论新时期全面深化国有经济改革重大任务

1、论新时期全面深化国有经济改革重大任务2 0 1 4 年 月 中工首级济第 期 （总 期 ）【 国 民经济 】圯新肘翮至面蒲汜国有经济改荜 穴任尧中 国 社会科学 院 工 业经 济研 究 所课题组中 国社会科学院工业经济研究所 ， 北京摘要 党 的 十八届 三 中 全会 后 ， 中 国 进 入全 面 深化改 革 的 新 时期 。 新 时 期 全面深 化国 有经济 改 革 的 基本 目 标是 ， 实现 市场 在资源 配置 中 起 决定 性 作 用 条件 下 的 国 有经 济 与成 熟 市场 经 济体 制 的 全面 融 合 。 要 实现这 个 改革 目 标 ， 中 国 面 临 着 与 时 俱进地 根

2、据 国 家使命调 整 国 有 经济 功 能 定位和布 局 、 协 同 推进混合 所 有制 改革确 立 国 有 经 济 的 主 要 实 现形式 、构建 分层 分 类全覆盖 的 新 国 有经济 管 理体制 、 推动 国 有企业 完 善现代 企业 制 度 以 奠定国 有 经 济高 效运 行 的 微观 治理机制 四 项 重 大任务 。 新 时 期 需 要 准确 界 定不 同 国 有 企业的 功 能，将 国 有企 业分成公共 政策性 、 特 定功 能 性和 一般 商 业 性 三 种 类 型 。 这 是 国 有 经济改 革 的 前提 。 在 现有 的 家 中 央企 业 中 ， 本文 认为 公 共政策 性企

3、业 有 家 ， 特 定功 能 性企业 有 家 ， 一 般商 业 性 企业 有 家 。 针对 三 类 国 有 企业 的 功 能 定位 ， 各 类 国有企 业 战略 性调整 的 方 向 和 重 点 都 不 同 。 推进混合所有 制 改革 坚持 “ 上下 结合 、 试 点 先行 、 协 同 推进 ” 的 方 法论原 则 ， 做到 “ 蹄疾 而 步 稳 ” ； 具体推进 时要做 到 改革程 序公正规 范 、 改 革 方 案依法 依规 、股 权转 让公 开公 允 、 内 部 分配公 正透 明 ； 要 协调 推进产权 改 革 、 治 理 改 革 、政 府 功能 完 善及市 场 结 构 调整 保证非 国 有

4、 经 济参 与 混合所 有 制 改 革的 公平透 明 ； 国 有企 业 推进混 合所有 制 改 革 引 入 员 工 持股制 度 ， 应 该坚 持激励 相容 、 增 量分 享 和 长 期 导 向 三 个 原 则 ；推动 垄 断 性行 业 向 可 竞 争 性 市 场结构 转 变 ， 为 国 有企 业 推进 混 合所有 制 创 造条 件 。 国 有经 济管 理 新体制 是 由 “ 国 有 经 济 管 理 委 员 会一 国 有 资本运营 公 司 或 国 有 资本投 资公 司 一一 般经营 性 国 有 企 业 ” 三 个 层 次 构 成 ， 管 理 公共政 策性 、 特定 功 能 性 和 一 般商 业

5、性 三 个 类型 国 有企业 ， 可覆 盖 所有 国 有 经 济 的 “ 三 层 三 类 全覆盖 ” 管 理体 制 。 在 “ 三 层 三 类 ” 国 有经济 管理体 制 下 ， 推 动 国 有 企 业 完 善现代 企 业制 度 关 键是 建立 差 异化 的分 类 治 理 机制 ， 也 就是 按照 不 同 功 能 定位 的 国 有企业 ， 分别 建立 不 同 的 企 业 治 理机 制 。关键词 国 有经 济 ； 全 面 深 化 改革 ； 功 能 分类 ； 战 略 性调 整 ； 混合所有制 改革 ；国 有 经济 管 理体制 ； 分 类 治 理中 图 分类号 文献标识码 文章编 号党的十八届 三中

6、 全会通过了具有里程碑意义的 中 共中央 关于全面深化改革若干重大问题 的收稿 日 期基金项 目 国 家社会科学基金重大项 目 “深人推进国有经济战略性调整研究 ” （ 批准号 中 国社会科学院创新工程研究项 目 “ 国有企业混合所有制 变革与路径研究 ” 、 “新时期 国有企业制度创新研究 ” 、 “垄断行业深化改革研究 ” 。作者筒 介 课题组负 责人 ： 黄群慧 （ ） 男 ， 河北石 家庄人 ， 中 国社会科学 院工业 经济研 究所所长 ， 研究员 ， 博士 生导师 黄速建 （ 男 ， 浙江浦江人 ， 中国 社会科学院 工业经济研究所副所长 研究员 ， 博士生导师 。 课题组成员 ：

7、余菁 杜莹芬 刘戒骄 王钦 李钢 贺俊 ， 刘建丽 ， 肖 红军 王欣 张航燕 。本文是在 个课题分报告基础上由 黄群慧汇总执笔完成 这 个分报告分别为 新 时期 国有企业与国 有资产管理体制改革 的形势与 思路 黄群慧执笔 ） 、 国 有资产管理体制改革总体设计 黄速建 、 余菁执笔 ） 、 积极发展混合所有制研究 王钦 、 肖 红军 、 贺 俊 、 张航燕执笔 ） 、 国有企业功能定位 与分类治理 李钢执笔 ） 、组建国有资本投资公司 与 国有资本经营公 司研究 余菁执笔 ） 、 深化垄断行业 改革研究 刘戒骄 执笔 ） 、 国有资本经营 预算体制 改革研究 杜莹芬执笔 ） 、 完善 国有

