事业单位分类改革内容和依据

1、事业单位分类改革的内容和依据 一、事业单位分类改革的内容 ( 1)一权威报告指出，对现有事业单位，可根据职能特点，决定归属。主 要原则包括：一是产品和服务可以市场化的应尽快市场化。对 “站错队 ”的机构 通过直接转制为企业或与企业合并重组，进入市场成为市场主体。二是对具有 公益性的事业单位，按照其职能特点和社会事业发展目标，分别确定为政府直 接组织的公立机构或非营利机构。对那些公益性突出的社会事业，特别是基础 教育、公共卫生、基础和公益性科学研究以及其他与政府职能直接相关的社会 事业，仍需要政府直接组织。对于那些不必再由政府直接组织和管理的事业单 位，可以考虑逐步改为非营利机构。三是同步进行结

2、构调整和资源整合。该合 并的要合并，该拆分的要拆分。还有一些机构，虽然无法按照市场原则进行组 织，但其本身也基本不具公益性或公益性很弱，该撤销的则要撤销。四是同步 进行管理体制调整。要对目前一些领域社会事业的部门分割体制进行改革。原 则上，同一领域的社会事业应归属同一政府部门实施统一规划和管理，尤其对 那些需要在发展中统一规划和协调的社会事业。 (2)文件上关于事业单位分类改革的规定 一、科学划分事业单位类别 清理规范现有事业单位。对未按规定设立或原承担特定任务已完成的，予 以撤销。对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相 近的，予以整合。 划分现有事业单位类别。在清理规范

3、基础上，按照社会功能将现有事业单 位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担 行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经 营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位 序列、强化其公益属性。 今后不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单 位。 细分从事公益服务的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式 等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科 研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜 由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗

4、等公益服务， 可部分由市场配置资源的，划入公益二类。具体由各地结合实际研究确定。 二、推进承担行政职能事业单位改革 .严格认定标准和范围。根据国家有关法律法规和中央有关政策规定，按照 是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，从严认定承担行政职能 的事业单位。 .区分不同情况实施改革。结合行政管理体制改革和政府机构改革，特别是 探索实行职能有机统一的大部门体制，推进承担行政职能事业单位改革。涉及 机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，主要通过行政管理体制 和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。对部分承担行政职能的事业单 位，要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；职

5、能调整后，要 重新明确事业单位职责、划定类别，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业 单位。对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构， 确需单独设置行政机构的，要按照精简效能的原则设置。已认定为承担行政职 能、但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规 定履行职责，使用事业编制且只减不增，人事、财务、社会保险等依照国家现 行政策规定实施管理。 三、推进从事生产经营活动事业单位改革 .推进转企改制。周密制定从事生产经营活动事业单位转企改制工作方案， 按照有关规定进行资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核 实资产，由同级财政部门依 法核定国家资

6、本金。转制单位要按规定注销事业单位法人，核销事业编 制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建 立或接续社会保险关系。事业单位转企改制后，要按现代企业制度要求，深化 内部改革，转变管理机制，并依照政企分开、政资分开的原则，逐步与原行政 主管部门脱钩，其国有资产除国家另有规定外，由履行国有资产出资人职责的 机构负责。 完善过渡政策。为平稳推进转制工作，可给予过渡期，一般为 5 年。在过 渡期内，对转制单位给予适当保留原有税收等优惠政策，原有正常事业费继续 拨付。在离退休待遇方面，转制前已离退休人员，原国家规定的离退休费待遇 标准不变，支付方式和待遇调整按国家有关规定执行

7、；转制前参加工作、转制 后退休的人员，基本养老金的计发和调整按照国家有关规定执行，保证离退休 人员待遇水平平稳衔接。在医疗保障方面，离休人员继续执行现行办法，所需 资金按原渠道解决；转制前已退休人员，转制后继续按规定享受职工基本医疗 保险、补充医疗保障等待遇。有条件的转制单位，可按照有关规定为职工建立 补充医疗保险和企业年金。要进一步做好离退休人员的服务管理工作。 四、推进从事公益服务事业单位改革 .明确改革目的。强化事业单位公益属性，进一步理顺体制、完善机制、健 全制度，充分调动广大工作人员的积极性、主动性、创造性，真正激发事业单 位生机与活力，不断提高公益服务水平和效率，促进公益事业大力发

8、展，切实 为人民群众提供更加优质高效的公益服务。 .改革管理体制。实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系。行政主管部 门要加快职能转变，创新管理方式，减少对事业单位的微观管理和直接管理， 强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业 单位法人自主权。对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的 有效实现形式，逐步取消行政级别。对不同类型事业单位实行不同的机构编制 管理，科学制定机构编制标准，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整 机制，强化监督管理。 建立健全法人治理结构。面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理 事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健

