关于赴余姚、温岭、龙游学习考察城乡规划管理工作的情况报告(精)

1、关于赴余姚、温岭、龙游学习考察城乡规划管理工作的情况报告 建德市学习考察组 2009 年 5 月 25 日一、余姚、温岭、龙游三县（市）的基本情况（一）余姚市 余姚市位于浙东宁波平原，东与宁波市江北区、鄞州区相邻， 南枕四明山，与丰化、嵊州接壤，西连上虞市，北毗慈溪市，西北 于钱塘江、杭州湾中心线与海盐县交界，素有“五山二水三分田”之 称。全市行政区域面积 1526.86 平方公里，辖 6 个街道、 14 个镇、 1 个乡，总人口 85.3 万人。中心城区面积达到 45.8 万平方公里， 常住人口 45 万余人， 城市定位为现代和谐宜居城市。 2008 年实现 生产总值 484.7 亿元；实现

2、财政总收入 70.2 亿元，其中地方财政 收入 33.3 亿元；完成全社会固定资产投资 155.4 亿元；实现城镇 居民人均可支配收入 25114 元，农村居民人均纯收入 10997 元。（二）温岭市 温岭市位于浙江东南沿海，三面临海，东、南濒东海，西邻乐 清湾， 北接路桥区， 是一座滨海城市， 素有“四山一水五分田”之称。 全市行政陆域面积 925.8 平方公里，辖 11 个镇、5 个街道办事处， 总常住人口 176 万余人，其中本籍人口 116 万人。市区规划面积 50 平方公里，常住人口 50 万人，建成区已达 30.5 平方公里，城 市定位为浙江省东部沿海现代化工贸城市。 2008 年

3、实现生产总值 478.55 亿元；实现财政总收入 45.39 亿元，其中地方财政收入 27.07 亿元；完成全社会固定资产投资 169.24 亿元；实现城镇居民人均 可支配收入 24125 元，农村居民人均纯收入 10354 元。被省委、 省政府确定为全省城市化重点培育城市之一。（三）龙游县龙游县位于浙江西部金衢盆地中心，钱塘江上游，东临金华， 南接遂昌，西连衢江区，北靠建德，属杭州 2 小时交通圈内，地理 位置得天独厚，拥有“两山两江两滩”。 全县行政区域面积 1138.72 平方公里，辖 2个街道、 6 个镇、6 个乡、 1个民族乡，总人口 43 万人。县城规划面积 50 平方公里，规划人

4、口 50 万人，建成区面积 达 10.8 平方公里，常住人口 10.2 万人。2008 年实现生产总值 90.7 亿元；实现财政总收入 7.4 亿元，其中地方财政收入 4.7 亿元；完 成全社会固定资产投资 62.7 亿元；实现城镇居民人均可支配收入 15686 元，农村居民人均纯收入 7195 元。二、余姚、温岭、龙游三县（市）城乡规划管理工作的主要做 法及特点（一）余姚市1、统筹协调发展。 牢固树立“先规划后建设”的基本原则，推进 统筹协调发展。 一是突出城乡统筹。 以编制余姚市域总体规划为抓 手，确立了“1295 ”发展框架：即“1”提升中心城市功能；“2”重点加快 滨海和姚东两个片区发

5、展； “9”培育9个特色小城镇； “5”建设近50 个 中心村。 二是加强区域统筹。 以宁波市域总体规划为指导，组织编 制余慈中心城总体规划等，促进两市同城化效应，逐步形成“一核 三片”的余慈中心城发展新格局。 三是注重规划实施。 加快专项规 划和控规编制，基本实现中心城区控规全覆盖。加快新农村建设， 编制村庄规划 102 个，其中中心村规划 34 个，除去山区基层村不 作要求外，全部完成了“千百工程”的预定目标。2、注重规划前瞻性。一是谋划城市长期发展。结合杭州湾大桥建成通车和余慈中心城发展战略实施等， 加强战略性、 前瞻性专 题研究，重新定位城市发展目标、科学抉择发展方向、合理优化发 展布

