09年第8期：美国联邦预算程序概述

1、09年第8期：美国联邦预算程序 概述 国外审计动态 第8期 （总第 249 期） 审计署审计科研所2009年12月 7日 美国联邦预算程序概述 一、美国政府职责划分及行政管理与预算局 美国宪法向联邦政府授权，同时也向其他 50 个州授权，同 样，每个州也把大部分职责授予其地方政府。 联邦政府的主要职责是确保国防和国土安全，管理国际事 务，向个人、州及地方政府提供援助。同时，联邦政府也为一些 国内事务提供服务，例如邮政系统、退伍军人医疗、农业补贴、 教育和住房补助等（上述这些，不到联邦预算的 10% ）。 州和地方政府为大部分的国内事务提供服务， 诸如学校、 警 察和消防、医院、供水、垃圾处理和

2、道路等。州政府和一些地方 政府有税收的权力， 并可以将税收用于自己的项目。 虽然经常把 州、地方政府预算与联邦政府预算加总分析， 由于州和地方政府 预算与联邦政府预算分设，就其本身而言，美国没有国家预算。 2 行政管理与预算局 OMB （ the Office of Management and Budget ）隶属于总统行政办公室而不是财政部。 OMB 负责协助 总统履行预算、政策、立法、管理和政府采购的职责，其官员包 括一名局长， 两名副局长和几名项目负责人， 所有的这些人都是 由总统任命，且局长是总统的内阁成员。 OMB 共有 500 名职业 雇员来分析问题，草拟政策，提供建议和支持。

3、二、联邦预算 联邦预算根据上下文的内容有着不同的意思： （1）总统预算。是总统关于下一个财政年度的计划，总统 预算以账薄文件的形式转交给国会，并以电子的方式对外公布。 但是，总统预算只是总统对国会的建议，还没有通过国会表决， 所以不是最终的预算。 （2）国会预算决议。这是国会通过的预算决议，是一个反 映了国会预算的整体性预算。 但是， 它既不是法律也不是最终的 预算。 （3）最终预算。预算制定的最终结果是一个控制收入和支 出的联邦法律集合。总的说来，这个集合构成了最终预算，但是 没有单个文件可以被称为最终预算。 同美国的其他法律一样， 收入和支出法案必须在国会的众议 院和参议院两院进行表决，并

4、以多数票通过。然后，该项法案必 须提交给总统，总统可以批准也可以否决。如果总统否决了，该 项法案将被退还给国会。 国会可以试图推翻总统的否决， 但这要 求国会以三分之二的票数表决通过， 而不是一般的多数票表决通 过。 总体说来， 联邦预算程序可以分成三个阶段： 由总统提出预 算；国会对预算进行讨论和表决；最终预算的执行。 三、总统预算的制定过程 总统预算由一系列的文件所组成，其中包括： （1）涉及预算、财政和经济政策的文件。例如：如何应对 财政赤字的文件；是否提高或降低税率的文件；国防、国内和国 际项目中资源如何分配的文件。 （2）具体项目资金的意见。例如：海军建造舰船的支出是 多少，或者是对

5、州际高速公路的补助金是多少等。 （3）影响收入和支出的法律，包括拟议的新法律和现存法 律的改变。 总统预算只是一个对预算的建议， 国会可以接受、 拒绝和修 改预算中的任何项目。 国会虽然有权修改总统递交的预算， 但是， 如果总统对国会的修改感到强烈不满，就可以威胁行使否决权。 联邦财政年度从每年的 10 月 1 日开始，总统预算必须在每 年的财政年度开始前 8 个月，即同年 2 月递交给国会。但是，准 备总统预算，则要近一年的时间。 总统预算出台前，先由总统提出一个清晰的预算政策指南。 该指南没有固定的传达形式， 但是通常是由 OMB 的局长在每年 春天， 以信件方式告知内阁部长和其他政府机构

6、的负责人， 预算 递交国会的时间是下一年 2 月。每年 2 月至 9 月，总统、 OMB 和各个机构负责人就下一财政年度的一般和具体政策进行沟通。 每年 9 月，联邦政府的各部门和机构要将他们的具体意见正式提 交给 OMB 。由 OMB 代表总统分析意见并作出初步决定，然后 向各机构传达。机构负责人可以要求 OMB 修改其作出的决定， 如有必要， 机构负责人可以直接上诉至总统， 由总统做最后的决 定。所有的决定都要在当年 12月底以前作出， 然后机构和 OMB 开始工作，将最终的决定融入预算文件并建立一个计算机数据 库。总统在下一年 2 月的第一个星期一，将预算递交国会。 四、国会预算草案的形

