第七章公共预算.ppt

1、第七章 公共预算,云南马龙县推行乡村“三公开一质询”制度 广东人大代表称政府预算不是秘密 应在网上公开 财政局能不能告诉我们政府招待费做了些啥？,本章主要内容,第一节 公共预算概述 第二节 我国的预算改革 第三节 我国预算过程中预算的参与者、 职 能与预算周期 第四节 预算编制与审批 第五节 预算执行 第六节 政府决算,第一节 公共预算概述 一、公共预算的含义 二、公共预算的功能 三、公共预算的目标,第一节 公共预算概述,一、公共预算在欧洲公共预算的沿革 在欧洲，第一次真正的现代公共预算实践是1814年的法国政府预算。 1、初期，19世纪确立的现代公共预算是“控制取向”的，它希望通过建立两种基

2、本控制机制构建对公民负责的政府。它一方面在政府内建立集中的行政控制；另一方面由立法机构从外部监督政府的收支活动。 2、发展期，19世纪以来，现代公共预算制度已作为现代国家进行国家治理的基本制度，是建立廉洁、经济、负责的现代政府的基本条件。19世纪的现代公共预算最后形成一种基数加增长的资源分配模式，即在详细分项列支预算格式的基础上，每年预算申请依据上一预算年度形成的预算基数，并在此基础上加上彼此“公平”的增长份额。这种资源分配模式不利于资源再配置，不利于将公共资金从低效率的项目转移到高效率的项目。 3、完善期，20世纪50年代出现的绩效预算将资源分配与产出绩效联系起来；60年代的计划一项目预算将

3、战略计划引入资金分配，使公共预算开始以长远的视野考虑问题，也为运用政策引导资金分配创造条件；70年代出现的零基预算直接挑战预算基数对资金分配的影响，以实现资源再配置，改进资源配置效率；80年代以来出现的新绩效预算改革充分吸收以前预算改革有价值的成分，将预算资金分配的重点转到最终结果，所以，也被称为结果导向预算。,二、公共预算的含义 公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。 三、公共预算的功能 公共预算包括三种基本功能：控制、计划、管理。但不同的预算体系侧重点不同。有的侧重控制，所以是控制取向的公共预算；有的侧重管理，

4、所以是管理取向的公共预算；有的侧重计划或政策，所以是计划或政策取向的公共预算。 控制功能是指为确保有效实施特定工作任务而对具体人、财、物的控制，所以，它常建立在对预算支出详细分类的基础上。 管理是指确定了组织目标后，项目管理者确保有效地获得和利用资源以实现组织目标的过程，是解决“怎么做”的问题，它非常关注管理绩效。 计划是指确定组织目标、测算为实现组织目标需要的资源，以及决定怎样获取、使用这些资源等一系列决策过程，主要回答“做什么”的问题。,四、公共预算的目标 公共预算在三个层次上影响公共部门运作。 在宏观层次上，公共预算制度对政策制定构成财政总额约束； 在中观层次上，公共预算制度影响以战略重

5、点为基础的资源配置和利用； 在微观层次上，公共预算制度影响资金使用，进而影响公共服务生产和供给的效率。 因此，公共预算主要有三个层次的基本职能和目标：加强对财政总额的控制、按战略意义上的优先顺序分配财政资金、提高财政资金的使用或运作效率。 从根本上讲，公共预算是现代国家最重要的财政问责机制。公共预算最终的目标是通过一系列制度确保财政资金的吸取和使用履行对公民的责任，实现财政问责。 (一)总额控制 总额控制指对收支总额的控制，确保日常财政能平稳运行、财政在长期中有可持续性和财政健康。,(二)配置效率 公共预算中的资源分配需要回答一个基本问题：根据什么理性依据将一定数量的财政资金配置给活动A而不是

6、活动B? 1、需要政府能够制定合理的战略计划，并能运用这个计划引导资金分配，将资源从低效率项目转向高效率项目。 2、需要一个理性的预算资金分配模式，需要整合计划、政策和预算。19世纪预算改革通过建立行政控制和问责机制确保公共资金用于公共目的，20世纪50年代以来出现的绩效预算、计划项目预算、零基预算、结果导向的预算则进一步探索改进资源配置效率的道路。 (三)运作效率 运作效率是在预算执行过程中通过有效率地组织和管理财政交易，防止资金被贪污、挪用和浪费，确保立法机构通过的预算能严格而有效地执行，提高收入和支出管理的效率。改进运作效率需要考虑四个问题：控制、灵活性、协调与激励。,(四)财政问责 公

