FDI条件下我国应对跨国污染转移的策略研究(一)

1、FDI条件下我国应对跨国污染转移的策略研究（一） 摘要：改革开放30年来，我国FDI利用规模和层次均有了较大幅度的 提高。外商直接投成为我国引进和利用外资的主体。对于促进我国产 业结构升级，加速我国经济发展起到了极其重要的作用。但伴随着 FDI 的引入，也使一些能耗高、污染严重的产业由发达国家转移到我国， 使我国本已十分脆弱的环境 “雪上加霜 ”。致使我国面临生态环境恶化、 淘汰受控物质进程减缓以及产业结构低度化刚性等问题。这与以经济 增长为目标的单一官员绩效评机制以及过低的环境标准和相关法律制 度的缺失有关。因而，通过引导外资的产业流向、建立利用外资中的 地方干部生态政绩考核制度以及完善我国

2、环境立法体系等措施有助于 上述问题的解决 关键词：FDI跨国污染转移产业流向 0 引言 FDI 是我国利用和引进外资的重要途径。对于加速我国产业结构升级， 提高资本的有机构，缩小与发达国家的技术差距。加速我国经济发展 具有重要作用。然而，但伴随着FDI的引入，也使一些能耗高、污染严 重的产业由发达国家转移到我国，使我国本已十分脆弱的环境 “雪上加 霜”。致使我国生态环境进一步恶化、污染事件频发、制约了我国经济 的持续健康发展。因而，分析FDI条件下，跨国污染在我国转移的现状、 影响及成因。寻找合理的解决途径， 具有重要的现实意义及理论价值。 仆DI对我国造成的生态环境问题 2008年非金融领域

3、外商直接投资额为 407 亿美元，比上年增长 63.6%。 我国累计吸收外商直接投资超过 6766 亿美元，来华投资的国家和地区 近 200 个，全球 500 强企业已有约 480 家来华投资兴业。外商直接投 资对我国经济的发展、产业结构升级、就业机会的创造发挥了非常重 要的作用，但与此同时，外商投资也对我国的生态环境安全带来巨大 的负面影响。 1.1跨国公司将ODS的生产消费转移到中国，影响中国淘汰受控物质的 进程由于污染造成臭氧损耗直接影响和危及人类健康，已成为世界三 大全球性环境问题之一。进入 80 年代，如何控制破坏臭氧物质的生产 和使用，有效保护臭氧层已成为全球关心的热点问题。 19

4、85年， 20多 个国家签署了保护臭氧层维也纳公约 。1990年 6月关于消耗臭氧 层物质的蒙特利尔议定书的修正案正式生效，中国政府于 1991 年 6 月 19 日宣布加入经过修正的蒙特利尔议定书。 尽管蒙特利尔议定书及 其修正案中为发展中国家提供了一个较长期的宽限期，但它在非缔约 国通过投资方式向第五条款缔约国转移 ODS生产和消费没有采取任何 限制措施。其允许向第五条款成员国转移 ODS的生产与消费条款本身 为发达国家和一些新兴工业化国家向发展中国家转移这些产品的生产 和消费开了绿灯。一些投资者利用发达国家与发展中国家在淘汰时间 上的差距，以直接投资方式将 ODS的生产和消费转移到移到发

5、展中缔 约国。据不完全统计 ,清洗、制冷和泡沫是外商投资较集中的行业，这 三个行业占企业总数的 95.7%和外资总额的 98.03%。跨国公司如此大 规模地转移ODS生产与消费，除了对我国生态环境造成破坏以外，还 会产生严重后果，它将会影响中国淘汰受控物质的进程，从而影响中 国履行对国际社会的承诺。 1.2 部分外商投资企业直接参与国外危险废物的进口， 加剧了我国生态 环境的危机中国政府对危险废弃物的越境转移一贯持坚决反对态度， 1990年 3 月 22 日，中国政府签署了巴塞尔公约 ， 1991 年 9 月，中 国人大常委会审议批准了该公约，同时中国也制定了一系列有关控制 有害废物转移的法律

6、。然而，一些外商投资企业直接从事危险废物的 进口、加工、处置，对我国的生态环境直接造成了极大的损害。这些 废物主要来自发达国家和新兴工业化国家和地区， 2007 年从美国、日 本和香港进口的废物分别占进口总量的 24.25%、9.88%和 5.58%，沿海 地区是危险废物的主要进口地和使用地。从目前海关查获的情况看， 浙江、江苏、福建、广东、山东是主要进口地和使用地，上海、天津、 辽宁、北京、江西也发现不少危险废物。洋垃圾的大量进口无疑加剧 生态环境危机，危险废物的堆放、拆解、处置等过程严重污染了当地 的水质、大气、耕地，一些人的健康受到损害。中外合资江西华隆化 学有限公司进口的 3 万吨生活

7、垃圾严重污染了 20公顷的土地， 许多工 人和农民受到病菌的感染。 3FDI条件下我国面临的跨国污染转移的成因 3.1 单一的以经济增长为目标的官员的绩效考核机制在我国现阶段， 官 员的政绩考核制度是 “经济目标为主导的压力型制度 ”，该制度决定了地 方政府官员自身利益最大化的实现，要以上级政府确定的经济目标的 实现为条件，经济目标完成程度和官员自身收益大小成正相关，从而 引发片面追求引资数量，不论代价地引进外资。由于引资心切，对项 目的可行性分析不足，致使大批效益低下、技术落后、环境污染的外 资项目被引入。地方政府在引进外资与污染转移的损害利益比较中， 选择前者而忽视后者。有些地方环境政策的

8、制定首先考虑的就是厂商 的利益，而以牺牲环境为代价，更有甚者改变法律、法规的执行，使 得污染产业得以顺利转移。 在 FDI 进入高污染行业的项目审批和立项投 产后的监管环节，现有立法对其目标市场计划和产品销售方向无任何 限制或强制性规定，这无异于鼓励外国投资者消耗我国的环境资源满 足国外市场需求，并以此牟利。政府缺位的存在以及政府重引进、轻 监管、轻引导的做法给 FDI 利用中的跨国污染转移提供了投机的机会。 3.2 环境保护法律和制度缺失西方发达国家在经历工业革命后意识到 过度的工业活动所带来的严重的环境问题， 其环境保护意识日益增强。 经济的飞速发展也为其环保资金和环保技术提供了经济方面的

9、保障， 这些发达国家大多制定了较严格的环保法规，环境标准也越来越高。 我国与发达国家相比，由于生产力水平相对落后，在环境保护资金投 人和环保技术水平上也相对落后 ;同时由于人力、物力和财力不足，很 多基础性研究工作跟不上，使环境标准的科学性、适用性和可操作性 也存在一些问题，因而环境标准大多低于发达国家。例如，日本在大 量公害事件后于 70 年代制订了大气污染防治法、水质污染防治法 等大量公害法，这些法律不仅规定了严格的赔偿责任制，而且还规定 了严格的环保标准，使一些行业在日本难以开业或需要大量的环保费 用满足开业要求。我国的环境保护立法虽然起步比较晚，但是发展得 很快，通过这些年国家大量的颁布各种环境法律法规，已经初步的形 成了环境保护法律体系，但还存在诸多问题。一方面，在立法上仍存 在空白。至今尚未建立促进循环经济发展的法规体系；缺乏有关自然 保护区、转基因生物安全、生物遗传资源保护以及防治化学物质、机 动车、畜禽养殖、土壤、放射性物质运输等法律法规。另一方面，环 境管理体制立法体系不完善，各层级立法冲突；我国的环境管理体制 立法在体系方面有很