国外高校招生考试管理的特色及其启示

1、国外高校招生考试管理的特色及其启示高校招生考试作为实现个人受教育权与社会选才的重要手 段，追求招生与考试过程的公平与正义， 是各国高校招生考试管 理的目标。利用法律手段，创设良好的法律秩序与管理机制，达 到招生考试制度的和谐发展， 这是国外高校招生考试管理的重要 特色。在我国，伴随着“依法治国”方略的提出，普通高校招生 考试法治已经成为当前研究与实践的热点问题， 法治成为了我国 普通高校招生考试制度的必然趋势。“他山之石，可以攻玉”。 本文拟从英国、 美国、德国 3 个国家的普通高校招生考试管理的 特色出发， 探寻高校招生法治的基本特征与规律， 从而为中国普 通高校招生考试法治提供借鉴。一、英

2、国高校招生考试管理的特色 英国是一个法治传统深厚的国家， 强调法律至上， 强调法律 面前一律平等的观念深入人心。 社会公民有较强的法律意识和法 律信仰。 为英国招生考试实现法治打下了良好的社会基础。 从英 国高校招生考试制度的现状来看， 整个招考过程井然有序， 高校： 考试部门等各司其职。 这与英国政府加强对教育考试以及高校招 生的直接或间接的法律规范以及行业治理密切相关。1 高校招生考试管理有法可依。虽然英国政府对高校招生 考试并未颁布专门的法律法规进行规范与管理， 但并不意味着国 家放弃对高校招生考试的管理。事实上，在相当多的法规中，都 有专门涉及招生考试的相关规定， 不仅有利于实现招生考

3、试管理 有法可依，而且有利于加强法律对考试机构与大学招生行为的监 督。其中对招生考试产生重大作用的白皮书 把学校办得更好 、 1988年颁布的教育改革法及 1992 年的教育白皮书等， 为政府直接推行高级补充水平考试、 推进考试改革产生了重大作 用。从某种程度上看，招生考试的每一步改革与发展，都与相关 的法律法规相联系。2 考试机构自治与法律监督。英国政府相关部门在社会管 理方面达成了共识： 为了维护社会平等和正义， 政府仍保证社会 福利事业所需资金，但提供服务的事项则交给行业协会来承担。 在这种观念的影响下， 强调行业自治是英国法治的重要内容。 在 大学入学考试方面也是如此。 英国普通教育证

4、书高级水平和高级 补充水平考试， 由专门的具有财团法人资格的非盈利性的考试机 构承担。目前，英国的考试机构主要包括评价与资格联盟、卓越 教育考试中心和牛津剑桥考试中心等。 这些考试机构都是独立设 置的非盈利性服务机构， 不是政府机构， 也不隶属于国家教育科 学部或地方教育部门。 考试机构有权制定相关的管理规则、 考试 规则等等， 以实现对考试的管理。 但考试机构的自主权得到了有 效的监控。首先，考试机构必须是经过法律批准成立的。其次， 这些考试机构受专业委员会监督， 国家的教育科学部在这些考试 机构内派有代表，代表对考试委员会的工作有权提出意见或建 议，虽然这些代表没有否决权， 但也在一定程度

5、上实现了他们对 考试机构的监督。第三，考试机构还必须接受相关法案的制约， 如 2000 年英国颁布了信息自由法案 (the Freedom ofInformation Act 2000) ，该法案对考试机构及其高校具有同 样的约束力。为此，各考试机构专门指出：社会公众有权对没有 公开的信息内容进行质疑和询问， 而考试机构必须做出解释， 而 且这些解释必须得到相关信息委员会的确认， 即这种解释是合理 的正当的。 如果考试机构无法解决相关问题或有所抱怨， 公众可 以向信息委员会投诉， 各考试机构则必须提供相关地址、 电话和 联系方式。不仅如此，英国还专门成立了考试申诉委员会 (The Exami

6、nation Appeals Board ，简称EAB),专门负责保证考试的 公正性。这一委员会在接到相关申诉后，会在 10 个星期之内作 出相应的判断和裁决， 并详细规定了权限、 相应的程序和原则等。3 高校招生自主与法律监督。英国的高校一直拥有较大的 自主权， 招生权也是自主权的重要内容之一。 大学完全有权根据 自己的招生理念决定新生入学标准， 有权根据本校条件决定招生 人数，教育部无权干涉。 英国的高校招生由高校招生服务中心统 筹，但高校招生服务中心既不能干涉申请者的申请和决定入学注 册的自由权， 也不能影响各大学录取新生的决定权。 但政府并没 有放弃对高校招生的管理， 通过立法的形式规