9、全决策、执行和监督机制， 提高运行效率，确保公益目标实现。不宜建立法人治理结构的事业单位，要继 续完善现行管理模式。 深化人事制度改革。以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用 制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力 的事业单位人事管理制度。 加快推进职称制度改革。对不同类型事业单位实行分类人事管理，依据编 制管理办法分类设岗，实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。 深化收入分配制度改革。以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合 事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。 结合规范事业单位津贴补贴实施绩效工资，进一步做好义务

10、教育学校、公共卫 生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资工作；对其他事业单位按照分类指 导、分步实施、因地制宜、稳慎推进的原则，实施绩效工资。 各地区各部门要根据改革进程，探索对不同类型事业单位实行不同的绩效 工资管理办法，分步实施到位。完善事业单位工资正常调整机制。 推进社会保险制度改革。完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本 医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多 渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。事业单位工作人员 基本养老保险实行社会统筹和个人共同负担，个人缴费全部记入个人帐户。养 老保险基金单独建账，实行省级统筹，基本养老金实行社会化发

11、放。实行 “老人 老办法、新人新制度、中人逐步过渡 ”，对改革前参加工作、改革后退休的人 员，妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平 不降低。建立事业单位工作人员职业年金制度。统筹考虑企业、事业单位、机 关离退休人员养老待遇水平。 .加强对事业单位的监督。建立事业单位绩效考评 制度，考评结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。加强审 计监督和舆论监督。面向社会提供公益服务的事业单位要建立信息批露制度， 重要事项和年度报告要向社会公开，涉及人民群众切身利益的重大公益服务事 项要进行社会公示和听证。 全面加强事业单位党的建设。按照党章和有关规定，及时调整党的组

12、织设 置，理顺隶属关系，选好配强党组织领导班子，加强党员教育、管理、服务， 做好思想政治工作，推进精神文明建设，领导工会、共青团等群众组织开展工 作，充分发挥党组织在促进事业发展、完成本单位中心任务中的领导核心或政 治核心作用，保证党的基本路线方针政策在事业单位的贯彻执行。 （ 3）各地事业单位分类改革的初步尝试 2008 年 8 月 11 日，中央编办正式印发关于事业单位分类试点的意见， 确定了山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市 5 个试点地区，这些省市在 经过合理的调研之后，相继着手开展事业单位分类改革工作。而在此之前，我 国已有很多地方就事业单位分类改革和管理模式作了大胆的探索和实践

13、。 1、各地的初步尝试。北京市海淀区以政事分开、管办分离为切入点，将政 府职能部门直接举办公益类事业单位，组织提供公共服务的职能集中，组建了 政府特设机构 公共服务委员会，受政府委托，监管政府公共资源。对于该 区事业单位按照 “先分类、再分别对待 ”的原则，对带有营利性的单位直接企业 化，对公益性和准公益性的单位严格由政府管理，统一划归公共服务委员会， 而带有行政职能的事业单位则基本不变。包括海淀区卫生局所属的22 家医院、 区卫生学校、区卫生局医院管理服务中心、区医学救援中心、区卫生人才服务 中心，以及区文化委所属的区图书馆、文化馆、博物馆均归属到了公共服务委 员会名下。政府不再举办公益类事

14、业单位，不再直接参与事业单位人财物管 理，只承担事业单位的行业监管，较好的解决了政府职能定位的问题。西安市 按照 “行业推进、分类进行、扩大试点、稳步实施 ”的原则，结合本市社会事业 发展的需要和财政的承受能力，按行业和系统分类，开展了涉及 100 多个事业 单位的分类改革。对人员超编的精简，功能萎缩的撤销，职能交叉的合并，条 件成熟的转制，初步建立起适应社会主义市场经济体制需要、符合事业单位自 身发展规律的管理体制、运行机制和自我约束机制。山西省在事业单位分类改 革工作中提出了五点要求：一是要抓紧做好事业单位清理规范工作；二是要坚 持因地制宜科学划分事业单位类别；三是要认真扎实搞好各类事业单

15、位的改 革；四是要同步推进相关配套改革（养老保险、人事制度、财政投入、收入分 配）；五是要加强组织领导，圆满完成事业单位分类改革任务。 2、深圳市事业单位分类改革 2006 年 7 月，深圳市事业单位改革全面启动。其主要思路是： “政事分 离”，把不具备 “公益性”的事业单位交给市场，把具备 “公益性 ”的事业单位还原 本色，由政府财政提供保障。实现政府职能归位，不应由政府提供的服务从现 有事业单位剥离，交给社会去做。改革政府提供公共服务的方式，凡是可以通 过采购 提供的公共服务，在不影响该项服务稳定供给的前提下，采取政府 “花钱买 服务 ”、“养事不养人 ”的办法，用市场化的方式组织生产和供

