规章制度基础知识

1、规章制度基础知识 1第六章规章制度（法规性公文）（教材 203?a220 页内容 ）特别说明：此课件不按照教材编目讲授！在我国，法规性公文 （或称“规范性公文” ） 是仅次于法律的文件，具有非 常强的约束力，而且也是使用非常广泛的文种。本章就法规性公文 （或称“规范性公文” ） 的性质、特点、结构、写作要求 等方面进行综合阐述，并且就几种主要的文种，包括条例、规定、办法、章 程、细则、守则、准则等的写作和制发要求进行阐述和分析。第六章法规性公文（规章制度）在公文范畴中，仅次于法律效力但又不是法律的公文属于法规性公文（有的教材称“规范性公文” ） 。它包括党政机关、社会团体、企业事业单位所制定的

2、有关行政管理、生产 操作、科技活动、日常行为、学习和生活等各方面的条例、规定、办法、章 程、细则、守则、准则等活动规范。第六章法规性公文（规章制度）中国共产党党内法规规定程序暂行条例第四条规定：“党内法规的名 称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。”党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治 区、直辖市党委制定的用以规范组织的工作、活动和党员行为的党内各类规章制度的总称。第六章法规性公文（规章制度）行政法规制定程序暂行条例规定： ?行政法规的名称为条例、规定、 办法?。行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并 按照本条例的规定制定的政治、经

3、济、教育、科技、文化、外事等各类法规的 总称。行政法规制定程序暂行条例（1987 年4月 21日国务院批准 1987 年 4月21日国务院办公厅发布 ）第一章总则第一条为使制定行政法规的程序科学化、规范化，提高工作效率，保证法 规质量， ?根据中华人民共和国宪法和中华人民共和国国务院组织法 的有关规定，制定本条例。第二条行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法 律，并且按照本条例的规定制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各 类法规的总称。第三条行政法规的名称为条例、规定和办法。对某一方面的行政工作比较 全面、系统的规定，称 ?条例 ?；对某一方面的行政工作作部分的规定，

4、称 ?规定?；对某一项行政工作作比较具体的规定，称 ?办法 ?。国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称 ?条例 ?。?-?- （以下省略 ）第六章法规性公文（规章制度）严格地说，法律就是法律，法规就是法规。法规性公文 （或称“规范性公文” ）就是规章制度，二者有严格的界限。二者在制发机关、制发程序和约束力上有严格的区别。况且，法规不能与法律有抵触，法规的效力要低于法律。准确地说，法规性公文 （或称“规范性公文” ） 是在一定范围内制定的、以强制力推行的、规范各种行为规范的文件。第六章法规性公文（规章制度） 我国的法规从其制发机关和效力上看，可以分为行政性法规和地方性法规。行政性法规是由中央

5、政府依据国家宪法和法律制定和发布的在全国范围内具有相当于法律效力的规范性文件； 地方性法规则是指有权制定法规的地方性国家机关在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下制定和发布的规范本地区内重大事件的规范性文件。行政性法规效力高于地方性法规。第六章法规性公文（规章制度）、法规性公文的性质二、法规性公文的特点三、法规性公文的结构四、法规性公文的写作要求五、几种主要法规性公文的写作要求一、法规性公文的性质（一）具有政策性、权威性。是有关部门根据党和国家的方针、政策、法律、法令和法规制定的。（二）具有法规性、强制性。是一定范围内的组织和人员必须遵守的具体规范，一旦获准通过并正式实 施，就必须严格遵照执

6、行，没有商量的余地。如有违反或拒不执行，就要受到 相应的处分和处罚。（三）具有严肃性、稳定性。在制定前深入调查研究，广泛听取意见。制定过程中反复修改，做到符合 实际，切实可行。法规性公文一经制定，就要保持相对的稳定性，一般情况 下，不能随意改动或废除。二、法规性公文的特点（一）公文生效程序更为严格和规范，特别是在审批手续和正式公布程序方 面非常严格。在审批上需要多次、多机构、多人讨论和审查，并且以会议的形式确认。（二）在效用方面 ,均为实行 ?不溯既往 ?和 ?后法推翻前法 ?原则。即公文效力所及只针对正式成文之后发生的有关事物；新公文形成之后， 与其规定不一致的 ?旧公文 ?即行废止，以新公