8、企业现代公司 法人治理研究 刘建丽执笔 ） 、国 有企业员工持股制 度研究 王欣执笔 ） 。决定 以下简称 决定 ） ， 提出要紧紧 围绕使市 场在资 源配置中起决定性作用 和更好地发挥政府作用深化经济体制改革 ， 对国 有经济进一步深化改革提出 了新要求 ， 中 国 国有经济改革在经历 多年理论和实践探索后 进入了一个全面 深化改革的新时期 。一、 实 现 市场 在 资 源 配置 中 起决定 性作 用 条件 下 的国 有 经济 与 成 熟 市场 经济体制 的 融 合国有 经济改革的根本问题在中 国确 立社会主义市场经济体制改革的 目标后 ， 作为公有制代表的国 有经济如何与市场经济体制融合

9、一直是国 有经济改革需要破解的根本性问题 。 如何通过改革 ， 解决国有经济与市场经济体制存在的管理体制 、 运行机制 、 定位布局 、实现形式等方面的矛盾 ， 使得国有经济能够适应市场机制 在市场竞争中不断提高效率 、 发展壮大 从而发挥在国 民经济中 的 主导作用 构成了 中 国 国 有企业和国有资产管理体制改革 的主线 。沿着这个改革主线 ， 中 国 国有经济改革先后经历了 三个阶段 。 第一个阶段是改革开放之初 到党的 十四届 三 中全会的 “ 放权让利 ” 阶段 该阶段大体上用 了 年的时 间 ， 贯穿 世纪 年代 和年代初 。 当时 ， 改革的重心落在 国有 企业层面 。 这一阶段

10、 ， 改革主要任务是引 导国 营单位走 出 计划经济体制 的 旧观念与行为 的束缚 ， 使它们能够逐步适应商品化的经营环境 ，完成 自 身 的企业化改造 ， 解决了一个个国有企业进人市场的问题。 第二个阶段是 世纪 年代初至 世纪初 的 “ 制度创新” 阶段 大体上有 年的时 间 。 当时 改革 的重心落在建立现代企业制度和推动 国有经济结构调整上。 这一阶段 改革的主要任务是引 导国 有企业确立与市 场经济要求相适应的资本和产权的观念 建立现代企业制 度 ， 通过国 有经济布 局与 结构 战略 性调整 ， 初步解决了 整个国 有经济部 门 如何适应市场竞争优胜劣汰的 问题 ， 改变了 国有经

11、济量大面广 、 经营 质量 良莠不齐和 国 家财政负 担过重的局面 。 第三个阶段是党的 十六大以后 、 以 年 国有资产监督管理委员会 以下简称 “ 国 资委 ” ）成立标志的 “ 国资 发展 ” 阶段 ， 国 有企业改革进人到 以 国 有资产管理体制改革推动 国有企业改革 时期 。 这一阶段 改革 的主要任务是由 “ 国资委 ” 负责监督管理国有企业实现国有资产 保值增值 目 标 ，解决了 以往国有经济管理部门林立 、 机构臃肿 、监管效率低下 的问 题 ， 使国 有资 产利用 市场机制发展壮大成为可能 。多年的 国有经济改革进程表明 ， 伴 随着中 国市场经济体制逐步建立 ， 实 现国

12、有经济与市场经济体制 的融合 ， 在市场竞争中发挥国有经济主导作用 不 断增 强 国有经济活力 、控制力 和影响 力 ，一直是中 国 国有经济改革的根本问题。新时期 国有经济改革的基本目 标经过 多年上述三个阶段的 改革 ， 国有经济改革与发展取得了 巨 大成就 。 一是经济布局优化 。国有资本逐步从一般生产加工行业退出 ， 国有资本更多地集中 于关系 国 民经济命脉的重要行业和关键领域 在国 民 经济中发挥着主导作用 。 二是政企关系优化 。 初步建立起相对有效的 国有资产管理体制 改变了 过去“五龙治 水 ” 、 普遍 “ 内部人控制 ” 的现象 ， 企业经营性国有资产得到 了相对规范的管

13、理 。 财政预算不再安排用于补充国有资本金性质的支出 和经营性亏损 政府的公共管理职 能和出 资人职能初步分离 。 三是经营机制 优化 。 从数量上看 大部分国 有企业已 经进行了 公司制股份制改革 初步建立起现代企业制度 公 司 治理结构逐步规范 。 四是经营绩效优化 。 国有企业发展质量和运行效率得到 了提升 ， 竞争 力有 了很大增强 ， 国 有经济已 经摆脱 困境 对经济社会发展的贡献进一步显现 。应该说 国有经济从总体上已 经与 市场经济体制逐步适应和 融合 。 但是 ， 中 国 国 内 外环境正 发生 巨大变化 从国 际环境看 ， 在经济全球化的大趋势下 ， 中 国 开放水平进一步

14、提高 ， 国有经济面临 国家使命提升与国际环境严峻的 双重压力 从 国 内 经济环境看 进人“十二五 ”时期 以 后 ， 中 国 已 经步入工业化后期 中 国经济发展方式亟 待转变 ， 国有经济所熟悉的要素驱动 型的发展环境正在改变 。这些新形势对中 国经济发展提出 了新要求 。 尤其是 党的十八届三中 全会以 后 ， 中 国要建立市场在资源配置中起决定性作用 和更好发挥政府作用 的市 场经济体制 ， 这是一种更加 成熟 的社会主义市场经济体制 ， 现有国有经济与这种成熟社会主义市场经济体制 的要求还有很大差距 ， 这主要表现在由 于国 有经济改革 不到 位 ” 而产生 的不适应 。 一是国有

