集中行政处罚权的价值与路径选择分析

1、集中行政处罚权的价值与路径选择分析 集中行政处罚权是将原属于多个行政机关的行政处罚权集中到一个或者少数几个行政机关，原法律授权行政机关不再行使行政处罚权。经过近20年实践，尽管集中行政处罚权的范围、方式等存在差异，全国各地在获得国务院批准或者省级人民政府批准之后都推进了相对集中行政处罚权工作。2013年以来，广州市荔湾区、宁波市北仑区、浙江省嘉兴市及舟山市等地推行综合行政执法改革，将一级政府中绝大部分行政处罚权交由综合执法局行使。我国行政处罚权呈现从相对集中向全而集中发展的趋势。 对于是否集中行政处罚权，我国学术界存在截然相反的观点。一种观点认为，相对集中行政处罚权试点工作由点到而，逐步推开，

2、在解决行政管理领域中存在的问题，提高行政执法水平和效率，改善城市管理，促进行政管理体制改革等方而，取得了显著成效。相反的观点则认为，在行政法学的视野中，这是一场成本过高收益甚低的吃力不讨好的改革，是一个缺乏人文关怀、违背法治行政基本精神的冒险之举。从我国行政法民主化的发展趋势上看，这一改革尝试应当尽快停止。而对近年不少地方推进的全而集中行政处罚权改革，理论界缺乏足够研究与回应。在有限的研究中，有学者提出执法重心下移问题，提出在大中城市推行以街道办事处作为执法主体的体制改革，并由省政府通过决定确定街道办事处行政处罚主体地位。 我国集中行政处罚权制度正处于十字路口，向何处去，除实践部门积极探索外，

3、还需要理论界予以积极回应。本文拟对我国集中行政处罚权实践状况进行评估，厘清集中行政处罚权的价值，在此基础上提出推行该项制度的路径，以期引起学界同行对此问题的重视。 一、我国集中行政处罚权的模式及评价 (一)我国集中行政处罚权的主要模式 我国集中行政处罚权缺乏统一模式，各地推行的集中处罚权方式、范围差异很大。有学者认为，我国相对集中行政处罚权存在五种模式即4+1模式、5+1模式、6+1模式、7+1模式和8+1模式。笔者认为，从集中行政处罚权涉及的领域来看，我国目前集中行政处罚权主要有四种模式。 模式一:相对集中城市管理领域行政处罚权。此模式是成立城管局或者城管监察局，将原属于城市规划、园林绿化、

4、房产地管理、市政公用管理、市容环境卫生、工商行政管理、公安交通管理等行政机关与城市管理密切相关的行政处罚权集中到城管局，由城管局统一行使，不集中与城市管理无关的处罚权。我国推行相对集中行政处罚权的初衷就是集中城市管理领域行政处罚权，旨在处理城市管理领域出现的多头重复执法、权责交叉、执法扰民等突出问题。目前，我国主要采取这种模式集中行政处罚权。 模式二:相对集中非城市管理领域行政处罚权。其不仅集中城市管理领域行政处罚权，也在文化、农业、卫生等部分领域推行相对集中行政处罚权工作。例如，上海市在文化领域、辽宁省在农业领域分别推行集中行政处罚权工作。 模式三:全而集中行政处罚权。这种模式是除部分特殊行

5、政处罚权外，将一级政府内各部门的行政处罚权集中到综合执法局行使，宁波市北仑区、广州市荔湾区等就采用这种办法集中行政处罚权。如宁波市北仑区设立区城市管理局，与区城市管理行政执法局合署办公，集中行使住房和城乡建设、环境保护、食品药品监督、农业、林业、海洋与渔业、国土资源、水行政、工商管理等13个部门39个方而1318项行政处罚权。 模式四:执法重心下沉式集中。该种模式是将执法重心下沉，将行政处罚权集中于街道办事处和乡镇。如上海和天津通过立法形式赋予街道办事处综合执法权。2014年，天津市人民政府发布天津市街道综合执法暂行办法，赋予街道办事处城市管理综合执法机关全部行政处罚权及劳动保障、公安消防等方

