土地管理博士论坛吴次芳发言

1、.,中国土地管理的两难选择和创新路径 吴 次 芳 （浙江大学, ）,.,内 容,一、中国土地管理的“天然”特征 （一）土地管理的牛顿三大定律 （二）谷歌文化和权力文化的深刻印痕 （三）广域复合性和多重共线性的学科特质 二、中国土地管理的两难选择 （一）传统层面上的两难 （二）新型环境下的两难 三、中国土地管理的改革创新 （一）亟需的诉求：治理结构创新的路径 （二）基础的诉求：制度环境创新的路径,.,一、中国土地管理的“天然”特征,（一）土地管理的牛顿三大定律 1、土地管理系统运行的惯性作用十分明显，因为土地供应后3-5年才能开发成社会需求的土地产品，更何况路径依赖也在起作用，因此，急刹车政策不

2、能从根本上解决土地管理存在的问题。 2、土地是一种根基性生产要素，其需求是一种引致性需求，土地管理受外界环境的影响尤其明显。按照牛顿第二定律，这种外界的外力会产生加速度，而且加速度方向与系统运行方向一致。换句话说，可能很小的系统外力，就会对土地管理的运行产生很突出的问题。事实上，,.,一、中国土地管理的“天然”特征,目前土地管理的深层次问题大部分是体制性的，或者说是体制外引致的问题，例如分灶吃饭的财政制度、干部升迁考核制度等 。要解决土地管理的问题，必需系统分析各种外力作用的类型、强度和方向。 3、在现行的制度环境下，社会进入了蒂伯特世界，各个城市不是利益共同体，中央和地方也不是利益共同体。中

3、央给地方施加政策的作用力，按照牛顿第三定律，地方自然会有反作用力。因此，中央政府在制定土地调控政策的过程中，必需要系统分析地方反作用力的大小、类型、速度和方向。否则政策总是管不住对策，经常采用“运动式”和“救火队式”的治理方式，结果总是“按下葫芦浮起瓢”，执行效果并不令人满意。,.,一、中国土地管理的“天然”特征,（二）谷歌文化和权力文化的深刻印痕 在谷歌文化时代，人们只会“快速浏览”，而不会持续关注，社会变得很急躁，土地管理系统目前在这方面表现尤其突出。无论是征地制度改革，城乡建设用地增减挂钩或土地整治等制度创新，都缺乏将“目标达成适应整合潜在模式维持”进行深度结合。在治理各种土地违规违法案

4、件的过程中，或在土地督察过程中，更多的是在寻找捷径或快餐式的效果，或更多的是信奉权力至上，实际的治理效果并不理想。总体上，权力运用过度，强大的行政命令流在很大程度上代替或冲击了市场机制和科学理性。,.,一、中国土地管理的“天然”特征,（三）广域复合性和多重共线性的学科特质 土地管理在学科上与政治、经济、社会、生态、文化、工程、技术等各个领域密切联系，在实务上关乎经济社会发展的各种产业和各个部门，在空间上覆盖城市和乡村，具有显著的广域复合性和高度综合性。土地管理的保障和保护等重大问题，与GDP、财政收入、社会财富、产业转型、社会保障、粮食安全、生态保护、城市化、工业化等几十个因素密切相关，而且这

5、些因素存在着多重共线性。如此一来，很多土地管理问题便成为一个“黑匣子”。,.,一、中国土地管理的“天然”特征,（三）广域复合性和多重共线性的学科特质 有些问题从单方面看是很容易解决的，比如保护耕地，只要把规划指标分解落实到各个村，再定位到地块，就可以实现耕地保护目标；但是，若要牵涉到社会经济发展，就会使问题变得十分复杂和高度综合。任何事物，需要综合解决就会变得很困难。比如人的相貌，有的人从眼睛、鼻子、耳朵、嘴巴等单个部件看都是很美的，但由于没有组装好，整体长相并不好看；但有的人从单个部件看不是很优秀，但由于组装得当，整体上是很有魅力的；机器设备的组配也有类似的情况。目前土地管理的许多问题就出在

6、综合与组配上。,.,二、中国土地管理的两难选择,（一）传统层面上的两难 1、保护还是保障 从1963年到2005年底，四川省累计建立了县级、省级和国家级大熊猫保护区37处，管理面积近1万平方公里。保护大熊猫，即使新自由主义者也不反对，现阶段对大熊猫的保护取得了非常积极的成效，而且上升为一种文化符号。耕地也是新石器时代以来人类的珍贵遗产，还关系到人类的食物安全，但为什么总是有那么多人“千言万语保耕地，千方百计占耕地”，为什么有那么多省份建设用地已经过度供应，但还是认为建设用地的保障影响了经济社会发展。现在的问题是，只讲保护地方有意见，不讲保护中央有意见，这里涉及到个体理性和集体理性的理论命题，一

