行政审批制度改革困

1、行政审批制度改革：破解简政放权之“困”编者按今年以来，中央和各地连续清理审批权限并取消一大批行政审批项目，备受社 会、企业和基层政府关注。作为全面深化改革的重要一环，行政审批制度改革无疑是政府 向自己开刀。半月谈记者近期在各地调查发现，行政审批相关权限下放在数字上、幅度上都比较明 显，但其中也出现了权力“空放”、“虚放”、放后效率不高的现象。当前，简政放权的 号角已经吹响，中央也下定决心，如何使放权放实、放真、放好，让改革真正产生制度红 利，仍须考验各级政府的勇气和智慧。权力“空放”折射改革之困从天津滨海新区的设立，到浙江舟山群岛新区、义乌市国际贸易综合改革试点的批复， 近年来一批批审批和管理

2、权限被下放到地方，有力地推动了当地经济社会的发展。据统计，天津市累计向滨海新区下放审批事项和职能事权 218项，向各区县下放审批权 限100项；2012年5月，浙江省政府向舟山群岛新区下放了首批 400项行政审批管理事项； 2012年6月，浙江省再次向义乌下放 357项省级行政审批及管理事项；同年 9月，浙江省 政府发文向设区市或各县市下放行政审批和管理事项406项。义乌当地干部反映，权力下放为义乌市开展国际贸易综合改革试点起到了极大的推动作 用，但在向义乌下放的行政审批和管理事项清单中，也出现一些让人无法理解的情况。比如,浙江省经信委下放的煤炭开采类许可事项、省农业厅下放的草原类许可事项、省

3、交通厅下放的水路和船舶经营许可等权限，对当地实际意义不大。此外，一些地方干部向半月谈记者反映，在放权方式上，绝大多数权力为“委托”，以 “直接交办”或“扩大审批权限”等方式放权的占少数。半月谈记者在调查中发现，在当前简政放权的大背景下，上述权力“空放”“虚放”、“不彻底地放”的现象在一些地方明显存在，集中表现为三个方面。一是放权错位。主要表现为下放权力与地方经济社会发展不相符，放权针对性、有效性不强。浙江某县级市反映，2012年上级部门下放的 406项行政审批和管理事项，与该市有关的事项仅158项、占总事项的38.4%，其中涉及投资项目审批的仅 1/3，同基层要求出现 一定的错位。二是放权有水

4、分。一些中西部企业反映，有关采矿证审批发放的权限虽然下放到省里， 但还是要到国土资源部摇号。还有地方干部反映， 权限下放不稳定，上级部门可能会在下放一段时间后，以审核或备案为由，变相收回下放的权限。三是放权不完整。在许多县市，仍存在后置审批事项权限下放后，前置审批部门或相关联部门没跟进下放的情况，导致办事群众省里、县里两头跑现象。比如浙江某县反映， 省住建厅下放的交通、输变电类工程资质审核，在市住建局受理后需递交省交通厅、省供电局等部门审核，而省交通厅、省供电局该项权限未下放；省商务厅下放对外建设项目审批后，住 建厅相应权限却没有下放。浙江东阳市有些审批，上级只下放受理权或初审权，终审权没有下

5、放到位；有些则把决定权下放了，但留下发证环节，出现一半环节在上级办、一半环节在县里办的现象，申请人反而更不方便。“倒三角形”下的权力结构重置不少基层干部认为，权力下放过程中出现种种不尽如人意、随意性大、标准缺失等情况，其根本原因在于部门利益的影响。在一些地方，权力下放并非是基层“点菜式”，而是上级部门“配给制”。东部一县级 市负责人告诉半月谈记者，以从市里拿到的357项省级行政审批及管理事项为例，这些事项多是省里各厅局报的，而非地方提出的。许多权限无法下放是因为与部门法规有冲突，而这些法规背后牵扯着部门利益。一些地方干部直言， 有的部门在下放权力时， 只放复杂的、要负重大责任的权限，而把操作简

6、单的、权力含金量高的、体现权力特征明显的、 没有特别大责任要负的权力留在手中。地方干部对权力下放之惑的背后，是对权力配置结构的不满。一位县级领导说，现在中央审批事项还有1400多项，而以浙江为例，省级层面在本轮行政审批制度改革之前是949项，地市级平均700至800项，到县一级平均不到 600项，这种倒三角形权力配置的结构仍 然可以视为计划经济的延续。目前，浙江省正致力于改进这一结构，规定省里审批事项不超过500项，地市级不超 600项，到县一级700项左右。业内资深专家表示，行政审批制度改革方案中的权力分布应为正三角形。从国家层面，放权要建立几个凡是：凡是符合国家政策或相关部委批准的综合性规

7、划项目，可以不必再在国家层面审批，国家层面只批规划不批项目；凡是不使用中央资金的，国家层面也不必再审批了，企业对自己的投资负责； 凡是不跨省一级区域的、 只一个省范围内的项目，一般情况下也不必再审批。省市一级权限的下放，也可以参照此方式类推，从而为基层发展营造更大 的空间。对于行政审批下放， 乃至取消，全国人大代表、娃哈哈集团董事长宗庆后认为，市场的 现状是重审批轻监管，前面复杂繁琐，后面无人管理。其实行政审批权的改革，下一步的理 想目标是轻审批重监管， 行业准入制定标准即可， 后面严格监管，一旦出现问题，采取最严 厉的惩罚措施。“过去我们市场经济不发达， 很多人不知道干什么，所以需要引导大家