15、经济战略性调整不 到位 使得国有经济功能定 位和布局不适应 。 国有经济的公共政策性功能和市场盈利性功能还没有区分 ， 许多 国有企业在 经营中 还面临 “公益性使命 和 “盈利性使命 ” 的 冲突 ， 处于赚钱和不赚钱两难的尴尬境界不赚钱无法完 成国 有资产保值增值 、壮大国有经济的 目标 ， 赚 了钱又被指责损害 了市场公平和效率 。 垄断行业的 国 有企业改革还不到位 ， 还缺乏 一条明 确 、 可信又可行的改革路径 。 垄断行业 的国 有企业追求行政垄断地位的行为 ， 影响到构建公平有效的市场经济格局 。 二是国有企业的公司制 股份制改革没有到位 使得国有经济的产权实现形式还存在不适应

16、 。 为数众多 的 国有大企业 其母公司 及二级以 上公司 层面 的股权多元化改革 ， 大多停滞不前 。 三是国有资产管理体制 改革不到位 无法适应新形 势的要求 。 一方面 ， 国有资本流动性仍然较差 还满足不了有进有退 、 合理流动和实现国 有资本动态优化配置的要求 另一方面 ， 国有企业常常面 临相关政府部门不当 干涉的 困扰 。 四是现代企业制度建设还不到位 ， 国有企业的微观治理机制还不适应成熟市场经济的要求 。 国 有企业治理结构还不规范 企业具有行政级别 ， 国 有企业经理人的市场选聘 、 监督约束机制改革还有待形成和完善 ， 存在国 有企业经 营管理者 “党政干部 ” 和 “

17、企业家 ”双重角色的冲突 ， 这既使得企业市场化经营 权利无法得到充分保障 ， 又影响到 市场公平性 。这些改革不到位问题 从本质上说是国有经济还没有 与成熟市场经济体制有机融合 ， 在管理体制 、 运行机制 、 定位布局 、实现形式等方面还存在矛盾 。 党 的十八届三中全会通过决定建立市场在资源配置中起决定性作用的健全的社会主义市场经济体制 ， 这就对国有经济与 市场经济体制融合提出 了 更髙的要求 国有经济一方面要提高 国有企业活力和适应市场公平竞争的能力 ， 另一方面要提高服务国家战略 目 标 、 提供公共服务的能力 。 新时期全面深化 国 有经 济改革 就是要解决国有经济与成熟市场经济

18、体制 的这些矛盾 ， 基本 目 标是实现市场在资源配置中 起决定性作用条件下 的 国有经济与成熟市场经济体制的全面融合 。新时期 国 有经济 改革 的重大任务基于 中 国 国有经济改革理论和 实践探索 参考国 外成熟市场 经济国 家的经验 ， 中 国 国 有经济与成熟市场经 济体制 的融合 ， 需要回答 以下四个方面重大问 题 一是在社会主义市场经济体制 中 ， 国有经济应该有怎样的功能定位和布局 ？ 是否需要动态调整 ？ 二是与计划 经济体制下单一国有 制相比 市场经济体制下国有经济的主要实现形式是什么 ？ 尤其是国 有企业主要以 怎样的所有权结构形式存在 ？ 三是 中 国庞大的 国有经济

19、在市场经济体制条件下应该建立怎样的国 有经济管理体制 ？ 四是作为 国有经济的主要微观主体的企业 ， 在市场经济条件下为 了 保证 自 己 的竞争力 ， 应该具有 怎样的治理结构和运营机制 ？党 的十八届 三中 全会通过的 决定 在总结 中 国 国 有经济改革的历史经验 、 分析 中 国 面临 的新形势新任务情况下 ， 回答了 上述四个方面重大问题 。 关于 国有经 济的功 能定位和布局 在明确坚持公有制 主体地位 、发挥 国有经济主导作用 的前提下 ， 提 出准确界定不同 国有企业的功能 ， 国有资本运营要服务于 国 家战略 目 标 重点提供公共服务 、 发展重要前瞻 性战略性产业 、保护生

20、态环境 、支持科技进步 、 保障国家安全 ； 关于 国有经济的主要实现形式 ， 提出要积极发展混合所有制 经济 关于 国有经济管理体制 提出 完善国 有 资本管理体制，以管资本为主加强 国有 资产监管 ； 关于国 有经济微观制度基础 ， 提 出要推动 国 有企业完善现代企业制度 健全协调运作 、 有效制 衡的公司法人治理结构 。 这实质上是明 确 了新时期 中 国 国 有经济改革的重大任 务 。 关于 国有经济四项重大改革任务和具体措施的 内 容和关系如 图 所示 。新形势基 于 国家 使命 调 整 国有战 略性 经 济功 能 和布 局济 功 能 醒 国有经济 的功 能分类 企业分类定 位 和

21、 国 有经济 战 略性调 整国 有 经 济 自 然垄断性行业重组发 展 面 临势 、 新国 有 肖 协 同推进 混 合所有 制改 革 三 类 国经 济全球 济 产 权 产权改革 确 定科学 的方法 、 模式 产权基 础 有企 业实 鼓励 民营经济积极 参与 公 共政断提高 式 不 适 引人 员 工持股 策 性 国中 国 已 经 革要 、 入 有企业步人工业 特 定功 一化后期 国 有经 建 立 “二 层 二类 全覆 盖 的 能 性国建 立市场 济 宏观 构建 新 国 有经济 管理 体 制 今在资源配 管理体 新体制 组建国 有经济管理委 员会 管理体制令置 中 起决 制 不 适 组建 国有 资