7、定政府对大学拨款 的标准与原则， 加强对大学拨款中介组织的管理， 就是政府对高 校招生进行管理的重要手段之一，如 1991 年的政府白皮书高 等教育：一个新的框架、次年的 1992继续教育和高等教育 法等。此外， 在招生过程中， 大学也必须遵守相应的法律规范， 如大学必须遵守不同性别、 种族和残障人员的平等原则， 并为这 些特殊群体提供特殊的服务和优惠。 为了充分保护学生的合法权 利，英国还专门规定了“ Nation al Ombudsman制度，当考生 认为个人在大学招生过程中没有得到适当的待遇， 如大学延误处 理、回答或处理相关问题粗心大意时， 考生有权向国家调查官员 舞弊的政府官员上诉，

8、 国家调查官员舞弊的政府官员将会根据调 查的情况进行处理，并宣布该录取行为合法或非法。二、美国高校招生考试管理的特色美国的法治模式承袭英国， 并随着美国社会的变迁发展而逐 步形成了许多独特的制度。 美国的法治理念也深深影响了美国招 生考试制度，强调自治、重视程序、独特的宪法诉讼以及在重视 判例法的同时， 注意加强相关法制建设， 从而构成了美国高校招 生考试法治的特色。1，考试机构自治与监督。强调自治是美国招生考试管理的 特色，利用法律授权的非营利组织实现考试的运行与管理， 是美 国高校招生考试法治的重要支柱。 非营利组织在考试具体事务上 享有法律规定的自主权， 专业委员会根据法律的规定对其进行

9、监 督和协调，以实现考试的良性运行。美国高校招生考试制度实行典型的招考分离。 虽然美国实行 的是地方分权制，但却有相对统一的考试即由 ETS(Edueafional Testi ng Service , ETS)机构实施的 SAT(Scholastic Assessme ntTest)考试和 ACT(Amer-ica n College Testi ng, ACT)机 构实施的 ACT(America nCollege Testi ng Assessme nt)测验。ETS 与 ACT是独立的、非营利性的机构。在考试管理中，EIS与ACT制定了系统而具体的管理制度和规范性文件，以保证考试的顺利

10、进行， 并设有专门的法律顾问， 负责处理考试中的保密及法律问题， 随 时接待和处理社会各界对考试 公平性的质询乃至控告。但考试机构的自治并不是绝对的， 通过专业委员会实现对权 力的监督是重要的一环。ETS等考试机构受大学入学考试委员会 的监控与管理， 以保证考试的公平。 大学委员会下设政府联系办 公室 (Office ofGovernment Relations) ，该办公室的目的在于 修整联邦和州的法律、 规则和计划， 以满足大学委员会及其成员 的要求，并与其战略伙伴一起引导国家在评估、学生资助计划、 肯定性计划以及多样性方面的政策制定。 此外，大学委员会还设 有法律中心，允许各成员、学生及

11、其父母参与到行政过程中，并 与相关领导者进行多方面的交流与合作。 当重要的法律纠纷发生 时，大学委员会有权要求学生、家长及其委员会成员参与，真实 地反映不同的意见，以确保公平、公正。而当学生接收到大学的 拒绝入学通知书时，学生如果觉得不公正，也可以上诉，以维护 自己的合法权益。2 高校自主招生与权力监督。 高校享有绝对的招生自主权。 在美国，各高校都设有负责招生的职能机构， 并设立招生委员会， 负责制定招生工作的相关方针、 政策，确立新生入学条件和资格、 入学手续及录取原则等。 该委员会实际上是政策制定机关， 并监 督招生办公室工作情况。 值得注意的是， 美国大学招生工作招募 一定的在校学生参

12、加， 以增加对高校招生行为的监督。 学生不仅 参加招生委员会招生政策、方针的审议工作，也参加考生面试、 考生调查、 考生走访和考生申诉代理等工作。 高校招生还必须遵 守基本的法律法规， 如必须遵守宪法所规定的平等原则， 对残疾 考生提供更为便利的学习条件；必须合乎一定的招生程序等。3 通过制定法律加强对高校招生考试的管理。美国属于传 统的判例法国家， 判例是主要的法律渊源， 一般不倾向于制定成 文法典， 往往利用单行法的形式对某一类问题做专门的规定。 在 高校招生考试方面， 美国也利用颁布单行法加强对高校招生考试 的管理。 许多涉及到招生的法规， 都是以拨款等形式来实现管理 的。此外，除了以提