7、文为准。二、法规性公文的特点（三）公文内容是作者单方面意志的表示，其规范作用的成立与实现不以对 方是否同意为前提条件，具有极强的强制约束力。（四 ）公文所针对的问题是反复多次适用，涉及多数人 （而非少数人的 ）一般的 普通性的问题。而且内容非常具体，包括涉及对象的范围、提出的标准或要求、措施或办 法等方面的规定，可以说是具体实在而又不存在理解上的问题。二、法规性公文的特点（五）语言无懈可击，遣词造句都有一定格式，具有比一般公文更加准确、 简洁、规范、通俗的特点。就是说，它的每一词句、每一章节、每一条款，都有其肯定的属性，有明 确的含义，有固定的质的规定性，使人们对内容只能有一种理解，而不会有其

8、 他理解。应该怎样做，不应该怎样做，一目了然，是非界限分明，不存在含糊不 清、模棱两可的情况，也没有灵活和伸缩余地。二、法规性公文的特点（六）法规性公文在文体上一律用说明文，即不管做出哪一方面的规范，都只需要把规定的条款一一说清楚就可以了，而不需要去申述规定的理由，或节 外生枝进行评论，更不需要写明作出规定的过程。正因为法规性公文的这些特点，就要求在写作时对其主题的确定、用词措 句的选择、结构的构思、格式的掌握、文辞的修改等方面有严格的把握。三、法规性公文的结构法规性公文在结构方式上，不管是条例、规定、办法，还是章程、细则、 规则，几乎都是条款式结构，这是法规性公文所具有的突出的严密性在结构方

9、 式上的具体体现。具体说，法规性公文结构是：三、法规性公文的结构（一）从法规性公文总体结构上看，一般包括文件标题、发布或通过或批准 的时间、内容的章节、正文几个部分。规章制度的标题本身就表明了行文的事由和文种，在特殊情况下也直接在 标题上标明文件的作者。日期标注在标题下面，并用括号括住。文件标题由事由、文种两部分构成，最常见的格式是 ? X X X 处理办法? ，?X X X 规定?， ? X X X 暂行条例?、? X X X 守则?，文种紧跟 在事由后面。在一些特殊情况下，在标题事由前面要 ?关于 ?、?对?等介词，在 事由后面加 ?试行?、 ?暂行 ?、?补充 ?等予以限制。发布或者通过

10、、批准的时间，一般标注在文件的标题之下，并用圆括号括 住。习题举例 :下列内容在法规性公文中均应包括的是（）。A 标题，发布、通过或批准的日期，章节，正文B 标题，主送机关，正文，通报日期C标题，主送机关，正文D.标题，制发机关，成文时间三、法规性公文的结构（二）法规性公文的正文结构一般包括：制定文件的目的、依据、范围、有 关定义、主管部门、具体规范、奖惩办法、实施日期、实施程序和方式、有关 说明等。制定目的？a?a说明文件作者的动机和所要实现的结果，处在文件正文之 首；依据？a?a即制定文件的前提和根据，是为了明确文件的客观现实性和标明 文件的权威性所在；三、法规性公文的结构适用范围？a?a

11、是对文件有效范围的规定，即对一定的时间、空间和事物、 人物的有效约束力；有关定义？a?a是对文件本身中实际需要而使用或新创设的 有关名词术语含义的规定，以防止人们不好理解或误解及多种理解；主管部门？a?a是指对文件的执行或监督执行负责的机构或组织，是为了具 体落实文件内容；具体规范？a?a是文件的主体内容，规定有关团体组织和个人的作为和不作 为；三、法规性公文的结构奖惩办法？a?a是对有关奖励与惩罚的具体方式、程序、措施的规定；实施日期？a?a是对文件正式实施时间的规定，有的是文件发布之日起就实 施生效，有的是规定在其他时间开始实施，或规定以另外一法规性公文的实施 时间为准，或者再另外规定本文

12、件的实施日期；实施程序和方式？a?a是对实施的过程、责任归属、制定具体实施办法的权利责任归属、根据与原则、步骤方法的规定等；有关说明？a?a是对该文件与其他文件的关系的规定，如对附件、数量的规 定等。四、法规性公文的写作要求（一）维护文件的高度一致性。1. 无论文件的内容还是形式决不与其他法律、法令、法规和规章以及党的 方针政策和上级机关、同级机关有关文件的规定相抵触；不与自己制发的并且 有执行效用的其他文件的规定相矛盾；文件的上下文之间决不自相矛盾。2. 以法定的指挥权、命令权为后盾制发文件，决不越权，决不在法定职权 范围之外发号施令。3. 运用语言过程中，应保持文中表达同一概念的词语从词形

13、到词义前后一 致，必要时还应保持对相同类型事物和概念表达时所使用的句式大致相同。（二）维护文件的高度严密性。1. 务使文件的结构严谨周密，完整齐全。2. 务使语言表达缜密周严。3. 约束的对象及程度范围要明；有关职责、权利、义务的规定要清，时限 要准。4. 各项要求要有切实可行的检查衡量指标，语气要坚决肯定，不留商量的 余地。5. 避免使用 ?一般 ? ?或许 ?大概 ?等表意不确切的词语去作判 断（特别是界定是与非，确认程度和范围）。6. 表示范围时不用 ?等 ?字表达未尽事项。7. 尽量不用 ?暂?拟?打算 ?等词语修饰的意图和要求。8. 使用表示祈使的 ?严禁 ? ?禁止 ? ?不得 ?