7、时还难以找到最优解。,.,二、中国土地管理的两难选择,2、流转还是沉淀 全国农村集体建设用地量大面广，其规模初步统计超过1500万公顷。从理论上讲，集体建设用地作为一种产权形态，理应是可以交易和流动的；现实中，集体建设用地的隐性流转也十分普遍。但是，如果简单的允许农村集体建设用地直接进入城市土地市场，可能将导致一系列新问题的出现。如“村村大发展、村村像城市”可能就不是个别地区的个别现象，而成为全国性的问题。“村村大发展、村村像城市”这种模式带来的社会经济负面影响和后果可能表现在：,.,二、中国土地管理的两难选择,（1）城市“无序、无协调”式的空间扩张，城市蔓延式发展无法避免；（2）耕地保护、生

8、态和环境建设将会变得越来越困难；（3）房地产市场泡沫及其风险可能会超出预想的规模；（4）国家宏观经济调控的难度将加大；（5）现行农村治理结构将会完全被打破。城市蔓延和无序式发展模式将导致巨大的基础设施浪费和土地利用之间的负面外部效应，农村治理结构的完全破坏将会产生在现阶段无法满足的政治诉求问题，其代价可能是无法估量的。因而，农村治理结构破坏所产生的政治诉求问题，以及“村村大发展、村村像城市”的发展模式带来的代价可能会远远超过目前城乡土地市场分割所产生的问题和后果。,.,二、中国土地管理的两难选择,3、政府还是市场 对土地这类公共资源，必须要有铁腕的政府，否则就会出现“公地的悲剧”，或出现尼采所

9、说的“鼹鼠们的盛宴”。然而，市场总是要对资源的配置起基础性作用，新中国发展的历史已经证明计划经济模式在中国是失效的。那么土地资源的配置究竟是应该政府为主，还是市场为主，二者分野或融合的坐标在哪？在一个价值高度分层和多元化的社会，或者说当后现代社会已经成为一种文化范式的时候，众说纷纭必然是无疑的。那么这种争论会不会落入达伦多夫（Ralf G. Dahrendorf,1929 ）所描述的那样：成为永无止境的冲突，似乎真还存在这种可能性。,.,二、中国土地管理的两难选择,（二）新型环境下的两难 1、集权还是分权 新中国建国以来至改革开放初期，土地资源一直被人为地归入公共资源的行列。改革开放以后，土地

10、已经具有倾向于私人资源的特征。如果把农地非农化看作是经济增长的一种要素投入的话，那么现有的农地非农化在“资源”上的属性就偏向于“公共池塘”资源的特征。对中国这种具有多重属性的土地资源，是集权管理还是分权治理，理论上很难找到一个最优的集权与分权度，因为在转型期无法寻找到需求函数与供给函数的交汇点。对现行农地非农化“转征供”三位一体的中央集权制管理模式，不可避免的会产生很多内在矛盾，随着中国社会转型发展的不断进展，未来势必要引入基于地方利益独立性的分权取向改革，但是如何分权，分权到何种程度，目前还未找到有足够说服力的依据和方案。,.,二、中国土地管理的两难选择,（二）新型环境下的两难 2、制度创新

11、还是治理结构修正 对土地管理系统的运行，眼前最需要的是着力制度创新，还是着力治理结构修正，目前各家观点并不一致。人们混淆了现行土地管理问题究竟是属于哪个层面的问题：社会基础、制度环境、治理结构抑或是资源配置层面。我们认为现阶段的许多土地管理在制度层面是基本合理的，关键是要在治理结构层面进行完善。人们不能因为每年有6万多非正常死亡的交通事故，就得出要废除现代交通制度，或关闭汽车生产企业，或得出应当选择毛驴作为交通工具的结论。,.,二、中国土地管理的两难选择,（二）新型环境下的两难 2、制度创新还是治理结构修正 似乎人们还可以举出很多毛驴胜过汽车的理由。比如，毛驴更加低碳、节能，又可以减少车祸、节