7、共预算的最终目标是财政问责。它是公共预算应承担的受托责任，是指政府的财政活动应履行其对公民和社会的承诺，真正做到“取之于民，用之于民”。 财政问责是建立责任政府的关键 ,其作用在于： 1、它能告诉立法机构和公众，政府在未来一年或 者更长时期内准备做什么事情，分别花多少钱。 2、通过政府预算可以非常清楚地判断政策制定者 是将公共资金用于公共目的还是私人目的，也可 以分析政府是否有效率地配置资源。 案例：美国政府问责局：美国财政部TARP仍缺乏透明度和可问责性,第二节 我国的预算改革 一、预算改革前我国的预算体制 二、1999年以来的预算改革：迈向现代公共预算,第二节我国的预算改革,一、预算改革前

8、我国的预算体制 1、从1949年建立新中国到1978年经济改革，我国实行高度集中的计划经济体制。预算体制：计划一项目一预算模式。 2、改革开放以来，随着社会主义市场经济体制逐步建立和完善，政府职能发生重大变化，财政职能也相应地调整。如通过80年代的税制改革，再经过1994年建立增值税，已建立起现代税收体制。 然而，财政改革的重点一直集中在财政收入方面，这一时期的收支管理存在三方面的问题。 （1）预算资金分配权分散，预算编制模式简单，导致政府内 部缺乏集中的行政控制。 （2）财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的 行政控制。具有的主要特征是：现金余额分散；采购分 散，付款分散；财政交易

9、监管和会计控制分散。 （3）由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地行使 宪法和预算法赋予的预算审查与监督职能。,二、1999年以来的预算改革：迈向现代公共预算,（一）1999年以来的预算改革的内容 1、部门预算改革的基本思路：政府预算以部门为基础编制预算，“部门一本预算”。 (1)采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映，这就改变了以前政府预算只反映预算内收支，大量预算外资金只报账甚至不报账的粗放管理方式。据财政部数据，至2007年上半年，国务院批准的收费项目90以上已纳入预算管理，政府性基金则全部纳入预算管理。这些资金全额上交国库或财政专户，支出纳入部门预算

10、编制范围。 (2)规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立规范、科学的预算分配模式，提高资源配置效率。 部门预算将支出分为基本支出和项目支出两大类，分别采用不同的模式进行管理。 基本支出指用于在职和离退休人员工资及维持单位运转的经费；项目支出指基本支出之外、用于各类项目工作的经费。 (3)为进一步实现预算管理的科学性、规范性和透明度，积极稳妥地推进政府收支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革。,2、国库集中收付体制改革和政府采购也稳步推进 2001年，中央财政启动国库集中收付体制改革，建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。

11、政府采购改革建立起集中的政府采购体系取代原来分散的部门采购体系，全国政府采购规模1998年为31亿元，2002年突破1000亿元，2005年已超过2500亿元，其中地方2100亿元。 3、政府预算编制得越来越全面、细化和准确，为人大预算监督奠定了基础 2009-2010地方和中央公共预算 报告,（二）1999年以来的预算改革的结果 1999年预算改革标志现代公共预算开始在我国建立。 其主要目标是：建立控制取向的现代公共预算。 一方面，这些改革在政府内建立起集中的行政控制，主要体现在：部门预算改革在预算编制环节建立起集中的行政控制；国库集中收付体制改革和政府采购则在预算执行过程中建立起外部控制体

12、制。这有助于改进预算的资源配置效率和运作效率，规范部门的收支活动，为建立责任政府创造条件。 另一方面，这些改革，尤其是部门预算改革为全国人大更好地行使宪法和法律赋予的预算审查监督职权奠定了基础，有助于建立财政问责机制。 当然，总体来说，目前预算改革的重点是在政府内部加强行政控制，人大预算监督虽有发展，但并未进入改革议程。为最终建立现代公共预算，必须及时加强人大预算监督。,第三节 我国预算过程中预算的参与者职能与预算周期 一、预算参与者及其职能 二、预算周期,第三节 我国预算过程中预算的参与者、职能与预算周期,一、预算参与者及其职能（P164） （一）预算参与者（以省级预算为例） A人民代表大会

13、 B人大常委会（通常由财经委员会负责此项工作） C政府 D财政部门 E各部门（一级预算单位） F各单位（一级预算单位下属的各单位） （二）预算参与者职能 A人民代表大会职责 1、审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告； 2、批准本级预算和本级预算执行情况的报告； 3、改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、 决算的不适当的决议； 4、撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。,B人大常委会（通常由财经委员会负责此项工作）职责 1、监督本级总预算的执行； 2、审查和批准本级预算的调整方案； 3、审查和批准本级政府决算； 4、撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预

