越多地卷入公

9、共政策过程。 行政现代化的必然要求。无论是发达国家，还是发展中国家，政府决策的科学化是共同追求的目标，尤其是发展中国家，随着社会的发展，现代化步伐的加快，决策的科学化、民主化的要求日益迫切。随着科技和交通的发展，我们需要对公共政策问题有更多的认识。,三、公共政策的渊源,1、时间与地点：公共政策是二战后发端于主要工业发达国家的一门新兴学科，发源地美国。,需求的角度：二战后所产生的大量的社会和经济问题日益需要政府作出实质性的政策干预。而这些问题的复杂和棘手使政府在制定公共政策时必须借助有效的政策分析手段，以维持其对社会的有效管理和控制。正是这种来自政府的大量需求（制定有效的公共政策）刺激了政策分析

10、学科的产生和发展。 供给的角度： 作为应用学科，政策分析必须要有一整套科学的分析方法和手段。二战以来美国社会科学（尤其是社会科学研究方法）的飞速发展正好为政策分析提供了许多行之有效的新方法和新手段。,供给的角度： 作为应用学科，政策分析必须要有一整套科学的分析方法和手段。二战以来美国社会科学（尤其是社会科学研究方法）的飞速发展正好为政策分析提供了许多行之有效的新方法和新手段。,2.标志：1951年哈罗德拉斯韦尔政策科学：近来在范畴与方法上的发展,拉斯韦尔关于政策科学的六点界定 （1）政策科学是有关民主的学问：涉及个人的选择，必须以民主体制为前提。 (2) 政策科学的是建立在实证主义基础上的学问

11、：其目标是追求政策的合理性，必须使用数学公式和实证主义，建立可检验的经验理论。 (3) 政策科学是一门对时间和空间非常敏感的学问：它所选择的经验分析模型必须在时间和空间上有明确的记录。 (4) 政策科学具有跨学科的性质：它要靠政治学、经济学、社会学、心理学等学科知识来确立自己崭新的学术体系。 (5) 政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问：后者的实践经验对于政策科学的发展具有重要的意义;。 (6) 政策科学是以社会变迁和发展为研究对象,以动态模型为核心的学问。,标志2：德洛尔的政策科学“三部曲”。 公共政策制定检讨（1968年） 政策科学构想（1971年） 政策科学进展（1971年）

12、对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽的论证，使政策科学的“范式”趋于完善。 政策科学的兴起。20世纪70年代中期，已成为美国大学的一个独立的社会科学的科研与教学领域。,3、政策科学在美国兴起并不是偶然的，有着深刻的原因 （1）理论基础： （2）实践基础: （3）思想库的成熟： （4）美国的国内条件：,4、我国公共政策研究的发展情况 1986年，万里委员长决策民主化、科学化是政治体制改革的一个重要课题 本世纪初以来，随着我国社会科学领域日益注重理性方法的运用，我国公共政策研究水平有了较大提高。 （1）初步建立了中国政策科学的理论框架； （2）学术交流日趋活跃，学科制度化建

13、设处具规模； （3）政策科学逐步在高校扎根，人才培养的形势喜人； （4）政策科学知识的应用已经起步，政策科学的产业化初见端倪。,1.2 公共政策的功能,一、引导功能：,为目标群体树立一个行为导向。 从作用结果看，公共政策的引导功能有正向引导功能，也有负向引导功能。 案例: “让一部分人先富起来”：正导向功能 通过罚款方式控制人口生育：负导向功能 交通事故赔偿制度：“压伤不如轧死”,二、分配功能,政府用政策来调整现实的利益关系，任何政策都体现了一定利益的分配。 易获利的群体或个体： 与政府主观偏好一致或基本一致的个人或社会集团 有力的利益集团 权力的拥有者,三、管制功能,通过政策对目标公众的限制

14、和制约、禁止。 表现为两个方面： (1)条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范，这是积极性管制功能。 (2)条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能。 现代社会管制存在的形式多样化： 请举例。,四、调控功能,是指政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。 为了平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定和发展，公共政策，需要调控社会利益关系。 公共政策的调控功能，也有直接和间接两种形式。 举例： 经济调控、社会调控,1.3 公共政策的类型,一、一般分类方法 二、根据政策的具体功能 三、依内容的分类 四、依据内容的性质,公