14、不准 ?必须? ?应当?等词语时，应认真辨析其轻重，根据表意的需要正确选用。（三）维护文件的条理性。1. 务使文件层次分明、分类准确、主题突出。2. 在表达时，应注意保持各部分内容的系统性与连贯性，要科学设置类项，使同类事项集中，不割裂事项间最密切的逻辑联系与时间联系，避免出现 脱节现象。3. 应避免文题不符和离题现象，与本题无关的内容一律不插入。4. 项目的排列应有合理的次序，既要注意遵从习惯和惯例，更要注意根据 具体情况确定排序的依据。（四）维护文件的简明性。简明性是指文件语言简约不繁而又明确周详的特点。这就要求：1. 要正确运用表达方式，一般以说明为主不讲理由，不作议论分析。2. 要尽可

15、能使用简洁精确又高度概括、无漏洞且经得起时间和其他环境条 件变化的词句。3. 要尽量少用生僻术语，不用令人费解的词语，以便于理解和减少再作解 释的必要。4. 要使文件主题高度明确。（五）维护文件的稳定性。1. 在撰写前做充分的调查研究，充分发扬民主，广泛听取各有关方面的意 见和反映，要反复核查，实事求是地确认。2. 在写作过程中，要准确把握各种界限，力争使各种提法准确而概括，经 得起一定时间的考验，对无碍大局的环境条件变化有一定的适应性，应避免在 一切方面、一切问题上均规定过死，过于绝对化。（六）维护文件的连续性。文件的连续性，指对同一行为加以约束和规范的文件之间有着必要的继承 关系。要维护这

16、样一种连续性应注意在撰写新文件的过程中，广泛收集、查阅有 关文件，认真分析对照，如确需以新规定取代既有规定时，应在文中明确对有 关文件的废止。（七）注意不同文种的法规性公文写作的特殊要求。尽管法规性公文基本上都是说明文，但具体到不同的文种还是有一定差别 的，章程、条例、规定比起办法、细则、规则来，与国家有关部门的政策、法 律、法令的联系就更紧密一些，更具有严肃性、强制性、原则性和法规性，因 而在写作上更强调以政策、法律法规为依据，保证其法定的权威性。而办法、细则、规则规定的内容更具体一些，是对某一情况或问题作的专 门规定，所规范的对象也更集中，使用的范围要广泛得多，上自国务院，下至 车间、学校

17、班小组，都可以制发办法、准则等文件，格式也灵活、自由一些。五、几种主要法规性公文的写作要求（一）条例。1.条例的性质。条例是由领导机关制定或批准，涉及政治、经济、文化、军事等各个领域 的某些具体事项的，比较全面系统的，长期执行的法规性公文，是行政法规的 主要形式。条例具有法规性，是党和国家政策的具体化，是对某一政策、法律、法令的补充说明或辅助性规定，是实施和执行某一政策、法律、法令，调整国家生活某方面准则的一种重要辅助手段。一般由国家的重要会议通过，由国家权力 机关颁布。其适用范围内的每个成员必须用它约束自己的行为。(一)条例。2.条例的特点。(1)严格的约束力。作为规章制度性质的文件，条例所

18、规定的某些事项和某些规章制度，是根 据党的路线、方针、政策制定的，各级组织和个人应该遵守什么、禁止什么、 违反了怎样处置等，都有明确的规定，有非常强的约束力。(2)鲜明的权威性。这主要表现在条例制发机关的高层和权威性。按照中国共产党机关公文处理条例和党内法规条例规定,党内法规条例的制发机关必须是党的中央组织；根据国务院办公厅发布的行政法规制定程序暂行条例的规定，国务院 各部门和地方各级人民政府制定的规章制度不得称 ?条例 ?。当然，企事业机关、团体等更不得用 ?条例 ?。只有国家最高权力机关或行政机关及受这些机关委派的组织才有权制定条例。(一)条例。3. 条例的结构与写作方法。(1)标题。一般有两种写法：一是由发文部门、事项、文种三部分组成，如国务院学位工作条例。二是由发文事由和文种两部分组成，如社会团体登记管理条例。在标题下面以括号形式注明