6、局，确定构建现代和谐宜居城市。 二是中期完善城市功能。 以 道路为标志的城市框架逐步拉开， 开展生产性服务业集聚区规划和 开发区整体提升方案， 指导第三产业布局发展， 优化工业发展格局， 推进城市由混杂聚集阶段向分区聚集、 多级聚集阶段演变。 三是加 快老区改造和城中村改造。 重点研究建成区内居住区与工业区和谐 发展问题，以项目为抓手，开展“两规”对接工作，完善适合当地实 际的规划指标体系和规划控制政策。3、建设和谐宜居城市。一是 全力抓好重点项目的规划用地、 经济技术指标的设定、 方案设计等规划服务工作， 最大限度地争取 工作主动， 千方百计加快项目建设。 二是 积极开展余慈高铁新城研 究，

7、全力推进余慈中心城建设。 三是 围绕打造“人文余姚”，着力挖 掘河姆渡文化、姚江文化、革命文化，丰富城市内涵。 四是 坚持以 人为本 ，推进群众看得见、能受益、效果好的重大民生工程建设。4、创新规划管理机制。 紧紧围绕服务社会经济发展主题，进 一步简化程序， 提高效率， 努力形成符合现代化和市场体制管理要 求、功能齐全、运转协调、灵活高效的城乡规划管理体系。 一是改 革行政审批制度。 成立行政审批科，明确报建项目进入“窗口”后， 统一由行政审批科负责审批。 同时，加强对镇、 乡规划工作的领导， 设立 5 个基层规划管理所， 实行分体分级管理。 二是规范规划审批 制度。 规范审批流程，建立局机关

8、审批例会制度，疑难问题集体会 审，重大规划报城市规划委员会审定。 三是深化阳光规划。 建立城 市规划展示平台完善城乡规划的公示、公告、听证等制度。 四是加 强法规制度与标准建设。 加大上级相关技术规范的执行力度， 结合 工作实际，出台了户外广告、阳台建筑面积计算等一系列制度，规 范管理行为，提高服务效率。（二）温岭市1 、城市建设，规划先行。 自 1981 年第一轮温岭县城总体规 划开始， 温岭市总体规划已编制了四轮。 从四轮城市总体规划的编 制和实施看，始终坚持规划龙头，做到“先规划后建设” ， 城市总体 规划对温岭城市建设的指导作用始终是主要的，特别是 1995 年以 后编制的第三、四轮城

9、市总体规划，相互衔接紧密，较好地指导了 温岭的城市建设。2 、超前规划，讲究品质。一是 四轮城市总体规划的修编都做 到起点高、讲品质。第一轮将城市定位为县城；第二、三轮将城市 定位为小城市，城市性质确定为浙江省东部沿海现代化工贸城市， 并超前预测城市规模， 对城市建设起到很好地指导作用； 第四轮将 城市定位为中等城市， 并提出温、 泽、大的“大三角城市区域”概念， 对城市发展的认识上升到一个新的层次， 规划视角也由早期就城市 论城市转变成区域角度论城市。 二是 直接委托中国城市规划研究设 计院编制市域总体规划， 确定“东西并进，整体跃升”、“组团城市建设 和城镇、产业集聚互促共进”的理念，进一

10、步优化市域空间结构， 明确不同区域功能， 充分体现了城乡统筹理念和科学发展观。 并于 2007 年 9 月经省人民政府批准实施，成为全国第一个经省政府批 准实施的县（市）域总体规划。 三是 坚持高品质规划，须高投入保 障。非常重视规划编制和管理的经费投入，自 2000 年来，市级层 面每年规划投入 1000 多万元，多的年份 2000 多万元。3、项目未定，绿色先行。一是 根据城市总体规划，先实施道 路拉开城市框架，同步推进公共绿化，做到公建、绿化先到位。 二 是小区开发，本着“生态与人文和谐”的原则，在编制规划时，优先 考虑城市景观绿化建设，明确绿化规模、布局等。绿化等指标一旦 确定了，做到