8、去做 什么，现在则不然，应该告诉大家不能做什么，其他的，非禁即入，完全放开。”权能需匹配，权责要一致，权属应清晰在国家新一轮简政放权工作的推进过程中，不但要解决权力在制度范围内“实放”、“真放”、完整地放，还要高度重视放权的后续工作，确保用权、分权、评权、督权等工作配套、到位。“权力对基层来说就像是一匹烈马，一方面要骑好，帮助基层驶上发展快车道；另一方面也要缰绳拉住，把这匹马驾驭好，不能偏离轨道。”浙江绍兴县钱清镇镇长朱建刚的话代表了大多数基层干部的想法。不少人担心，放权工作如果处理不好，容易走向两个极端。一是地方对下放的权力没有 能力接盘。相应机构设置、人员、资金、硬件设施如果没到位，将造成

9、地方有权用不起来。如义乌就存在公共服务力量配置不足的问题。据义乌市行政服务中心负责人介绍，有的虽然权限下放了，但信息管理系统的端口不在义乌，办公面临难题。基层政府接不了权，折腾的 还是企业和群众。二是权力被滥用。有的企业表示，从过去的项目审批经验看，往往“大官好见，小鬼难 缠”；有的企业则担心，权力下放后必须确保地方政府能依法行政、准确行政，如果权力下 放后，地方没有按章办事怎么办？针对此，浙江宁波近年着手推进行政审批标准化建设，对行政审批管理、质量、流程、 评价、信息、安全、环境等进行全面梳理和研究，制定层次分明、内容全面的标准体系。实 现放权后的评权、督权，正是当前不可或缺的一环。采访中，

10、许多地方干部、企业、学者都表示，行政审批权力下放应是一个系统工程，绝 不能仅仅“一放了之”。权力下放必须注重整体性、系统性，需“三重并进”。一是权能匹配。审批权限下放必须与地方审批能力建设相匹配，事权下放应与财权、要素配置权同步配套， 应该帮助地方在制度建设、 人员培训、检验检测设备配套和软硬件建设 方面跟进，否则不能真正提高审批效率。据天津市滨海新区行政服务中心主任许春梅介绍， 为确保事项下放后可以接得住，他们组织新区部门与市属部门集中对接，进行“一对一”系统培训。二是权责对等。改变放权与收权的随意性， 最重要的就是要有制度规范，特别是基层在掌握权力的同时要承担对等的责任。义乌基层干部认为，

11、 权力下放需要配套的法制环境，建议国家制定行政授权法等相关法律，将下放权限依法授权给承接的下级部门实施，其法律后果由下级部门承受，实现目前对下级行政赋权向法律赋权转变，以维护权责一致的严肃性。三是权属清晰。放权的同时要注重分权， 特别是中央、省、市和县四级权属的划分要清 晰，许多市场主体不知道各级政府的权限，有时“找不到门，拜不到佛”，往往跑上跑下多 次才弄明白。权属不清就相当于政府设置“黑匣子”，甚至是“设租”，而企业找政府办事的过程又 如同在“寻租”，这只有靠政府权属清晰才能解决。浙江大学公共管理学院教授胡税根说， 我国政府上下间、部门审批权限间缝隙很大，权力如果没有得到合理分配，很容易造

12、成行政资源与行政效率的流失。（记者 李亚彪 于嘉 王新明 裘立华）简政放权：当好深化改革的“马前卒”在11月1日召开的地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上，国务院总理李 克强指出，简政放权成为深化改革的“马前卒”和宏观调控的“当头炮”。对地方政府来说，这次讲话是开启新一轮简政放权改革的发令枪。面对这一场自我革命， 地方政府必须拿出朝自己动刀子的勇气与智慧，敢于壮士断腕，啃“硬骨头”。改到深处是利益，触动利益往往比触及灵魂还难。改革先行地区的一些干部称， 通过流程再造、并联审批、职能归并等办法，行政审批“瘦 身”已到了“压无可压、缩无再缩”的地步，面临着“天花板”式的困扰。我们要为这些地

13、 方政府几近极致的“物理操作”叫好，也要探究如何让改革产生“化学反应”。新一轮简政 放权就要有“冲破天花板”的劲头。我们看到，一些地方已出现权力“空放”、“虚放”、“不完整、不彻底地放”等种种 乱象，说到底，还是既得利益在作怪。许多行政权力牵扯着利益，而这些利益是通过部门规章制度实现的。同时，依附于部门身上的各类中介机构，靠着“二政府”式的垄断，使审批 流程的简化打了折扣。不在以上诸多层面动真格，改革就难有大的突破。针对此，李克强要求，把地方本级该放的权力切实放下去、放到位，特别是对不符合法 律规定、利用“红头文件”设定的管理、收费、罚款项目应一律取消， 决不能打“小算盘”、 搞“小九九”，防止“上动下不动、头转身不转”。要彻底打破利益坚冰，新一轮简政放权还须与建设法治政府拧成合力，用立法撬动改革、巩固改革。在不少地方正在推进的行政审批改革实践中，都有地方党政主要领导领衔、纪检监察部门强势介入、“红头文件”开路的现象，这一方面说明审批改革之艰、地方决心之大， 另一方面也给以后的强力反弹留下隐患。具有强大自我赋权冲动的相关利益部门，有时出现一纸“红头文件”，权力放了