22、本投资公司与 二 了定性作 用 应 国 有资本运 营 公司 业性 国的市场 经 完善 国有资本经营 预算 有企业济体制 纤国 有经 完善公司济微观 治 理机制 完善 国有企业现代企 业制度 治理机 二 建立差异化的分类治理机制制不适 建立多元制衡 的公司治理 分类治 理应 机制适应新形势 、 应对新挑战 、 取得新发展图 新时期全 面深化 国有经 济改革 的重大任 务资料来源 ： 作者整理 。以 党 的 十八届 三中全会的 精神 为指导 ， 本文认为 ， 新 时期 国 有经济 面临新的形势 和新的挑战 ，要实 现国 有经济与成熟市 场经济体制 全面融合面临一些矛盾 ， 这要求完成与时俱进地根据

23、国 家使命调 整 国有经济功能定位和布局 、 协同推 进混合所有制改革确 立 国有经济 的主要实现形式 、 构建分层分类的新国 有经济管理体制 、 推动 国有企业完善现代企业制度 以 奠定 国有经济高效运 行的微观基 础这四 项重大任务 ， 通过这 四项改革重 大任务 和具体的改革 措施的 推进 ， 最终形 成 以 “ 新型 国有企业 ” 为主 的 国 有经济 ， 这些“ 新国企 ” 将适应新形 势的发展要求 ， 日 益与市 场在资源 配置中 发挥决定性作用 的条件下 的成 熟社会主义市场经济体制相 融合 。二、 与 时俱进地根据 “ 国 家使命 ” 调 整 国 有经 济 功能 定位和布局基于

24、使命的 国 有 经济 功能分 类使命就是企业存在 的理 由 ， 是企业的 价值取向 和事业定位 ， 使命不 明确 或者使命冲 突会导致企业 行为逻辑混乱 。 对于国 有企业 而言 ， 实现 国 家赋予的使命“ 国 家使命 ”是国 有企业生存发展 的理 由 。 在社会主义市场经济体制 下 ， 国有经济 的 “ 国家使命 ” 不仅仅着 眼于如何运 营管理好现有 的存量 国有资产问题 ， 而应放眼社会 、 放眼世界 、放眼未来 从社会性 、 国 际化 和可持续性的 视角人手 ， 有关 “ 新 国企 ” 的 更为全面 的研究可参阅金碚和黄群 慧更好地配置 国有资本 ， 更好地发挥出 国有经济部 门 与

25、非国有 经济部门 的互补功 能 为整个 国 民经济向更健康 、 更有竞争力 、 更具可持续性的方向 发展 为中 华 民族实现伟大复兴 为 实现 “ 中 国 梦 而 贡献积极力量 。具体而言 ， 中 国是一个发展中 的渐进式 的经济转轨国 家 ， 这就决定 了 中 国 的 国有经济在相 当长的历史时期既要有一般的市场体制 国家在市场经济运行中 国有经济应承担的使命 ， 又要有发展中国家在经济赶超中 国有 经济应承担的使命 ， 还要有转轨经济国 家在渐进式转轨 过程中 国 有经济应承担的使命 本文将其划分为 国有经济 的 “市场经济国家使命 ” 、 “发展 中 国家使命” 和 “转轨经济 国家使命

26、 ， 针 对这三类 “ 国 家使命 ” ， 国 有 经济相 应的功 能分别是 “ 弥补市 场失灵功能 ” 、 “ 实 现经济赶超功能 ” 、 “培育市场主体功 能 ” 。市场经济国家普遍 面临市场失灵问题 。 所谓市场失灵是指市场机制在某些 领域不能使社会资源的 配置达 到帕累托最优状态的表现 这些领域包括 自 然垄断 、公共产 品 、存在外部 性和信息不 完全等领域 。 由 于市场经济无法达到最优的资 源配置 就需要国家对市场经济进行干预以达到优化资源配置的 目 的 。 也就是说 ， 相对于市场而言 ， 政府在纠正 自 然垄断 、 矫正外部效应 、 提供公共物品 、 实现区域协调发展 、 保

27、证收入公平分配等方面具有更大 的优势和作用 ， 而 国有经济则是政府承担这 一职能 的重要 载体 ， 国家或政府通 过创办 国 有企业 、 发展 国有经济的手段实现政府干预市场 、弥补 市场失灵 目 的 。 这就是市场经济国家赋予国有经济的使命 也就是国有经济的 “ 弥补市场失灵功能 ” 。实现经 济赶超是发 展 中 国 家特有的 目 标 ， 发展经 济学表明 ， 发展 中 国家在经济赶超 阶段 、 在 国际市场上往往遵循静态 比较优势 ， 发展 中 国家可 以 从国 际贸 易或 国 际分工 中 获益 但却不能从根 本上解决核心技术 的研发 、 产业结构提升 、经济发展方式转变等重大 问题 其

28、后果就是陷入 “ 比较优势陷 阱 ”或 “低端锁定 陷阱 ” 。 因 此 在成 为世界一 流强国之前 ， 发展 中 国家都必须保持相 当数量的 国有企业 ， 去承担建立现代化经济强 国 、 实现经济赶超的功能 。 在国 家的支持下 ， 国 有企业在充分理解国 际竞争秩 序的条件下 在立足于 自 身 现有的条件和 资源状况 的基础上 通过专业化学 习 、 投 资创新及经验积 累等后 天因 素着 力培育和强化其动态比较优势 从而在 事关国计民 生 的基础产业 、 支柱产业 、 战略产业与国外企业竞争抗衡 承担支持科技进步 、保障国 家经济安全等功能 ， 这就是国 有经济基 于赶超 国 家使命而承担