14、算、 决算的不适当的决定、命令和决议。 C政府 1、编制本级预算、决算草案； 2、向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告； 3、将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委 员会备案； 4、组织本级总预算的执行； 5、决定本级预算预备费的动用； 6、编制本级预算的调整方案； 7、监督本级各部门和下级政府的预算执行； 8、改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的 决定、命令； 9、向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总 预算的执行情况。,D财政部门职责 1、编制本级预算、决算草案； 2、具体组织本级总预算的执行； 3、提出本级预算预备费动用方案

15、； 4、具体编制本级预算的调整方案； 5、定期向本级政府和财政部门报告本级总预算的执 行情况。 E各部门（一级预算单位）职责 1、编制本部门预算、决算草案； 2、组织和监督本部门预算的执行； 3、定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。 F各单位（一级预算单位下属的各单位）职责 1、编制本单位预算、决算草案； 2、按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出； 3、接受国家有关部门的监督。,二、预算周期 我国的预算周期包括五个阶段： 第一阶段，预算编制（712月） 第二阶段，立法机关批准（1月） 第三阶段，预算执行（1.112.31） 第四阶段，审计与决算编制（17月） 第五阶段，审批报告、决算审

16、批（7月）,第四节 预算编制与审批 一、我国预算的编制、审批程序 二、我国政府预算编制原则 三、编制方法 四、人大审查、批准政府预算,第四节 预算编制与审批,预算编制，是指各部门在财政部门的指导下进行收入和支出测算，编制本部门预算，再由财政部门汇总编制政府预算草案的过程。 预算审批，是指同级人大审查批准政府预算，赋予其合法性的过程。 一、我国预算的编制、审批程序,10,9,8,7,6,5,6,4,10,3,2,1,人大财经 委员会,人民 代表大会,财政部门,政府常务 会议,党委常务 会议,支出部门,两上两下的预算过程,二、我国政府预算编制原则 1、合法性、2、真实性、3、完整性 4、科学性（收

17、入与支出方向要科学、编制程序设置要科学、方法要 科学、核定要科学） 5、稳妥性、6、重点性、7、透明性、8、绩效性 三、编制方法 目前，部门预算支出主要包括：人员支出、公用支出和项目支出，每部分支出采用不同的方法编制。 1人员支出和公用支出：定额管理 人员支出包括基本工资、津贴及奖金、福利费、社会保障缴费、离退休费、助学金、医疗费、住房补助支出和其他人员经费等。 公用支出包括办公费、专用材料及一般设备购置费、水电费、邮电及通信费、取暖费、交通费、差旅费、维修及租赁费、物业管理费、会议费、专项业务费和其他费用。这两项支出合成为基本支出。 人员经费或公用经费二定额X定员 目前地方政府确定定额标准的

18、依据主要包括： (1)部门的职能和工作量。 (2)财力。 (3)往年支出标准。 (4)其他地区标准。,2项目支出 项目支出是指部门为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外的用于年度支出计划。中央部门的项目按照部门预算编报要求分为：国务院已研究确定项目、经常性专项业务费项目、跨年度支出项目和其他项目四类。项目支出预算管理包括如下基本原则：综合预算的原则；科学论证、合理排序的原则；追踪问效的原则。 项目的申报、审核和批复是部门预算编制的重要环节，也是预算管理的一个重要组成部分。 中央部门对申报的项目审核后，将符合条件的项目纳入中央部门项目库。根据年度部门预算编制的要求，中央部门对其项

19、目库中的项目，按照轻重缓急统一排序后才能向财政部申报。财政部对中央部门申报的项目进行审核后，对符合条件的项目，排序纳入财政部项目库。在前述的四类项目中，前三类支出项目中的延续项目在排序中将予以优先，其他项目按照项目的轻重缓急、择优遴选后进行排序。,3绩效评价 目前，我国仍不具备全面推行绩效预算尤其是新绩效预算的条件。但是，在现阶段，可以试点支出绩效评价，深化预算改革，为将来推行绩效预算奠定基础。财政部在2006年的工作重点中明确提出，要积极推进绩效考评等工作，逐步建立以结果为导向的财政资金使用新模式。 中央部门的预算支出绩效考评由财政部负责统一制定绩效考评的规章制度，指导、监督、检查中央部门的