12、约道路建设资金，还不会像汽车那样很快折旧，因为大毛驴可以生小毛驴。但是，汽车总是现代交通的主要工具，这是人类历史发展的选择。人们也不能认为美国在实行奴隶制的250年时间里，只发生过50人以上的群体事件4次；但在废除奴隶制以后的150年时间里，却发生了无数次的带有暴乱性质的群体事件。因此得出结论说应该从资本主义制度倒回到奴隶制度。在征地制度改革和推进城乡建设用地增减挂钩等制度建设过程中，似乎经常出现类似结论。当然，即使最精确的科学分层，也会有边缘或混合地带，分类永远是学科的难点所在。,.,二、中国土地管理的两难选择,（二）新型环境下的两难 3、失败主义还是坚持到底 对中国现行的土地制度，尤其是土

13、地管理制度，基本上可认为抨击超越认同，在一定程度上已经达到了弥漫于1930年法国精英界的失败主义，无论是耕地保护制度、征地补偿制度、土地规划制度、土地整理制度、土地调查制度、土地产权制度、土地出让制度还是城乡建设用地增减挂钩制度，都受到了社会的强烈质疑。而在一些官方媒体上，现行土地制度成为最炫目的思想，认为是几千年中国历史积淀生成的一种无限美感，改革开放以后的巨大成就是最好的明证。是赞同失败主义，还是要把现行土地制度进行到底，如何构建一种理性框架，其选择可能不仅是两难，还可能是多难的。,.,二、中国土地管理的两难选择,（二）新型环境下的两难 我们认为，在选择方面，需要防止落入“不是东风压倒西风

14、，就是西风压倒东风”的思维陷阱，现代博爱和包容可能更为重要。顺便需要提及的是，目前有的争论是无解的，这种争论没有实际意义。例如土地资源配置的公平与效率，这是一个暂时无解的问题。因为公平属于社会学范畴，效率属于经济学范畴，这两个学科的前提假设条件和理论基础是完全不相同的，很难进行融合与协调，就像粮食和水很难说哪个更重要。,.,三、中国土地管理的改革创新,（一）亟需的诉求：治理结构创新的路径 1、建立强保护、强保障和强监管治理结构 强保护和强保障是中国现阶段社会经济发展的内在要求。强监管是一种历史逻辑，是土地管理未来发展的方向。但强监管要防止结构性制约问题：冲突的监管意愿，高昂的监管信息获取成本，

15、行政色彩浓重的监管风格，寻租导向严重的监管腐败，滞后的监管基础设施建设等。,.,三、中国土地管理的改革创新,土地管理面临的集权还是分权、政府还是市场、保护还是保障等各种矛盾，或者说建立强保护、强保障和强监管治理结构，都有其各自独特的功能系统、价值取向和内在要求。解决这些矛盾或者建立新的治理结构必须从应急目标走向系统方案。这种系统方案不只是一种内在的意向性，它不断要求对象化为一种创造性行为，从而走向现实性。而且这种系统方案是基于内外部环境评估、寻求内部能力同外部环境相匹配的系统方案，也是基于组织成员共同信念之上的以竞争优势为核心的认知行为系统，更是一个可实施的规划系统。,.,三、中国土地管理的改

16、革创新,2、推进 “区域化和地方化”+“国家主义和社会化” 国家的影响主要是通过对产权的界定和保护、土地公共利益的界定和保护、基础设施投资来引导土地开发利用，土地政策应更具有很强的区域性和地方性。无论是西方的德国、荷兰、美国，还是东方的韩国和日本，土地制度的设计都趋向明显的区域化和地方化。这些国家在规划编制、土地交易、土地信贷、土地开发等方面都赋予地方政府更大的灵活性，使得地方政府能够按照资源禀赋、人口分布和经济发展水平的地区差异，来设计相应的制度。事实上，要使土地政策在960万平方公里的土地上同步推进，13亿公众都遵循同一个模板，那可能只会陷入“宏大叙事”或“自我调节”的想象。,.,三、中国

17、土地管理的改革创新,土地政策是农民、国家政权与现代化关系的交汇平衡点。其设计应该更强调国家主义，倡导和主张全民利益，防止各级各部门的政府性机会主义，造成对社会、对人民的限制和削弱。土地政策制定应该从现有的“供给型”转变为“需求型”，所谓 “需求型”指的就是“从下往上”式的制度建立和反馈机制，要深入农村和农民，深入城市和社区，进行深入交谈，要看老百姓到底需要哪些土地制度和土地政策。,.,三、中国土地管理的改革创新,3、促进土地管理更加经济化和市场化 现阶段土地管理的基本模式是：行政有余，市场不足。未来改革的方向和路径：（1）应当从地方财政角度改革不动产税制；（2）建立公有制条件下土地产权的多种实