29、的 “ 实现经济赶超功能 ” 。对转轨经济国 家 ， 尤其是渐进式改革的转轨经济 国 家 其转轨过程是 由大一统的 国 有经济结构向混合所有 经济结构的演进 。 在传统的计划 经济体制下 ，这类 国家没有真正的市场经济主体企业， 改革的过程是将 国 有企业转化为 自 主经营 、 自 负盈利 、 自 我约束 、 自 我 发展的 真正 的市场主体 ，也就是培育市场主体的过程 。 同时 ， 随着民营经济 的 兴起和和外资企业的 进入 ， 市场经济 主体逐步丰富 ， 混合所 有制的经济结构逐步形成 。 转轨经济国 家需要 国有经济承担逐步发展独立的 市场经济主体的功能 作为独 立市场 主体的 国 有企

30、业 要积极应对市场的激烈竞争 ， 在竞争中通 过追求盈利来 实现国有 资产保值增值 ， 回报 国家这个所有者代表 。 这就是国 有经济要承担的 “ 转轨经济国 家使命 ” 和 “培育市场主体功能 ” 。多年改革发展 留下 巨大的 国有经济 ， 总体上承担着上述三大 “ 国家使命” ， 但这三大使命在具体国有企业 中没有 区分 。 由 于 “弥 补市场缺陷 ”强调 国有 企业作为政府实现公共 目 标 的工具或者资源 ，具有公共政策性 而“培育市场主体 ” 则要求国 有企业追求市场盈利性 ， 保证国有 资产的保值增值 ，这造成 国有企业面临着 “使命冲突 从而使得 国有企业无法与市场经济体制彻底融

31、合 。 新时期要深化 国有经济改革 ， 需要准确界定不 同 国 有企业的 功能 ， 国有企业 已经步人了一个 “分类改革与分类监管 ” 的新时期 。 本文认为 基于上述三类 “ 国 家使命 ” 和 国有经济功能性质 考虑到历史沿革和可行性 ， 将 国有企业分成公共政策性 、 特定功能性和一般商业性三种类型 。公共政策性国有企业 是带有公共性或公益性的 、 特殊 目 的 的 国有企业 。 它们仅承担 国家公益性或公共性政策 目 标而不承担商业功能 。 公共政策性国有企业 应该是国有独 资企业 。 具体监管方法是“一企一制 ” 、 “一企一法 ” ， 确保企业活动始终以 社会公共利益为 目标 。

32、这类国有企业数量非常少 。 目 前 ， 有 的公共政策性国 有企业也在开展商业性业务活动 ， 一旦明 确企业功能定位 其商业性活动应该逐步分离 出来 。 从长远看 公共政策性国有企业将是国有资本加强投资和监管 的重点 。一般商业性国 有企业 ， 也就是人们 常说 的竞争性国有企业 。 它们属 于髙 度市场化的 国有企业 ，只承担商业功能 和追求盈利性经营 目标 。 一般商业性 国有企业采用公司制或股份制 其股权结构应该 由 市场竞争规律决定 遵循优胜劣 汰原则 。 在规范运 作的前提下 这类企业 的股权多元化程度和股东的异质性程度 不应该受到非市场性因素 的 困扰和扭曲 。 为数众多 的 中小

33、型 国有企业都属于这一类塑 。特定功能性国 有企业 具有混合特征 。 它们有一部分商业功能 ， 也有一部分非商业性或政策性功能 ， 其非商业性功能 的实现又要求以 企业 自 身发展和经营活动盈利为 基础和前提 。 特定功能性国有企业的股权结构是国有绝对控股或相对控股的多元化结构 。 有特殊的政策性功能要求的 可 以制订具体政策来规范企业的股权结构 没有特殊政策规定的 ， 应该 由 市场来发挥资 源配置的决定性作用 。 从长远看 ， 特定功能性 国有企业将进一步分化 ， 这类企业中 的大多数 ， 将转变为一般商业性国有企业 。有 关基于国 家使命对国 有经济功能定位 和国有企业分类之间的对应关系

34、如表 所示 。表 国有经济“ 国家使命 、 功能定位与 国有企业分类 的对应关 系国家使命 市场经济 国家使命 发展 中 国家使命 转轨经济 国家使命功能定位弥补市场失灵实现经济赶超 培育市场主体作为 国 家政策 的 种 工 具 弥补 在事关国计 民生 的 基础 产业 、 支经济 的不足 发挥纠 正 自 然 柱产业 、 战 略产业与 国外企业竞 作为； 立 市场主体的垄断 、 矫正 外部效应 、 提供 公共 争抗衡 ， 承担支持科技进步 、 保 入功能说明 物 品 、 实现 域协调发 展 、 保证 障国 家经济安全等功能 最终实 收人公平分配等方面作用 ， 是建 现经济赶超 。 在成为世界 流

35、经通过追求盈利 来实现 国 有资 产治理机制 的一部分 的此类国有企业 。企业分类 公共政策性企业 特定功能性企业 一般商业性企业价值导向 功 能 利润 市场利润资料来源 ： 作者 自 撰 。基于分类思路 ， 本文认为 在现有的 家中 央企业中 ， 公共政 策性企业有 家 包括 中储粮总公司 、 中储棉 总公司 、华孚集团 、 国家电 网 和南方电 网 ； 特定功能性企业有 家 ， 包括 国 防军工板块的十大军工企业和 中 国 商飞公司 ， 能源板块的 三大石油 公司 、 国 家核 电 、 中 广核集团 和六大电 力公司，及其他功 能板块 的 中 盐公司 、 中 国 国 新 、 三大电信公司