20、绩效考评工作，中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。对于中央部门而言，绩效考评的对象主要是那些社会效益比较明显的项目，既包括重大项目，也包括一般项目。,四、人大审查、批准政府预算 在现代公共预算中， “钱袋子”的权力属于代议机构最重要的权力。1994年预算法进一步明确了人大的预算分配和监督职能。但是，直到部门预算改革以来，人大审查批准政府预算的职能才得到落实。 为更好地进行预算监督，全国人大在内部组织进行改革，增设专门审查政府预算的机构。 目前，我国人大审查、批准政府预算的基本框架如下： (1)以部门预算为基础开展预算审查监督，而非以预算支出功能来审批； (2)加强人大预算监督立法，各地出

21、台各自的预算审查监督条例，依法审查监督； (3)加强组织能力建设，夯实人大常委会预算工作委员会的人员编制，并加强其专业技术力量； (4)确立人大审查政府预算的基本程序，包括初审和大会审两个主要阶段。积极探索改进和加强人大预算监督方式和方法。,在实践中，一些地方开展一系列创新，激活人大代表的作用，具体做法包括： (1)扩大预算草案发放范围，提高人大代表知情权和参与度； (2)要求政府预算遵守预算的全面性原则，将所有政府收支纳入部门预算； (3)要求预算调整和追加报人大审批； (4)加强人大预算工作委员会与政府财政部门预算信息沟通； (5)由于时间人力有限，开展以部门或专题为主，百姓关注的重点领域

22、进行 审查； (6)开展多种形式培训，提高人大的专业技术水平，也针对普通百姓进行宣 传教育，提高对政府预算的认识。 但是，我国人大审批政府预算仍存在一些需要进一步完善的地方，主要包括： (1)人大初审权力与责任定位不明确。 首先，预算初审的职能定位和性质不明确，一些地方预算审查属形式审查，而非实质性审查。 其次，初审对象和标准不明确。预算法及其实施条例都没有明确人大 预算初审到底是审查所有预算项目，还是只是部门预算中列出的项目。 第三，预算法没有具体规定初审程序、方式，也没有规定初审应形成一个什么样结果，初审结果有什么样的法律效力。 (2)预算修正权尚未落实。 现代预算体系中，因很少使用否决权

23、来否定整个政府预算，所以预算修正权是立法机构最重要权力。但预算法并未对预算修正权的行使范围、程序、方式做出具体规定，使立法机构最重要的权力无法落实。,第五节 预算执行 一、控制与灵活性的权衡 二、财政管理周期 三、我国预算执行存在的主要问题,第五节 预算执行,预算执行是各个部门根据批复的预算筹集财政收入，进行支出，开展各项活动，履行其职能的过程。 预算执行通常涉及预算收入执行、预算支出执行和预算变更。 由于预算环境是变化的，在制定预算时，很难事先预测到未来发生的可能影响预算执行的所有事件，所以，在预算执行中，预算变更是不可避免的。 预算执行的悖论在于： 政府及其部门一般倾向于认为它们应该有更多

24、的灵活性来执行预算，而立法机构则倾向于认为如果不对预算执行进行严格控制，它就不能很好地履行宪法赋予的监督、管理财政的权力。 不过，根据各国的经验，一个基本的底线是必须保证的：无论如何，灵活性和机动性的赋予不能损害财政责任。在控制和灵活性之间进行适度平衡时，必须以履行财政责任作为底线。,从这一原则出发，一般都坚持以下两大原则。 第一，尽量减少预算变更的需要和程度。 第二，在制度上明确规定，哪些预算变更必须事先报立法机构审查批准，哪些则不用。 预算执行需要遵循以下几个原则： (1)依法执行预算。一方面依法组织收入，要依国家相关法律法规，及时足额征缴各项预算收入，做到应收尽收，保证收入预算的完成；另

25、一方面要依法安排预算支出。 (2)严格执行预算。在预算执行中必须强化人大批准的预算的权威性，严格遵循先有预算才有拨款，才能筹集财政收入的基本原则；不得随意改变预算中确定收入和支出的性质、数额和用途等。 (3)执行进度合理。预算执行进度是预算执行中非常关键的内容。预算进度过快过慢都会影响预算执行的效果，预算执行过快可能会导致支出失去控制，导致超支，执行过慢则会影响工作如期完成，并导致大量的结转，冲击下一个预算年度的预算。所以，必须确保预算执行进度合理。 (4)遵守各种规章制度。在预算执行中必须确保收入和支出预算的执行严格遵守人大和政府制定的各种与预算执行相关的规章制度，例如会计规则、采购制度等。