7、成过程 国会利用总统预算作为自己预算过程的基础， 但是不会对总 统预算直接进行表决。 国会预算办公室( The Congress Budget Office ) ,其职能与 OMB 相对应，会依据自己对有关经济和技术因素作出的假设， 对总统预算进行分析并作出修改。 预算委员会( The Budget Committees )，一个在众议院一个 在参议院，会起草一个预算决议，用来设定总的支出水平，并根 据不同的政府项目，划分出国会各个委员会的全部支出费用。 众议院和参议院都要对这个预算决议进行表决。 然而， 这个 预算决议并没有被作为一项法案向总统提出批准或者否决， 因此 它不具备法律效力。 它

8、只是国会强制通过自己的规则制度， 在成 员间达成的一个协议。 国会每年都会制定拨款的法案， 这为大部分联邦政府实施的 项目提供了资金，但是这些资金并不是全部预算的大头。 拨款委员会承担着起草拨款法案的职责， 一个在众议院一个 在参议院。 每一个拨款委员会都被划分为对预算主要配额部分负 责的小组委员会，例如国防、农业或者商业。 其他的委员会负责永久性法案 （这些法案不要求每年都重新 制定）规定的支出（ 2009 年，占全部支出的 63% ）和几乎全部 的收入。新的支出或收入法案可能会制定新的或修改现有的法 律，作为预算的一部分。 永久性法案规定的支出主要为： 联邦债务的利息， 为了维护 美国的贷

9、款信用，不能显示资金不足；福利项目，例如老年社会 保险、贫困救济金等。税收法律是永久性的，税收可以为政府带 来大量的财政收入。 各个委员会起草相关的拨款及其它支出和收入的法律草案 后，必须在众议院和参议院表决多数票通过后才有效。 为了实现 多数票通过，法律草案通常都会有一个修改的过程。 国会通过支出和税收的法案之后， 总统可以批准该法案也可 以否决它。如果他想否决该法案， 他必须否决该法案的全部内容。 总统没有“单独项目否决权” 也就是说，没权选择某些项目 批准又选择某些项目否决。 这意味着， 总统通常不会否决拨款法 案，除非该法案包含了他强烈反对的一些非常重要的政策。 财政年度开始前， 国会

10、通常不会完成太多的拨款法案， 经常 6 有部分拨款法案在财政年度开始时还没有完成。 当发生这种情况 时，国会通常会制定临时拨款， 直到它制定出符合规定的拨款法 从每年 10 月 1 日起，联邦政府机构开始执行新的已制定的 拨款法案。 如果符合规定的拨款法案还没制定出来， 也可以执行 临时拨款。有时，政府部门也不得不短期停止运行，因为它们的 经费尚未制定好。 五、预算执行过程中控制支出的途径 根据法律，政府官员的公务消费支出不能高于也不能低于已 拨款， 他们只能在法律规定的范围内使用资金。 政府官员的支出 如果高于允许的范围，会受到严重的处分，包括罚金或者监禁。 对于大多数支出法案， 虽然总统有

11、权分配资金给大多数的联 邦机构，但他通常委派 OMB 代为行使这项权力。 OMB 通常根据时间周期（一般是四分之一财政年度）来分 配资金，有时也通过活动分类来分配。机构可以请求 OMB 在财 政年度内重新分配资金，以适应不断变化的情况。同时，各机构 必须向 OMB 提交月度支出报表。 这样做有助于确保资金可用于 支付全年的行动和用于预定的目的。 如果法律或其他因素发生变化， 必要时可以由总统提出， 由 国会制定追加拨款。 例如， 制定一个追加拨款以应对不同寻常的 自然灾害。 另一方面，不断变化的情况可能会导致减少某些已拨付资金 7 的使用。 总统不能独自决定不使用这部分资金， 他必须通知国会 他准备推迟资金的使用， 或者是不使用全部资金。 国会有权拒绝 总统的建议， 如果总统的建议被拒绝， 那么他必须按法律规定把 资金用于原来的用途上。 预算执行的其他监督机构包括： 审计署 GAO ( The Government Accountability Office )作为 国会的代表，其主要职责是审查各机构的运行和支出情况。 每个主要的机构都有一名监察长， 他的职责就是监督机构遵 守法律和规章的情况，他可以直接向机构的负责人报