11、不随项目的调整而调整，强化规划的严肃性。4、打造精品，留足空间。一是 在城市建设大格局下，做到既 充分调动各开发建设主体的积极性， 又坚持规划的龙头地位和指导 作用，高度重视城市道路、高层、节点及小区等规划建设，注重细 节和质量，着力打造城市精品亮点建设。如城区内规划建造的 100 多座高楼，力求幢幢是精品，不管是空间布局、与周边的衔接、立 面的设计等，未达到规划要求，宁可推迟开发，留足空间。目前， 城区已建造高楼 60 余幢，可以说幢幢是精品，座座是亮点。 二是 投资 1500 多万元建设并开放城乡规划展示馆，扩大规划的公示广 度和深度，提高群众参与度和知情度。通过公众的广泛参与，监督 规划

12、执行。5、关注民生，积累善意。 坚持以人为本，始终将“注重民生、 积累善意”的理念贯穿整个城市规划和建设的全过程 。一是完善城 乡污水处理体系。 推进农村改水改厕，消灭露天厕所；建立乡镇污 水处理厂，推进工业化和末端水系污染处理，做到污水达标排放。 二是完善城乡环卫体系。 除 4 个镇自行处理外， 其余 7 个镇全部纳 入市垃圾处理厂处理， 目前每天处理达 200 多吨。下步在东部区域 再规划建造 1 个垃圾处理厂， 实现全市垃圾处理全覆盖。 三是完善 城乡供水体系。 加快实施农民饮水安全工程，完善市域供水体系， 确保全市人民都能喝上干净、 卫生的自来水。 四是完善公交一体化 体系。 建立公交

13、网络体系，镇镇都通公交。 五是完善保障性住房体 系。全力推进廉租住房、经济适用房等建设，对人均不到 18 平方 米，由政府提供廉租住房，计划今年全部实施到位。另外，完善城 乡燃气供应体系等。6、服务大局，四通保障。 通过创新机构、明确权限、调整职 能，减少办事环节，提高办事效率，做到“四通” ， 即直通指即到即 办，变通指难事巧办， 沟通指协商办理， 精通指熟练掌握业务知识。 具体：一是 依法设立市建设规划局行政审批科，将行政许可、行政 许可工作类和非行政许可事项的审批职能全部划归行政审批科， 实 行统一受理、授权审批、集中办理，做到“一个窗口对外，一支笔 审批”，实现规划编制、 审批、监管三

14、分离。 二是 拓展绿色通道服务。 采取一次性告知企业服务措施， 并将工业企业项目的方案和扩初会 审转为内审， 千方百计方便企业； 提前介入， 采用交叉进行的方法， 做到结果不变程序变， 尽可能缩短审批周期等。 三是 在全市所有镇 及工业城建立规划管理所 （共 12 个），并将农民建房审批权下放到 规划管理所，实现乡镇规划员的二级管理体制转为垂直管理体制 （人权、财权、事权统一归属建设规划局管理） 。规划队伍更加稳 定了，规划管理更加到位了，村镇建设的档次提高了。（三）龙游县1、坚持规划龙头，强化规划引领。一是建立三项机制。即建立规划管理机制 （以城镇体系规划和总体规划为依据的宏观调控管 理机制

15、、 专家和本县规划技术力量组成的技术管理机制、 部门和乡 镇合理分工齐抓共管机制、规划部门内部运行管理机制） ；建立正 常化的培训机制，将规划培训列入领导干部年度培训计划，并分 6 个批次将政府领导、部门领导、乡镇领导、技术骨干和村级领导等 送到同济大学集中培训， 增强规划理念和规划意识； 建立稳定的规 划投入机制， 规划编制和管理经费列入年度财政预算， 建立土地出 让金规划编制基金， 自 1999 年开始，县级层面每年规划投入 1000 多万元。 二是采取三项措施。 即加强各级领导干部规划理论知识学 习，继续提高领导干部的规划意识；建立规划工作考核机制，与领 导绩效挂钩； 加强规划队伍建设，