18、现形式。从静态归属、动态利用和宏观控制三个不同的侧面完善土地产权制度，并建立与土地产权制度相关的法律制度，是解决土地管理问题的基础和关键所在。（3）充分应用价格杠杆保护耕地资源，并促进土地的节约集约利用。 在土地市场深化和向更高形态发展的过程中，积极发展衍生地权工具，以及与衍生地权工具关联的产权交易。通过他物权制度建设，促进土地市场、房产市场和金融市场的深度结合，促进统一不动产市场的发育和成长。,.,三、中国土地管理的改革创新,（二）基础的诉求：制度环境创新的路径 1、“清理地基”+“类会计制度”建设 面对越来越多元化的社会和日趋复杂的管理环境，回顾和反思土地管理的问题视域，土地管理需要从“清

19、理地基”工程做起，深刻解读中国的资源禀赋、政治逻辑和文化模式，始终把着力点放在“规划”和“产权”两个方面。围绕规划和产权，应当成立中国土地调查局，独立对土地资源进行全面清查。在“清理地基”的基础上，不断提高管理绩效。 要按照佃农理论或委托代理模型，建立集权的各级各部门独立运作的土地管理体制。严格规划，建立土地资源核算体系，强化风险责任机制和综合审计制度，变革用地计划的单证制度，强化土地收益内部控制制度，以类会计制度规范土地管理的运行环境。,.,三、中国土地管理的改革创新,2、完善和重建土地管理运行机制 未来的改革应当沿着以下两条主线展开：对国家主权级和非基础行业用地（土地产品供城市或区域内部消

20、费的用地）实施产权垄断、授权管制、重点监督，而对社会民生级和基础行业用地（土地产品供城市或区域外部消费的用地）实施产权分立、市场配置、分级监管。 土地管理运行机制的创新在很多情况下比新土地管理机构的设置更为重要。应当建立土地管理的风险责任承担制度和权、利、责对等制度。在运行机制中，赋予单位监督者或个人合理的“剩余价值索取权”，使其成为超脱于双方“契约”的中立者，并支付土地收益中的部分利润来激励“职业监督者”履行其职责。,.,三、中国土地管理的改革创新,3、采购“谷歌的云智慧”+“情感工作模式” 土地管理涉及到各个部门和各种产业，是一个由政治、经济、社会、生态、文化等多方面内容交织在一起的复杂体

21、系。应将土地政策纳入更广泛的政策框架，纳入社会经济决策过程的源头管理，把土地问题的预防和解决纳入到宏观经济政策的变革过程中。应深刻理解和采购Google的云智慧，使全社会加盟成土地管理的共同体。当然，这种土地管理共同体需要建立基本制度、实施制度和维护制度三重框架。这三类制度又需要进一步划分为九类机制：基本机制、再调整机制、临时调整机制、监控机制、惩罚机制、激励机制、信息机制、利益整合机制和保障机制。未来需要均衡推进各方面的制度建设，不断使各类机制相互适应和相互匹配。,.,三、中国土地管理的改革创新,需要特别指出的是，中国共产党之所以能够用小米加步枪战胜飞机加大炮，其中关键的因素之一是充分运用“

22、情感提升”的情感工作模式。土地管理是一项巨大的社会工程，几乎涉及到所有部门和全体大众。要充分认识社会情感的诉求和回应，通过不同群体和地区文化的诸种向度而变化的各种方式，深刻理解意识形态、组织形式、符号体系，甚至阶层划分等受到情感影响的多种方式。通过丰富和发展情感工作模式，借鉴女性生态主义的思想内涵，切实解决好耕地保护、征地拆迁、建设用地配置、违法用地处理、土地督察等过程中的社会矛盾。,.,三、中国土地管理的改革创新,4、变革规划决策范式：平衡计划与无知 人的实践活动总是包含着有意图的计划，这是人类意识的反思性品格，是不可消除的。但是未来是不确定的，计划必然受到“无知”的制约，理性无法彻底征服无知。哥伦比亚大学有位教授做过一个实验，把20个MBA的学生和20只猴子分别关在两个不同的房间里做股票，一个星期后结果是一样的。说明市场是很不确定的，理性无法彻底征服这种不确定性。但是，框架理性、机会川流模型和垃圾桶理论提供了平衡计划与无知的可能途径。,.,三、中国土地管理的改革创新,框架理性理论不再寻找规划中最优化的行动方案，而是在所有未来均可能会产生的情境下，探寻哪一个规划的子集合行动最能呈现效益的韧性(robustness)。霍普金斯教授所提出的机会川流模型（stream of opportunities mode）贴切地描述了规划者