36、、 三大航空 公司 ， 以及 中远集团 、 中 国 海运；一般商业性企业有 家 ， 包括一般工业制造企业 、综合贸易服务企业 、建筑工程企业 、 科研企业和资产规模在 亿元以 下的其他中 小企业 。 由 于 国有企业构成的复杂性 ，具体的分类方法可以 是动 态的 ， 会随着环境和情况变化而调 整 。功能转换与 国有经济战略性调 整国有经济的功能定位并不是一成不变的 ， 如果说以前 国有 经济保值增值被放到更加重要的位置 ， 那么 ， 在 新时期 国 有资本将加大对公益性的投入 ， 在提供公共服务方面做 出更大贡献 。 这种功能转换意味着 新时期中 国需要进行国 有经济战 略性重组 。 基于上述

37、三类国有企业 的功能定位 各类国有企业战略性调整 的方向和重点都不 同 。对于界定为一般商业性企业的 国 有企业 其战略性调整 目 标是完全剥 离行政垄断业务 通过市场化手段增强企业活力和提 髙企业效率 同 时 建立国 有资本灵活退 出 机制 逐步退 出部分国有资本 投 向更符合公共服务和 国家战 略 目 标的企业 。 为实现上述改革 目 标 ， 一方面 要推进公共资源配置市场化 加快政府管制改革 破除各种 形式的 行政垄 断 另一方面 ， 这类国 有企业应勇于突破所有制观念 的束缚 ， 大力 引 人其他所有制 经济成 分 充分发挥其企业制 度 中 内 生 的 国有资本放大功 能 。在改革实践

38、 中 ， 应该按照 市场公平竞争要求 ， 鼓励非 公有制企业参与一般商业性国 有企业 的改革 ，鼓励发展形成非公有资本控股的混合所有制企业；鼓励 一般商业性 国有企业在改革 成为混合所有制企业的 同 时 ， 实行员工持股 ， 形成 资本所有者和劳动者利益共同 体 。 在改革过程 中 从这类企业中陆续退 出的部分国有资本 将通过 国有资本运营公司 这一运作平 台 ， 转而投 向那些更加符合国 家战略 目 标的重要行业和关键领域 。对于界定为公共政策性企业的 国有 企业 其战略性调整 目标是退 出盈利 性市场业务领域 、专注公共政策 目标 的实现 ， 在此前提下 ， 国有资本要加大对这类企业的 投

39、人 。 已从事的盈利性市场业务要逐步剥离 继续加大国 有资本的投入力度 ， 提高这类企业的公共服务能力 和承担社会责任 的能力 不断提高公司 管理科学化水平 ， 改善国有 资本的使用 效率 。 虽然公共政策性企业不 以盈利为 目标 ， 但为了 提高管 理效率 ， 在具体项 目 和环节上可探索引 人竞争机制 允许非 国有资本参股公共政策性企业负责 的一些公共服务项 目 。 公共政策性 国有企业 自 身 ， 既不适合改组为 国有资本投资公司或 国有资本运 营公司 ， 也不适合推行员工持 股制度来发展混合所有 制 。对于界定 为特定 功能性企业 的 国有企业 其战略性调 整的总体方 向 是 主要依托

40、国有资本投资公司或 国有资本运 营公司这一运作平 台 ， 不断地主动退 出那些竞争格局趋于成 熟 、 战 略重要性趋于下 降的产业领域和环节 不断努力在提供公共服务 、 保障国 家安全和符合国家战略要求 的各种新兴产业领域发挥更大的 功能作用 。 其中 那些 功能定位与提供公共服务 、保 障国 家安全紧密相关的 国有企业 在推行混合所有制经济 、 实行企业员工持股方面要慎之又慎 ； 那些与 保护生态环境 、 支 持科技进步 、 开展 国 际化经营 、 战略性新兴产业领域相关的 国有企业 可 鼓励探索和发展混合所有 制经济和员 工持股制度 。 如果某些特定功能性国有 企业的功能特征 有 日 渐弱

41、化的趋势 ， 它们就应该及时转变为一般商业性 国有企业 ， 再遵照一般商业性国有企业的规律 来进行战略性调整和深化改革 。需要说明 的是 ， 随着 国有经济管理体制改革深人 ， 现有的 家中 央企业数量会进一步减少 ，尤其是按照党 的十八届 三 中全会精神 组建国有资本投资公司 与 国有 资本运营公司 ， 这些 平台 公司组建过程本身就是国有经济战略性调整过程 甚至是未来几年 内 国有经济战略性调整 的主要任务 。垄断性行业国有经济的 战略性调整电力 、 电信 、 民航 、 石油天然气 、 邮政 、 铁路 、 市 政公共事业等垄断性行业国有企业是 国 有经济中非常特殊 、但问题突出 的部分 大

42、部分属于上述特定功能性企业 。 垄断性行业国有经济战略性调整 ，应该通过产权重构带动业务重组和企业组织结构 调整 实 现产业组织效率和企业绩效的 同步提升 。产权重构 旨在形成符合行业技术经济特征和经济发展阶段要求的产权结构和 治理架构 。 业务重组旨在优化相关业务配置和遏制垄断 形成主业突出 、 网 络开放 、竞争有效的经营格局 。 企业组织结构调整 旨 在形成兼有 规模经济和竞争效率的市场结构 ， 使企业成为社会主义市场经济体制更具活力的市场主体 ， 成 为中 国 国民经济和 国有经济中更具战略性的组成 部分 。产权重构 是国 有企业产权多元化的重要途径 ， 也是垄断性行业国 有企业建立现

