国债投资支持西部大开发的政策取向_1

1、国债投资支持西部大开发的政策取向 关键词 国债规模 投资 西部大开发 政策取向 在 今后继续实行扩张性财政 政策的一段时期内， 国家运用财政政策 支持西部大开发的基本着力点， 应该是主要通过发行国债来加大对西 部地区的投资力度， 以在西部地区突出生态环境建设和加快基础设施 建设。这就需要回答下列： 国债发行状况如何？扩大国债发行规模还 有多大空间？国债资金的使用情况和投资的效应如何？国债投资如 何向西部地区倾斜？本文针对以上问题进行实证性， 并据之提出政策 取向和政策选择建议。 国债发行状况及规模增长空间 自改革 开放我国开始恢复发行国债以来， 国债增长速度日益加快， 累积规模 已经达到相当的

2、水平。尤其是 1994 年以来，国债规模以年均 30以 上的速度急剧扩张。 1998年国债规模达 3310.09亿元，比 1 980年的 43.01 亿元翻了 70 余倍。 国债作为财政分配范畴， 与国家的国民 和财政收支状况密切相关。 1984 年以来我国各年国债规模与应债能 力如表 1 所示。 先从国民经济大局角度考察国债相对规模。 这方 面最重要的指标是国债负担率。 就是与借债率相对较低的法国、 英国和加拿大等国相比，也要低 23 个百分点。这样，从静态的国 民经济承受能力看， 我国发行国债的空间还很大， 政府债务规模的扩 张还有一定余地。 但是由动态趋势分析， 我国国债负担率的增长速度

3、 却比较快。从 1984年的 2.46增长到 1998年的 8.02，在不到 15 年的时间里，增长了近 3.5 倍，尤其是近年来国债余额的增长率大大 高于 GDP增长率。从 1994 年起，国债借债率保持了较高的增长速度， 这同样意味着年度国债发行量的增长速度大大超过了 GDP 的增长速 度。再考虑到我国财政收入占 GDP 的比重较低，以及恢复发行国债 的时间还不长这一事实，不能简单比照发达国家的经验，因此，我国 在中长期内， 适当控制国债规模是必要的。 再从财政收支的角度 分析国债相对规模。 这方面的两个重要指标是国债依存度和国债偿债 率。就制度而言， 迄今为止我国国债发行只限于中央政府，

4、地方政府 既不能打赤字也无权发行地方公债。 这就是说， 在我国目前的具体环 境中，国债依存度这一指标对中央财政才有意义。由此，表 1 反映了 我国的债务依存度非常之高，从 1993 年就已超过国际公认控制线 2530的上限，以后仍急剧攀升， 1998 年已经达到 71.12，高 出各发达国家 3 倍以上。尽管各国财政体制和预算编制不尽相同， 国 债依存度不具有简单的国际可比性，这一指标在我国倾向于被高估， 但中央财政债务依存度偏高已是不争的事实， 潜在的债务风险是存在 的，对此决不能掉以轻心。 债务收入的有偿性，决定了国债规模 必然受到财政状况的制约， 因此，国债规模应该与财政收入保持适当 的

5、水平，这是由国债偿债指标反映， 国际上公认的安全线为 8 10 我国 1994年起国债发行规模剧增， 由此导致财政债务支出迅速上升， 国债偿债率从 1994年的 9.6迅速攀升至 1998年的 22.4。而且由 于大举借债后的偿付期陆续到来， 我国财政面临的债务支出压力将是 很大的。 对目前情况的综合分析表明， 我国国债规模正处于国民 经济应债能力相对宽松和财政本身债务负担沉重的矛盾之中。 这种矛 盾本身揭示了我国 GDP 与财政之间的分配关系不合理，即国民收入 分配格局的扭曲。事实上，我国财政收入占 GDP 的比重和中央财政 收入占全国财政收入的比重持续下降，目前前者在 11左右，后者 在

6、50以下，不仅明显低于发达国家水平，与其他家相比也有很大 差距。而且这种弱国家财政的状况在短期内难以有较大改变。 而从和 制约国债发行规模的重要性看， 财政债务指标通常置于国民经济应债 指标之前。这样看来，国债发行规模已经受到客观条件的限制，要想 在未来一段时期内加速扩大国债发行规模，连续保持 1994 年以来的 高速增长势头是不现实的，也是危险的。理智的做法是，维持现有的 发债规模，把增长速度控制在 10以下，在财政收入尤其是中央财 政收入占 GDP 的比重不能得到较大提高的情况下，逐步使国债规模 增长速度与 GDP 增长速度同步。即使如此，也必须小心谨慎，通过 细致设计国债期限和利率，逐步

7、把偿债率控制到15以下，防止国 债规模过大对财政收支造成难以承受的压力， 避免因债务问题陷入政 府信用危机和财政危机。 因此，支持西部大开发所能运用的国债投资， 就只能在目前的国债规模并以年均增长速度为 7 10的范围内加 以考虑。 国债资金投资运行情况及效应分析 自 1994 年起， 政府的宏观经济政策目标逐步转向扩张总需求， 为此采取了一系列积 极的扩张性财政政策， 其中最主要的政策措施之一就是增发国债。 为 拉动投资需求、消费需求和出口，政府继 1998年增加 1080 亿国债（其 中 580 亿未列入当年预算）用于扩大需求后， 1999 年又继续发行国 债 3415 亿元，其中还本付息

8、 1912 亿兀。 那么国债投资运行的情 况及效应如何呢？以 1998 年为例，国债专项资金重点投向 6 个方面： 增加农田水利和生态环境建设投资规模； 建设 500 亿斤仓容的国家粮 食储备库；实施电网改造和建设工程；扩大经济适用房建筑规模。在 资金安排上的 3 个原则之一，就是体现向中西部地区倾斜。 其他原则 是，加快在建项目的建设和注意灾后重建工作。 截止到 1998 年 底，共下达国债投资项目 7007个，计划总投资 12878 亿元。从地区 分布情况看，东部地区共下达国债项目 2423 个，占全部下达国债项 目个数的 34.6，计划总投资 5982 亿元，占全部下达项目计划总投 资的

9、 46.5；中部、 西部地区全部在建项目占全国在建项目的比重相 比，提高了 8.3 个百分点。中部、西部地区国债计划总投资 6896 亿 元，占下达国债项目计划总投资的 53.5，与中、西部地区全部在建 项目计划总投资占全国在建项目计划总投资的比重相比， 提高了 7 个 百分点。 从国债投资使用效应来分析，首先，国债资金的注入， 大大加快了基础设施建设进程，效益显著。 1998年 1000亿元财政专 项资金配套 1000 亿元银行贷款资金的注入，加快了基础设施建设进 程，对改善运输条件，解决城市基础设施落后面貌，修复水毁工程， 增强沿江滨湖地区抗洪减灾能力， 保障国家粮食安全， 加强政权建设， 尤其是提高人民生活质量等方面将产生深远影响。 例如，铁路国 债资金的注入， 明显加快了南疆线、 内昆线等西部国土开发性质的大