6、而行政处罚权。 (二)我国集中行政处罚权实践的评价 我国在城市管理领域推进相对集中行政处罚权，在一定程度上解决了行政处罚权分工过细、多头执法、重复执法、执法扰民等问题，从此角度看，相对集中行政处罚权有积极意义。但相对集中行政处罚权的改革在目前还存在合法性严重不足的致命缺陷。对于刚刚确立法治行政观念的中国来说，这种改革所带来的负而影响是不难想象的。笔者认为，集中行政处罚权合法性危机表现在以下几个方面: 第一，行政机关大量调整法律的授权性规定，实质违反法治精神。从形式上来看，行政处罚法赋予国务院或者国务院授权的省级人民政府决定一个行政机关行使另一个行政机关的行政处罚权，国务院或者国务院授权的省级人

7、民政府决定相对集中行政处罚权，是有法律依据的，不存在违法问题。但从法治精神来看，法律将行政处罚权授予一个行政机关，国务院和省级人民政府就应当尊重这一授权规定，调整行政处罚权应当限制在较小范围内，国务院或者省级人民政府大范围调整法律对行政处罚权的规定，实质上是违法的。其次，在城市管理领域普遍推行相对集中行政处罚权后，就应当及时修改相关法律，将权力直接授权给综合执法部门，但我国并未及时修改法律，导致法律授权机关不享有处罚权和法律未授权机关享有处罚权的状态长期存在，这也是违反法治精神的。 第二，国务院法制办批准集中行政处罚权方案的做法违法。行政处罚法并未授权国务院法制办决定相对集中行政处罚权的权力，

8、但在相对集中行政处罚权实践中，不少改革方案由国务院法制办以批复的形式决定，这种做法明显违反行政处罚法第16条的规定。省级人民政府的地位及管辖范围决定其是地方行政权配置的恰当主体，承担地方行政权纵向与横向配置的职能。2002年，国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定明确省级人民政府决定相对集中行政处罚权后，国务院法制办就无权批准地方相对集中行政处罚权，但国务院法制办仍然大量决定地方开展相对集中行政处罚权工作，如2013年宁波市北仑区深化相对集中行政处罚权工作实施方案就由国务院法制办批准。 第三，将行政处罚权集中于非行政机关违反行政处罚法规定。依照行政处罚法第16条规定，集中行使行政处罚

9、权的单位必须是行政机关，而非非行政机关。执法中，很多城市集中行使行政处罚权的部门只有事业编制，而无行政编制。如广州市集中行使行政处罚权的城市管理综合执法队伍，至今仍是事业编制，在执法中是以大队、支队的名义对外行使职权，他们并不是法律意义上的行政机关。 二、集中行政处罚权的价值分析 法律将政处罚权授予一个行政机关，这个行政机关可以综合运用行政规划权、许可权、检查权、处罚权和强制权等权力实现行政管理目的，将该处罚权从法律授权机关剥离出来交由其他行政机关行使，本身不利于原授权行政机关综合利用各种行政权力实现行政管理目的。因此，这要求集中行政处罚权具有更大价值。 我国过去对相对集中行政处罚权价值的认识

10、是，解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题，提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，建立精简、统一、效能的行政管理体制。因此，实行相对集中行政处罚权的原则就是在多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出、严重影响执法效率和政府形象的领域开展这项工作以解决这些问题。 将集中行政处罚权的价值定位于解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题，这明显有失偏颇，价值定位过于重视表而现象，未认识清楚集中行政处罚权对于实现行政目的及理顺行政管理体制的价值。笔者认为，集中行政处罚权的应然价值是实现行政管理目标、理顺行政管理体制和促进行政处罚权正确实施。 (一)