43、代 治理制度 的基础 。 垄断性行业国 企业产权重构主要有三种 目 标模式 ， 即 国有 独资模式 、 国 有绝对控股模式和国有相对控股模式 ， 重点推动垄断性行业 中 央企业从国 有独资公司 向 国有绝对控股公司 进一步向国 有相对控股公司 转变 ， 发展混合所有制 经济 实现产权多元化 。 随着社会主义市场经济体制 的成熟定型和民营经济成长 降低上述领域对国有经济的依赖 ， 逐步从国有绝对控股转向 国有相对控股 。业务重组要 区分 自 然垄断的 网络环节和可竞争 的非网 络环节性质 根据行业特点整体规划 、 分步实施 。 一般认为 ， 电力产业的输配电 网 ， 铁路行业的路轨 网络 石油产

44、业的输油管线 天然气行业的输气管线 ， 电信行业的 电信 、 电 话和宽带网 络 属于 自 然垄断的 网络环节 ， 而电 力 行业的发电 、 售电业务 铁路的运输业务 石油和天然气的勘探 、 销售业务 电信行业的移动 电话 、互联网 、 电视 网络和增值业务等属于 可竞争的非 自 然垄断环节 积极研究将电信基础设施和 长距离输油 、输气管网从企业剥 离 出来 ， 组建独立网 络运营企业的方式 。 着眼于整个国 民经济而不仅仅是某个行业或经济主 体 自 身的视角 ， 谋划和评估 网络设施开放使用 通过网络设施平等开放推动可竞争性市场结构构建和公平竞争制度建设 ， 使垄断性行业 国有经济成为社会主

45、义市场经济体制 更具活力 的组成部分 ，改革和发展成果更好地惠及国 民经济其他产业和广 大人民群众 。 具体而言 石油行业主要是深化 中石油 和中 石化内部重组 ， 通 过兼并重组 、 注入资本金等政策将 中海油 、 中 化集团 整合成一家新的 国家石油公司 。 电 网 行业主要是实现 国家电 网 公司 和南方电 网 公司 的合并 ， 在 国家电 网公司 、 区域 电网公司与省电 网公 司之间建立规范 的母子公司 关系 。 输配分离后 ， 国家电 网公司和 区域电 网公司经营输电网 ， 配电 网划归省 电 网公司 。 民航业重点培 育几家区域性航空运输企业 ， 解决航空支线垄断程度过高 的问题

46、 把航油 、航材 、 航信三家企业改造成 由 各航空运输企业参股的股权多元化的股份有 限公司 。企业组织结构调整重点 ， 在产权结构和业务结构重组的基础上 ， 对一些行业内 国有企业的数量及其关系进行选择和优化 。 由 于垄断性行业国有企业均为大型企业或特大型企业 ， 国 有企业数量对行业垄断竞争状况和产业绩效具有重要影响 。 从有效竞争和便于管理的角度看 ， 国有 企业在特定行业内 的企业数量既不是越少越好也不是越多越好 ， 否则 不是造成垄断就是造成国 有企业过度竞争 。企业组织结构调整应解决经营者数量少导致的竞争不足 问题 适当增加 经营者数量 ， 形成兼有规模经济和竞争效率的市 场结构

47、 。三 、 协 同 推进 混合所有 制 改 革 确 立 国 有 经 济 的 主要 实现形 式推进混合所有制 改革 的方法论原则为 了既避免改革过程中 的 国有资产流失等问题 又能够达到混合所有制改革 的 目 标 ， 推进混合所有制改革必须坚持 “上下结合 、试点先行 、协同推进 ” 的改革路径和方法论原则 ， 混合所有制改革一定要在上下结合 、先行试点 的基础上制定改革细则 然后才能全面协同 推进 ， 做到 “蹄疾而步稳 ” 。中 国改革经验表明 ， 成功 的改革推进路径是先“ 自 下而上 ”允许基层积极探索 ， 具体包括基层创新 、 发现问题 、 积累经验 、 总结分析等操作步骤 ， 得到基

48、层探索的整 体改革意义 进而 “ 自 上 而下 进行顶层指导下的推进 具体包括明确 方向 、选择试点 、 制定规则 、 全面推进等程序 从而实现积极稳妥地全面改革 。 而且 这个 “ 自 下而上” 和 “ 自 上而下 的过程往往需要多次反复 。 这种 “上下结合 ” 的改革推进路径 既激发了基层改革创新的积极性 、 保护了经济的活力 ， 又实现 了改革的有序性 、避免了改革一哄而上的混乱 是我们改革取得巨大成就的方法论保证 同样 今天我们 推进混合所有制改革 也应该坚持这样的改革路径 或者说方法论原则 。 党 的十八届 三中 全会明确 了 大力发展混合所有制 的方向 ， 这意味着经过多年 “

49、自 下而上” 的探索 ， 我们 已经明 确 了混合所有制 改革方向 ， 全国 正处于 自上 而下”地推进混合所有制改革阶段 。当前混 合所有制 改革工作的重点应该是积极推进试点 ， 在试点 的基础上分析问题 、总结经验 ，进而制 定具体规则 和程序 、 探索混合所有 制改革实 施细 则 ， 以保证进一步全面推进混合所有 制改革在制 度和法律的框架下规范运作 。 根据实际情况 ， 积极开展分类试点 寻找突破 口 ， 总结经验 ， 形成操作规范 。 在试点 中 前行 ， 在具体实践操作中不断发现新问题 ， 寻找解决问题的办法 并进行知识的积累 ， 最终形成操作的规范 。 在“开展试点 ” 的基础上