15、共政策的立体网络结构,一、根据层次的划分 1元政策,元政策的含义： 元政策是“关于政策的政策”， 是“用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称”， 其基本用途在于“如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策”。 元政策的功能：,排序价值功能、 选择方向功能 规定程序功能。,1元政策,类别： (1)元政策的第一种类型是价值性的元政策 “民主”、“自由”、“公正” 、效率、宽容； 宪法第二条：中华人民共和国的一切权力属于人民； “以人为本” 。 (2)元政策的第二种类型是方向性的元政策 “以经济建设为中心”、“坚持四项基本原则”、“坚持改革开放” (3)元政策的第三种类型是程序性的元政策

16、宪法第三条：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则 。,2基本政策,基本政策通常是高层次的、大型的、长远的、带有战略性、主导性的政策方案，即基本国策。 元政策侧重于价值陈述，它为所有的政策提供价值评判的标准； 基本政策则侧重于目标陈述，为相关范畴内的所有的具体政策规定总目标。 列举： 计划生育政策、对外开放政策,基本政策的特征： (1)权威性。通常只有中央政策及其授权机关才能制定和发布。是一种高级政策，它有指导和约束具体政策的权威。 (2)广泛性。多数情况下，基本政策的适用范围覆盖整个国家。 (3)稳定性。基本政策具相当大的稳定性，是长时期起作用。 (4)系统性。基本政策是一种大型的总体

17、性的政策，必然会衍生出一整套具体政策、具体执行步骤和行动方案，彼此之间形成有内在联系相互关联的政策系统。,3具体政策,具体政策是实现基本政策的手段或具体规定。 具体政策主要表现为以下四个方面： (1)具体政策是针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。 (2)具体政策表现为一系列的行动步骤和行动方案。 (3)具体政策必然要求有对应的部门或机构来具体实施。 (4)具体政策的实施效果是在经验基础上可以直接观察到并可以评价的。 举例：以积极的财政政策为例,二、根据政策的具体功能：,1.分配型政策 政府将服务和利益分配给人口中特定部分的个人、团体、公司和社区的政策，如交通政策。 2.再分配型政策：

18、政府将某一标的人口的利益或成本转移给另一标的人口享受或承担的政策，如福利政策。 3.规制型政策： 政府机关设立某些特殊原则或规范，以指导政府机关或标的人口从事某项活动，或处理不同利益政策。 如刑事政策、环境保护政策:,三、依社会内容的分类,一切需要由政府处理的问题，都可以列入公共政策的范畴。可分为以下类别： （1）政治政策 （2）经济政策 （3）科技政策 （4）社会政策 （5）文化教育政策 （5）外交政策 （6）民族政策,四、 依据内容的性质; 实质性政策和程序性政策,实质性政策指的是处理实质问题的政府行动，如修桥铺路、环境保护、社会福利等。 程序性政策指的是有关事情该如何做，或由谁来做的政策

19、。,案例1：近年有关违宪审查的案件 违宪审查第一波：城市流浪乞讨人员收容遣送办法,2003年6月，国务院决定废除城市流浪乞讨人员收容遣送办法，代之以城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 导火索：孙志刚事件（2003） 4月25日：南方都市报刊登一大学毕业生因无暂住证被收容并遭毒打致死。 5月14日：华中科技大学法学院法学博士俞江与腾彪、许志永以中国公民的名义，向全国人大常委会上书，建议对城市流浪乞讨人员收容遣送办法进行违宪审查。“上书”指出人身自由是由宪法所固定的根本权利，是神圣不可侵犯的。 5月23日：我国著名法学专家贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波联合上书全国人大常委会，提请就孙志刚案及

20、收容遣送制度实施状况依照宪法启动特别调查程序。 6月20日：国务院总理温家宝签署国务院第381号令，公布施行城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法，该办法自2003年8月1日起施行。1982年5月12日国务院发布的城市流浪乞讨人员收容遣送办法同时废止。,违宪审查第二波：对劳动教养制度的违宪审查,2007年12月4日全国法制日，69名专家学者向全国人大提交公民建议，要求启动对劳动教养制度的违宪审查。建议者以法律学者和律师为主，其中包括经济学者茅于轼、法学者贺卫方等，著名法学家江平也表达了同样的意见。 这份公民建议书从违宪、与立法法等上位法相冲突、与国际公约无法接轨，以及政治管理四个方面表达了提请

21、对劳教制度进行违宪审查的理由。建议继而认为，“时值今日，进行违宪审查、废除劳动教养制度的条件都已经完全成熟。” 年10月，经历过劳教之苦的河南公民陈超起诉洛阳市劳动教养委员会，认为“作为行政法规的劳动教养试行办法规定的劳动教养，是一种剥夺、限制人身自由的制度。自1996年行政处罚法开始实施，劳动教养试行办法就理应失效”。,1.劳教制度违反了宪法保护的人身自由权。 宪法第三十七条：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。 2.劳教制度与立法法与行政处罚法的等上