11、促进行政处罚实现行政管理目标的价值 行政处罚的根本目的是预防行政违法行为，维护行政管理秩序;处罚的直接目的有三个:惩罚行政违法、伸张社会正义;威胁可能违法者、抑制违法意念;改造行政违法者。也就是说，行政处罚是通过惩罚违法行为者，达到预防和减少违法行为，从而实现维护良好社会秩序的目的。实现行政管理目的，除行政处罚外，还有行政规划、行政许可、行政奖励、行政强制等手段，行政机关可以综合运用这些手段实现行政管理目的。 总体而言，集中行政处罚权，将行政处罚权从原行政机关剥离出来交由综合执法机关行使，不利于实现行政管理目标，并出现僵化行政执法。首先，行政处罚是行政机关实现行政管理目标的一种手段，将行政处罚

12、权从原行政机关剥离后，原行政机关失去了行政管理的一个重要手段，不利于其实现行政管理目标。其次，综合执法机关获得行政处罚权后，其执法重点考虑的因素是法律规定及违法行为人违法情节及危害后果等，并不会重点考虑实现行政管理目标。 尽管这样，集中行政处罚权对于实现行政管理目标并非毫无价值。在处罚权力分工过细背景下，一些执法领域需要多种处罚权配合，如城市管理领域就需要多种处罚权配合，这些领域推行集中行政处罚权，对于实现行政管理目标是有价值的。 上述分析可以发现，相对集中行政处罚权应当局限于局部领域，在小范围内实施，不宜大范围集中行政处罚权。 (二)理顺行政管理体制的价值 我国宪法、地方组织法授予各级人民政

13、府大致相同权力，致使各级政府机构设置重叠，上下同粗，地方政府上下同责。此种行政体制是典型的网状行政管理体制，纵向由中央、省、市、县、乡五级人民政府构成，除乡镇人民政府外，其他各级人民政府又由几十个甚至上百个行政机关构成，且行政机关的设置大多上下对口日。此种体制的弊端是机构臃肿，人员庞大，行政成本高，行政效率低下，且上下级政府、同级政府工作部门之间权力划分不清楚，出现权力交叉和空白。集中行政处罚权当然作为行政体制改革的一项内容，并承担理顺行政管理体制的责任。 在实践中运行集中行政处罚权制度，将城市管理领域行政处罚权集中到城市管理部门，一定程度上解决了多头执法、重复执法和执法扰民问题，对于理顺行政

14、管理体制有一定价值。 我国行政权力实行纵向与横向划分，这种权力划分方式导致权力划分过细、权力划分不清楚及权力重叠、交叉等问题。在网状行政体制下理顺行政体制难度极大，行政执法中的权限争议难于避免。集中行政处罚权在权力纵向、横向划分基础上又增加了流程划分方式，将原行政机关权力体系中的行政处罚权剥离出来交由综合执法机关行使，导致行政体制中权力划分更加复杂，行政体制更加不顺。 集中行政处罚权制度将相同领域内的规划权、许可权、处罚权、强制权等分配给不同行政机关行使，在某种程度上割裂了同一管理流程中几种权力之间的联系，导致各种权力行使配合困难，也会出现权力运行不畅。 综上所述，集中行政处罚权对于理顺行政管

15、理体制并无多大意义。 (三)促进行政处罚权正确实施的价值 集中行政处罚权制度将城市管理领域的部分处罚权集中到城市管理局，有利于解决城市管理领域处罚权力划分过细、划分不清等问题，有利于行政处罚权正确实施，提高行政处罚效率。在实践中，一般将附属于行政处罚权的行政监督检查权、行政强制措施权也一并集中，也便于行政处罚权正确实施。例如，上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法就将与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权一并集中到上海市城市管理行政执法局。 然而，集中行政处罚权制度割裂了行政处罚权与其他相关权力的关系，由不同行政机关分别行使同一领域不同性质的权力，必然带来各机关的协商、沟通问题，如果不能够