26、 (5)严格依程序进行预算变更。尽管预算变更是难免的，但是，必须严格依程序进行，需要报财政部门审批的必须报请审批，需要报人大审批的更必须报请审批。例如，对超收收入的安排就必须报人大审批。,二、财政管理周期,8、预算编制,1、预算授权管理,7、审计与评估,6、1/6预算审核及财政报告,5、债务及援助管理,4、现金管理,3、支付及收入管理,2、资金承付款项,三、我国预算执行存在的主要问题 (一)执行进度偏慢，导致大量的预算结转 近几年来，中央预算执行一直存在执行偏慢的问题，总体上呈现一种“前慢后快”的特点。这是人大和审计部门在审查财政总决算时多次提出的一个突出问题，也是财政部近年来高度重视的一个问

27、题。而且，这一问题不仅仅存在于中央层面，在地方预算执行中，这也是一个相当普遍的问题。 (二)收支过程中仍然存在违规行为 预算改革以来，各个部门的收支行为越来越规范，违规行为也越来越少。但是，仍然存在一些违规行为。常见的违规行为包括： (1)违规拨付和支付财政资金，例如将预算内资金支付到与本单位无 拨款关系的单位；将预算内资金转拨到原来的实拨资金账户；无预 算、超预算拨款等。 (2)截留、挪用财政资金 。 （3）在基本支出中，比较容易出现的违规行为包括： 一是无预算的支出。 二是擅自扩大支出范围，提高开支标准。 三是未经批准随意调整基本支出预算。四是虚列支出套取财政资金。 (4)在项目支出中，比

28、较容易出现的违规行为包括： 挪用项目资金，用于基本支出； 对达到政府采购标准的商品和服务支出不执行政府采购程序； 对应纳入招标投标的工程项目直接规定工程承包商或施工单位，等等。,三、我国预算执行存在的主要问题,(三)预算变更的随意性仍然比较大 在我国预算执行过程中，涉及到预算变更的情形包括预算调剂、预算调整、预算追加、预算超收收入使用、动用预备费和预算划转。尽管在预算执行中，根据情况的变化变更预算是需要的，但是，我国预算执行存在的问题是，预算变更的随意性过大。 最近这些年，我国预算执行年年出现巨额超收收入。但是，由于对预算超收收入的使用管理监督不严，导致大量超收收入随意用于安排支出，导致大量年

29、底预算追加进而结转，同时也助长了各种违规行为。,第六节 政府决算 一、政府决算的主要内容 二、政府决算的编制程序和方法 三、政府决算的审查和批准,第六节 政府决算,政府决算指经法定程序批准的年度政府预算执行结果的会计报告，是各级政府在年度内预算的收入和支出的最终结果。 一、政府决算的主要内容 政府决算由中央总决算和地方总决算组成。 中央总决算由中央直管部门的行政事业单位决算、企业财务决算、基本建设财务决算、国库年报和税收年报等汇总而成； 地方总决算由省(市、自治区)总决算汇总而成。 1、行政事业单位决算，由执行单位预算的国家行政机关、工交商、农 林水、教科文卫等单位编制。 2、企业财务决算和基

30、本建设财务决算由国有企业和基本建设单位编制。 3、实行差额管理或自收自支的单位，也要编制单位决算。 4、参加组织预算执行、经办预算资金收缴和拨款的机构(如国库、税 务、企业利润监缴机关、建设银行、农业银行等)也要编制年报和决算。 5、各级财政部门还要编制由财政部门监督、管理的预算外收支决算。 这些机构、单位和部门编制的各种年报或决算，都是各级总决算和全 国总决算的重要组成部分。,二、政府决算的编制程序和方法 我国决算的编制程序是从执行预算的基层单位开始的，在搞好年终清理和结算的基础上，自下而上编制，层层审核和汇总。 年终清算具体工作包括：核对年终预算收支数字；清理本年应收应支；结清预算拨借款；清理往来账项。做完所有这些准备工作后，才开始进行财政总决算的年终结算。 财政总决算的年终结算包括四项主要内容： (1)预算管理体制的结算，包括了原预算管理体制确定的对补助地 区的“体制补助”以及上解地区的“体制上解”等。 (2)不列入财政收支包干基数的事项需要在年终进行结 算。例如，特大自然灾害救济费、特大防汛补助费、 科技三项费等等。 (3)企事业单位财务