50、 加强经验交流 ， 全国各地相互促进 探索发展混合所有制 经济的新规范 。 近 日 ， 国务院 “ 国资委 “ 选择 国家开发投资公司 、 中 粮集团 有 限公司 开展改组国有资本投资公司 试点 ， 中 国 医药集团 总公司 、 中 国 建筑材料集 团公司 开 展发展混合所有制经济试点 新兴际华集团有限公司 、 中 国 节能环保公司 、 中 国医 药集 团总公司 、 中 国建筑材料集团公司开展董事会行使高级管理人员选聘 、业绩考核和薪酬管理职权试点 ， 还将在 国 资委 ”管理主要负责人的 中央企业中选择 到 家开展派驻纪检组试点 这种试点 的方法是具有重要意义 的 ， 但注意很多改革在企业层

51、面是有机联系 的 注意改革制度的协同性 不要人为割裂 。 相对于国务 院 “国 资委 ” 试点先行的做法 一些地方政府将混合所有制 企业比例 、 混合所有制企业中 民营企业掺股 比例 、国有资本证券化比例等作为 了混合所有制改革的量化考核指标 ， 放 在国有企业改革指导意见 中 ， 这是不妥的 ， 在 改革试点没 有开展之前 制 定这种 改革方案 ， 使改革方案成为 彰显政绩 目标和决心 的“改革大跃进规划 ” 。 这种政府 主导的急于求成的心态会加大国有 资产流失 的风险 。通过推进混合所有 制改革试点 要探索和 制定三方面 的细则 ： 一是界定不同 国 有企业功能 将国有企业分为公共政策性

52、 、 特定 功能性和一般商业性 为不同 类型 国有企业建立不同法 律法 规 进而设计不同 的混合所有制改革实施细则；二是完善公司治理结构 ， 总结国有董事会试点 经验 明 确混合所有制下 国有企业董事会的运行规则 ， 建立有效的髙层管理人员选拔和激励约束机制 ， 从机制上保证国有董事和非国有董事的行为规范化和长期化 ， 保证国有 和非国有 资产共同 保值增值 ； 三是着力 营造公平竞争市场环境 努力 完善产权流动 的市场机制和 产权保护 的法律体系 ， 重新制定 “非国有资本参与 国有企业投资项 目 办法 ” 、 “ 国 有资本运营公司 和国 有资本投资公司试点办法 ”之类的新制度 ， 完善和

53、修订不适应混合所有制 改革要求的法律法规 、 规范性文件 。发展混合所有制 是一个系统性 、 整体性和协 同 性 的改革 需要统筹好 中央 和地方的 关系 ， 试点和规范 的关系 渐进和突破的关系 。 从中 央和地方的关系看 ， 中 央层面主要解决垄断行业的 国有企业混合所有制改革 问题 地方层面 则着重解决地方融投资 平台 、 城市公共服务业等改革 ，一些影响大的 问题也可 由 地方先行试验 ； 从试点 和规范 的关系看 一方面要建立容错机制 、 允许试点创新 并在此基础 上不断形成规范性的政策指导 ， 另一方面要通过规范 ， 设定基本的试点创 新“底 线 ” ； 从渐进和突破的关系看 ，

54、既要通过渐进开展积累相关经验 ， 激发发展混合所有制经济的积极性和 主动性 又要敢于面对难点攻坚突破 ， 突破改制重组的瓶颈 。 在协同推进上要处理好三个协同 ： 一是行业协同 ， 就是要把握发展混合所有制节奏 既要加快竞争性领域改革步伐 又要攻坚克难 ， 突破垄 断行业的改革 相互借鉴经验 二是制度协同 就是要协同推进公司 治理 、产权和资产交易 、 资本管理 、 人事和分配制度等各方面 的制度建设 ； 三是进度协 同 ， 就是要把握好试点 先行 、 细则制 定和全面推进的时 间协调 。发展混合所有 制的模式选择依据不同 的 标准 ， 发展混合所有制 的 模式划 分存在显著差异 。 从宏观推

55、进层面看 按照 主导力量的不同 ， 发展混合所有制可以分为政府主导型模式 和市场主导型模式 按照推进路径 的不同 ， 发展混 合所有制可 以分为 自上而下 型模式 、 自 下 而上型模式和上下结合型模式 ； 按照改革对象的不同 发展混合所有制可以 分为存量改造型模式和 增量发展型模式 。 从微观操作层面看 按照 混合途径的 不词 发展混合所有制 可 以分为合资 混合模式 、合作混合模式 和配股混合模式 按照资本属性的不 同 ， 发展混 合所有制 可 以分为公有资本与 私有资 本混合模式 、 公有资本与外资混和模式 、 公私资本与外资共同混和 模式 按照 控股主体的不 同 ， 发展混合所有制可

56、以 分为公有 资本控股型混合模式 、 私有资本控股型混合模式和外资 控股型混合模式 或者分为公有资本控股型混合模式和公有资本参股型混合模式 ； 按照混合程度 的不同 ， 发展混合所有制 可以分为 整体混合模式和部分混合模式 。由 于发展混合所有制 既要有 宏观层 面的顶层设计 ， 又要有微观层 面的操作方案 ， 因此 模式的划分应实现宏观与微观的结合 。 基于改革顶层设计的清晰性需要 在宏观推进层面可 以 以改革对象为划分依据 将发展混合所有制 区分为存量改造型模式和增量发展型模式 。 存量改造型模式主要是鼓励非公有制 经济参与 国有企业和集体企业改革 ， 实现国 有企业和集体企业存量产权的多元化 。 存量改造型模式是当 前发展混合所有制 的重点 ， 其微观实现方式主要包括公司 制股份改革 、开放性市场化双向 联合重组 、股权激励和员工持股 。 增量发展型模式主要是在新 的投资中 推动公有 资本与非公有资本的共同参与 实 现国有企业和集体企业增量产权的