22、位法明显冲突。 立法法第八条：“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。” 行政处罚法第九条：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。” 3.劳教制度与中国已签署的国际公约无法接轨。 1998年10月，中国政府签署了公民权利与政治权利国际公约，依据公约精神和联合国相关机构的解释，所有长时间剥夺人身自由的决定必须通过正当程序并由法院作出判决。 4.从政治管理角度而言，劳教制度是中国一大弊政。 劳教的存在严重损害了刑事法律的权威； 违反了罪刑相适应原则； 由公安机关完全主导的劳动教养是典型的“警察罚”，打破了公、

23、检、法相互制约的平衡关系。,违宪审查第三波：对城市房屋拆迁管理条例的审查,三年内发生的八起拆迁自焚或活埋案 2010年3月27日，江苏省连云港市东海县黄川镇，陶姓人家为阻拦镇政府强拆自家的养猪场，父子浇汽油自焚，68岁的陶会西死亡，其92岁的父亲陶兴尧被烧伤。 2010年3月3日，湖北省武汉市黄陂区。69岁的王翠云被铲土机扫进土沟活埋，不治身亡。 2010年1月26日，江苏省盐城市亭湖区迎宾路拓宽工程地段，曾焕为抗强拆点火自焚致大面积烧伤。 2009年12月14日，北京市海淀区北坞村。席新柱为抵制强拆点燃身上汽油自焚。 2009年11月13日，成都市金牛区。该区唐福珍点燃汽油自焚，后因抢救无效

24、身亡 2009年10月28日，山东省胶州市（县级市）拆迁现场。张永霞在挖掘机前浇下汽油自焚。 2008年4月3日，福建省泉州市洛江区居民何全通点火自焚致死。 2008年6月5日，黑龙江省东宁县拆迁现场，靳丽霞点火自焚致严重烧伤。,北大5学者就城市房屋拆迁条例涉嫌违宪上书全国人大常委会（2009年12月）北京大学法学院沈岿、王锡锌、陈端洪、钱明星、姜明安,一、依据宪法和法律，补偿是征收合法有效的构成要件，应当在房屋拆迁之前完成，条例却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决,宪法第13条:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，

25、可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。” 物权法（2007）第42条:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。” 城市房地产管理法（2007）第6条:“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”据此，要通过征收获得公民房屋的所有权，必须具备三个法定条件，亦即必

26、须满足三个标准:（1）“为了公共利益”；（2）“依据法律规定的条件和程序”；（3）“给予补偿”。,可见，补偿是征收的构成要件之一，未依法补偿，对房屋所有权及相应土地使用权的征收程序就没有完成；而征收没有完成，就不能进行拆迁。 但条例第三章“拆迁补偿与安置”对房屋拆迁补偿作出的具体规定将补偿与对房屋的征收分开了，将补偿作为拆迁程序的一部分，这实质上就是将本应在征收阶段解决的补偿问题延至拆迁阶段解决，这与上述宪法、物权法及房地产管理法的规定存在抵触。,二、依据宪法和法律，征收、补偿主体应该是国家，征收补偿法律关系应该是行政法律关系；而条例却将补偿主体定位为拆迁人，将拆迁补偿关系界定成民事法律关系。

27、,依据上述宪法第13条、城市房地产管理法第6条的规定，征收、补偿的主体都是国家，征收与补偿应该在同一阶段由国家来完成。但是，条例第4条规定:“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置”。第13条规定:“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”第22条第1款规定:“拆迁人应当依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿。”,三、依据宪法和法律，对单位、个人房屋进行拆迁，必须先依法对房屋进行征收，而条例却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可。,条例第7条:“申请

28、领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料:（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。” 由此可见，拆迁人获得房屋拆迁许可证并不需要以政府已经完成对单位、个人合法拥有的房屋的征收为前提。换言之，在房屋仍然属于单位、个人合法所有的时候，拆迁人就可依据这些与征收程序毫无关联的文件，取得拆除房屋的资格。这是与宪法、物权法、城市房地产管理法的规定相抵触的。,2.更广范围的探讨：,取消农业税 实行义务教育 取消对农民工子女的借读费 ,元政策：宪法中国公民在法律面前一律平等 基本政策： 义务教育法第八