16、应，降低公共服务 的单位成本，提高公共服务的效能和水平。按照这个思路，为了实现不断提高 公共服务水平的目地深圳市以社会功能为标准，将事业单位划分为监督管理、 经营服务和公共服务三大类。深圳市事业单位改革实施方案明确规定了各 类事业单位的性质和范围，针对不同类型的事业单位，分别规定了不同的改革 方式。如：行政职能收回政府的事业单位，参照行政序列和公务员管理办法严 格管理；保留的单位，进行必要的整和，开展管理体制改革；转为企业的事业 单位，纳入全市国有资产管理体制，实行企业法人管理。为了改革的顺利进 行，深圳市为此制定了一系列保 障措施，如：工作年限满 30 年或距法定退休年龄不足 7年的可以提前

17、退 休，退休待遇按原标准计发，确保退休员工待遇不因单位变化而受影响；不愿 意提前退休的，可选择 5 年过渡期内退休的办法，其退休待遇的差额部分按原 经费渠道和一定比例给予补贴；转企后效益好的单位可以通过参加企业年金的 方式，提高未来退休待遇；对自愿辞职自谋职业的给予经济补偿等。深市市、 区两级原有事业单位 1902家，编制 9.3 万人，其中市属事业单位 518家，编制 4.2万人。改革后深圳保留的市属事业单位共有 338 家，占现有市属事业单位数 量的 65%；涉及编制 33500 名，占现有市属事业单位总编制 41726 人的 80%； 实有在编 22671人，占现有市属事业单位实有编制

18、28281人的 79%。2007年， 深圳市政府进一步推出了 5 项关于事业单位改革的方案，其核心内容主要包 括：借鉴香港以及国外社会管理的先进经验，推行法定机构试点，依法设立相 关机构；建立事业单位法人治理结构；转变财政供给方式，政府 “购买公共服 务”；推行职员制，实现事业单位职级制等。 深圳市在探索事业单位分类改革路径和市场经济体制下的事业单位管理模 式等方面走在了全国的前列。 3、广东佛山市事业单位分类改革 根据事业单位功能特征、经费来源及发展方向，佛山市将事业单位划分为 行政类、公益类和经营服务类三类。行政类事业单位原则上为参照公务员法管 理的事业单位，今后除法律法规明确规定外，不再

19、批准设立新的行政类事业单 位；公益类事业单位分为公益一类、公益二类、公益三类三个类别，是政府资 源重点投入对象；经营服务类事业单位所从事的业务一般不属于政府应当直接 提供的公共服务职责范围，可以由市场提供，这类单位将逐步转为企业，今后 不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。事业单位确定所属类别后，将重 新确定经费形式。佛山市事业单位分类改革提出了相关改革配套政策，包括深 化事业单位人事制度改革、收入分配制度改革等。在这次改革中不再实行离岗 退养政策。由事业单位转为企业的，在转为企业前已经办理退休手续的人员， 实行老人老制度，即保留现行事业单位的社会保险待遇不变。其余的在编人 员，转为企业后实

20、行企业工资福利制度，按企业标准缴纳社会保险费，符合法 定退休年龄时，执行企业的社会保险待遇。对转企前在编且在 2008年至 2012 年间办理退休的人员给予补差。 2013 年以后办理退休的人员不再补差。由财政 拨款改为自收自支的事业单位， 2007 年底之前退休的人员，退休生活补贴继续 由财政按原支付办法供给。 二、事业单位分类改革依据 （ 1）现实依据 第一，我国事业单位情况复杂、种类繁多。从事业单位经费来源看，可分 为财政拨款和自收自支两类，财政拨款又分为全额和差额两种；从行业性质来 看，事业单位分布在各个社会领域；从单位规模上看，有的事业单位人员多达 数百人，而有的事业单位仅有 3、5

21、 名职工；从业务范围上看，有的事业单位属 于公共事业型，如学校、科研院所等。有的事业单位属于经营型，如林场、培 训中心等，还有的事业单位，如园林、环卫等部门，从事公益性服务。就由于 事业单位本身的这种复杂多样性，事业单位的改革势必不能套用某种固有模 式，要根据事业单位的不同类型区别对待，分类推进。要合理界定事业单位的 概念。规范事业单位概念，明确事业单位范围，是解决当前事业单位存在的诸 多问题的前提。 第二，经济体制的调整变化事业单位自身存在的问题与市场经济不相适应 的问题愈多，需要改革。一是有些事业单位政事、企事不分，职能交叉问题比 较突出。有些事业单位不仅承担公益服务职能，而且承担公共事务