16、 注重培养规划技术后备力量以及 人员配置和管理。 三是实现四大转变。 即实现从单一研究城市建设 向研究区域经济产业发展转变， 从促进城市外延扩张向挖掘城市内 涵、 形成城市特色的转变， 从促进中心城区发展向促进城乡区域统 筹协调发展转变，从规划景观性向和谐性转变。2、创新规划理念，完善规划体系。 按照“城乡规划统筹化、总 体规划滚动化、专项规划综合化、区块规划规模化、设计工作特色 化”的理念，先后委托同济大学、浙江大学、省发展规划研究院等 单位编制了县域城镇体系规划、 城市总体规划等， 尤其是作为县域 总体规划与土地利用总体规划联合编制的试点县， 全力编好县域总 规，指导县域协调发展，形成了总

17、规、详规和专项规划配套衔接的 规划体系，着力推进规划全覆盖。同时，抓好规划转化，推进城乡 一体化发展，坚持以规划带项目，以规划挖掘项目，以规划引领城 乡统筹发展。3、强化区域研究，统筹城乡发展。一是 依托县城所处“两江、 两山、两滩”的独特自然生态资源及深厚的文化底蕴，将城市定位 为浙江省中等规模的生态型文化旅游城市， 城市划分为以建成区为 中心的城市发展区、 以龙游石窟为中心的旅游度假区和以龙游工业 园区、 城南工业区为组团的生态工业发展区等三大功能性区块。二是构筑“一心两次三区”的城乡协调发展的空间结构。即“一心”龙游 县中心城市，“两次”湖镇和溪口两个县域次中心，“三区”龙中经济片 区、

18、龙北经济片区和龙南经济片区。 三是 深化、细化以中心镇为主 的镇域体系规划， 做好一个核心 （中心镇、 中心村），两大产业 （农 业、工业），四网（路网、水网、电网、线网） ”文章。四是 优化产 业布局，构筑了“一区三块一带”的产业空间格局，即一个省级工业 园区，溪口、湖镇和城南三块工业区，以及横山-塔石 -石佛建材产业带， 引导企业向园区集聚， 鼓励企业规模化经营、 集约化用地， 促进中小企业集中连片发展， 实现工业经济、 生态环境保护的协调 发展。4、严格规划管理，强化规划控制。一是 完善规划科学决策机 制，即由县长主持召开规划、建设、国土、发改、财政等部门参加 的联席会议， 着重商量决定

19、城市建设项目和重大项目准入、 布局等。 二是 完善工业决策咨询机制， 即由常务副县长主持相关部门参加的 联席会议，工业项目原则上进入“一区三块”工业功能区。 三是 政府 建立土地收储中心，垄断土地一级市场，取消城市周边村 10% 的 留用地指标等。 四是 建立先规划后出让的供地机制， 同时严厉打击 违法建设行为，维护规划严肃性，从事后的管理转为事先的管理。五是 禁止城区农民建房， 1999 年即在核心区控制农民建房， 2005 年始在规划区控制农民建房。三、学习考察的主要体会 三县（市）的学习考察，感触很深，启发很大，体会也很多。 主要的体会有以下五个方面：（一）非常注重前瞻性研究。 城市定位

20、科学，发展方向明确， 功能划分清晰，布局科学合理，建筑风格有特色，城市的轮廓线也 十分明显等，这是任何城市发展所追求的。从三县（市）的数轮规 划修编及城市发展演变看，三县（市）的城市发展总体是符合当地 实际，且科学合理的。从委托编制单位看，都邀请了中国城市规划 研究设计院、浙江省发展规划研究院、上海同济大学、浙江大学等 一批技术力量雄厚、 规划水平高的单位开展编制工作， 编制的规划 成果相对具有深度和前瞻性。 从城市定位看， 温岭市定位为浙江省 东部沿海现代化工贸城市， 余姚市定位为现代和谐宜居城市， 龙游 定位为浙江省中等规模的生态型文化旅游城市， 应该说立意高、 起 点高，且符合当地实际。