16、建立有效的协调、沟通制度，将会影响行政处罚效率或者影响行政处罚正确实施。相对集中行政处罚权专业性问题必须慎重考虑，一些专业性、技术性强的行政处罚权，是不适宜集中到综合执法机关的。将专业性、技术性强的行政处罚权集中到综合执法机关，势必影响到权力的正确行使。 因此，集中行政处罚权的前提是原处罚权机关与综合执法机关之间建立顺畅的沟通协调机制。另外，专业性、技术性强的行政处罚权不宜集中。 三、集中行政处罚权的路径选择 将行政处罚权从原行政机关剥离出来交由综合执法机关行使不利于实现行政管理目标，增加权力流程划分也使得行政管理体制更加复杂，未实现理顺行政体制目的。我国需要反省已推行的相对集中行政处罚权制度

17、，重新思考集中行政处罚权的路径。 (一)集中行政处罚权的范围 将大量行政处罚权从原行政机关剥离交由综合执法机关行使，说明行政处罚权不是为了实现行政目标而存在，其存在的目的是为了惩罚违法行为人。行政权力是实现行政目标的手段，应根据行政目标设定行政权力，这些权力包括规划权、处罚权、许可权、强制权、监督检查权等。加之，行政处罚权作为行政机关完成行政目标的一种重要手段，原则不宜交由其他行政机关行使。集中行政处罚权将行政处罚权剥离出来交由其他机关行使，使原行政机关缺乏实现行政目标的手段，从总体而言这种做法不具有科学性，不利于行政目标的实现，也对行政处罚权合理性产生质疑。因此，全而集中行政处罚权模式是缺乏

18、科学性与合理性的，并且集中行政处罚权行使的范围受到了限制，次数也不宜过多。鉴于此，集中行政处罚权应是局部集中而非全而集中。 我国相对集中行政处罚权的初衷是在城市管理领域集中行政处罚权，这种思路无疑是正确的。我国按照行业和管理领域划分行政权力，并将这些权力赋予按行业和管理领域设置的行政机关，这种做法在城市管理领域而临问题。城市管理的目标是实现有序的城市秩序，在农村由多个部门承担的职能，在城市就体现为城市管理一种职能，这种职能包括市容卫生、环境污染、城市交通管理等，应由城市管理部门统一行使。在法律未修改情况下，为实现城市管理职能，就有必要将其他机关拥有的市容卫生、环境污染、城市管理交通等领域的处罚

19、权交由城市管理部门统一行使，也就是在这些领域有必要集中行政处罚权。城市管理领域集中行政处罚权的合理性依据是这些权力原本应当由城市管理部门行使，只不过法律将其赋予各个不同的部门来行使。所以，城市管理领域相对集中行政处罚权是行政处罚权的合理性回归。 除城市管理领域外，亦可将分散集中的方式推行相对集中行政处罚权运用到其他领域。如在文化、农业等领域可以采用小范围的集中。分散性集中方式是不成立综合行政执法局，将相近领域部门的行政处罚权集中到一个职能相近的行政机关行使，其实施处罚时就可以考虑行政目标的实现，且未增设行政机关，也未带来行政管理体制的混乱。 (二)集中行政处罚权的维度 实践中运用相对集中行政处

20、罚权是行政处罚横向的集中，将一级政府内部若干部门处罚权集中到一个部门。横向维度集中处罚权在行政权力纵向与横向划分现实基础上，添加了按权力类型划分的形式，反而导致行政体制更不顺。 我国不同层级政府行使相同行政处罚权，导致权力划分不清楚，出现权力重叠、交叉和权限争议，有必要将这些权力集中到某一级政府。因此，我国行政处罚权力集中的维度应当是纵向，将纵向由中央、省、市、县甚至乡镇政府共同行使的同一种行政处罚权集中到某一级政府。县级人民政府离社会公众较近，有较健全的行政机构体系，也有较多可支配的资源，可以承担较多行政职能，因此，行政执法权力应当主要赋予县级人民政府将省、设区的市人民政府承担的行政处罚权转移至县级人民政府，这才是集中行政处罚权应当做的核心工作。 运行相对集中行政处罚权制度可与省直管县改革结合起来。我国目前推行的省直管县改革主要是财政领域省直管县改革和扩权强县改革，扩权强县改革赋予县级政府大量原属于地级市政府的权力。在推进省直管县改革时，将扩权