22、管理职能， 有的甚至还兼有一定的经营服务职能，既充当了 “裁判员”，又充当了 “运动员”， 不符合市场经济的要求，也不利于公平竞争。二是有些事业单位人浮于事、效 率低下的问题亟待解决。有的单位职能削弱，人多事少；有的单位体制不顺， 管理失位，人无所事事；有的单位机制不活，专业技术人员不从事专业技术业 务，不发挥应有作用。三是一些事业单位功能萎缩，缺乏生机。有的事业单位 多年没有正 常的开展活动，业务量严重不足，缺乏生机与活力，已经逐步失去作为事 业单位存在的必要。 比如家电办、剧院等。四是有的事业单位重复设置，规模太小，功能不 全，发挥作用不够，存在需要整合的问题。比如劳动保障、人事、农业、教

23、育 等部门分别设有不同类型的职业培训机构，资源利用效率不高；环保部门和农 业部门都设有环境保护机构，工作中存在相互扯皮的现象等。五是事业单位普 遍存在人员老化来，我市由于落实财政供养系数控制目标规划和编制总量控制 的需要，严格人员编制管理，除教育事业单位洽谈引进少量紧缺学科的大学毕 业生外，已经多年没有进人，事业单位人员总量并不少，但年龄结构不合理， 老化和青黄不接的问题日益显现。六是事业单位重新定编的任务比较重。有些 事业单位由于定编很早，现有定编已与实际不相适应，需要重新定编的单位较 多。同时，这些单位中多数没有统一、科学、合理的定编标准，只能按照 “以事 定编”的原则核定编制，这就需要投

24、入更大的工作量。 （ 2）理论依据 事业单位分类改革理论的提出及发展： 事业单位是我国计划经济体制下的阶段性产物。在庞大的事业单位体系 中，其隶属关系、所有制形式、服务对象、资金来源等，都不尽相同，从而使 这一体系从整体上呈现出一定的复杂性。我国事业单位改革的分类就是从事业 单位格局的复杂性出发，对不同类型的单位按照统一标准进行重新定位，以重 新构建社会事业的发展体系和运行机制。 20 世纪 90 年代，在中共十四大确立了社会主义市场经济体制的基本路线 后，事业单位也开始探索与之相适应的新的管理体制。这一时期关于事业单位 改革的三个重要文件中（ 1993 年中共中央印发的关于党政机构改革的方案

25、 和关于党政机构改革方案的实施意见， 1996 年中办、国办印发的中央机 构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见），针对 “政事不分 ”的弊 端，确立了 “政事分开 ”的原则，提出 “分类指导 ”的工作方法。尽管不同时期、不 同地区的分类有所区别，但有一个共同的核心概念，即：事业单位的 “公益 性”。中央机构编制管理部门按照事业单位的社会公益性质对其进行了分类：一 是公益性、福利性事业单位（占 70），二是生产经营性或开发性事业单位 （占 25），三是其它类事业单位（含行政延伸性、机关附属性）事业单位。 但是这种分类的依据仅仅是服务对象，尚未体系化地建立以职能为基础的事业 单位分类框架。

26、90 年代后期，对事业单位进行分类的研究逐步深入，并且局部 地反映在中央和地方的一些相关事业单位规范性文件中。如西宁市按照基本职 能将事业单位分为五类：行政管理型、社会公益型、公益兼经营型、机关后勤 及服务型。 2001 年，中央机构编制委员会办公室专门组织了 “事业单位分类改革和分类 管理调研组 ”，设计出新的分类体系：一类是承担政府行政行为或为政府行政行 为提供保障事务职能的单位（可称为行政保障类）；二类为承担国家交办的发 展公益事业或准公益事业、基础性任务，面向社会提供服务的单位（可称为公 益类）；三类为从事有偿性经营服务、具有自我发展能力、有稳定收入来源的 单位（可称为经营类）。中央编

27、办的张雅林博士提出，根据目前事业单位在我 国政治、经济和社会生活中的不同功能，在机构编制上将事业单位分为三种类 型：行政执行类、社会公益类和生产经营类。不同类型的事业单位承担不同性 质的任务，实施不同的改革思路，并具有不同的经费供给渠道，以及财务、人 事和社会保障等方面的管理体制和运行机制。 2002 年，党的十六大通过的中共中央关于制定 “十一五”规划的建议中 提出：要对事业单位进行分类改革， “继续推进政企分开、政资分开、政事分 开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批。各级政府要加强社会管 理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动。 ”分“类推进事业单位改革。 明确的规定了事业单位改革的目标和要求。世界银行课题组针对中国事业单位 的研究报告中也明确指出，中国的事业单位应该分类规范。 “事业单位改革从一 开始就特别强