21、从城市规划规模看，三县（市）都规划城 区面积 50 平方公里左右、 常住人口 50 万人左右， 定位为中等城市 的规模，应该说在九十年代即确定这样的规模还是非常超前和前瞻 的。（二）非常注重区域统筹发展。 三县（市）都非常注重区域统 筹发展， 以县（市）域总体规划为指导， 提出了城乡统筹发展格局。 温岭市确立了“一主、二副、多点”的城乡统筹发展框架，余姚市确 立了“1295 ”的城乡发展框架，龙游县提出了“一心两次三区”城乡协 调发展格局。在城市发展上，都打破了行政区划束缚，推行跨行政 区域规划。余姚市确立“一核三片”的余慈中心城发展格局，温岭市 确立“一带二轴八组团”的“大三角”城市组团发展

22、格局，龙游县提出 了三大功能性区块的城市空间格局， 从而优化城市空间布局， 明确 优先开发、重点开发、限制开发、禁止开发等不同区域功能，推进 城市有序、协调发展。（三）非常注重规划投入。一是 三县（市）都非常注重城市规 划投入，县（市）级层面每年都投入 1000 余万元，多的年份投入 2000 多万元（不含乡镇、村等规划投入） 。二是 高度重视城市规划 展览馆建设、纯规划模型、图纸展示板等，温岭市投入 1500 余万 元、余姚市投入 100 多万元、龙游县投入 200 多万元，集中介绍 宣传城市总体规划、 各类专项规划及城市建设成就等， 为广大市民 参与城乡规划建设提供了互动平台。 三是 十分

23、重视规划的宣传， 除 展览馆展示宣传外，编印规划宣传册及利用舆论媒体加强宣传等。 同时， 都将规划培训列入年度培训计划， 切实提高广大市民和领导 干部的规划意识。（四）非常注重机制创新。 三县（市）都十分重视规划管理机 制创新，县（市）级层面设立城市规划委员会或规划决策联席机制， 以此把握城市规划及规划间的衔接和重大项目的准入等。局级层 面，余姚市、温岭市都设立了行政审批科，实行“一个窗口对外、 一支笔审批”等；龙游县规划局也理清了内部职责，明确了权限等。 全县（市）面上，都设立了乡镇规划管理所，全权负责各自范围内 审批事项等。 同时， 还建立了正常化的培训机制及稳定的规划投入 机制等，保障城

24、乡规划工作纵深推进。（五）非常注重规划执行。 从三县（市）规划实施情况看，都 非常注重规划执行。 对规划大的方面、 城市性质及原则性的方面坚 决不作调整；小的方面也不轻易作调整，且调整一定要讲程序。正 因为做到严格执行规划，严肃规划刚性，虽经数轮规划的修编，但 都保持了较好的延续性， 确保城市有序和持续发展。 城市功能区域 划定后，严格执行，坚持做到先规划后建设。另外，温岭市、龙游 县等地都严格控制城区农民建房，确保城市高品位推进开发建设。四、几点建议（一）加强规划深度研究。 我市城市与三县（市）城市所处的 客观地理条件不同，具有山丛中一江穿越、多区块的地理特点，应 区别对待， 提出符合自身实际的开发理念和城市定位等。 在现有城 市总体规划基础上，邀请上级领导、专家前来指导，帮助深入研究 分析城市发展目标、发展方向、城市功能划分和城市性质、城市定 位及城市风格、建设时序、城市特点等，为城市下步发展把把脉。 再适时委托高级别单位重新编制城市总体规划。 对现有的规划编制 设计，要做细、做深、做全、做精。对今后的规划编制设计，要创 造条件邀请技术力量雄厚、 规划水平高、 深入了解我市实际情况的 单位来编制， 加强规划的延续性和深化