13、供财政援助的立法之外，联邦立法机关也制 定有关公民权利的法律， 这些法律， 各州的教育机关并没有选择 权，而必须严格遵守相关法律的规定，如平权法案与肯定性 行动计划等， 为所有的美国公民获得平等的受教育权提供法律支 持。通过单行法， 不仅政府与高校之间的职责与权限得到明确的 界定，也为政府介入招生考试管理提供法律依据。4 独特的宪法诉讼机制。在美国，法院会运用合同理论要 求学校遵守其公布的入学标准，无论该学校是公立的还是私立 的。在运用合同理论时，把学校发布的标准视为要约邀请，把学 生的申请视为提出要约，而学校保留申请费用则为接受邀请 ( 承诺) 。传统上，联邦法院并不关注教育事务，到了 19

14、70年，当诉 讼被认为是一种影响社会政策的重要工具时， 法院才开始关注教 育的争议问题。 平等权是美国宪法予以规定和保障的公民合法权 利，因此，在高校招生考试领域，宪法诉讼特别活跃，为维护公 民入学机会均等起到了重要的作用。从 1938 年甘尼斯诉加拿大 (Missouri Gainesv.Canada) 一案，到 1978 年加尼福尼亚大学董 事会诉巴克案 (Regents of the University Df California v，Bakke) ，从有色人种为维护个人合法权益到反对“逆向歧视”， 这些案例为我们展示了美国考生在接受高等教育入学机会问题 上的一种解决途径。 为了维护自

15、身的合法权益， 考生不仅可以上 诉，而且可以运用宪法诉讼，通过法律的裁决寻求问题的解决。 而最高法院则根据形势的变化和发展， 对类似的问题在不同的时 代作出了不同的判决， 这些都是美国招生考试实现法治的重要原 因。三、德国高校招生考试管理的特色 德国是大陆法系的代表国家之一。 习惯用法典的形式对某一 法律部门所包含的规范作统一的系统的规定。 因此， 在高校招生 考试领域， 相对于英美国家而言， 有相当多的直接涉及到高校招 生考试的法律法规， 这些法律法规全面而具体地构成了德国招生 考试管理的特色。1 重视制定法对考试招生的规范作用。德国作为成文法国 家，非常注重制定法与法律体系的完备。早在18

16、 世纪，德国就 颁布了招生考试的相关法规以加强对大学招生考试的管理。 二战 后，德国制定了德国基本法联邦德国高等教育总法联 邦德国高等学校总纲法 ，奠定了德国招生考试保障公民受教育 权、自由选择权等基本原则与内容， 其中就有针对“入学许可” 规定了全联邦高等学校皆须执行的共同性原则和制度。 由于基本 法没有专门授予联邦在文化和教育方面的立法权， 因而在事实上 确立了各州在文化及教育上的立法权。 这些基本原则在各州的宪 法与教育法中， 都得到了明确的体现与延续。 为协调各州教育的 发展，避免因各自为政而导致的各种弊端， 1948 年正式成立的 各州教育部长联席会议， 实际上成为协调全联邦各州教育

17、政策的 官方组织。 而联邦政府则积极采取与各州合作及补助的方式， 以 健全联邦和州之间的教育行政关系。致于各州的大学法，对 辖区大学招生一般也有比较全面的规定。2 法律对考试的监控。根据法律规定，德国及各州不举行 统一的毕业考试， 整个考试工作由各中学具体组织开展， 并相应 成立有考试委员会 （至少 3人组成 ） 和专业委员会 （至少 3人组成 ） 负责领导及实施。 考试委员会成员包括一名校长或副校长， 考试 委员会主席由教育督导部门的官员或由校长担任， 并由主管学校 工作的教育督导部门任命。为保证考试委员会的公正性与权威 性，法律对考试委员会成员资格和学科委员会主席及成员作了专 门规定，并对

18、各委员会的职责、权利、义务作了具体而详细的要 求。考试委员会对于教育督导部门因违反考试委员会和学科委员 会的决定而做出的裁决， 考试委员会主席可在州法规定的范围内 对教育督导部门提出起诉。此外，法律还对考试的具体事务，如 毕业考试时间的规定、考试组织机构的设立、毕业总成绩及第 12、13 学级的平时成绩和考试成绩的计分办法以及平均成绩的 换算方法等， 为各州各校具体开展考试工作提供了规范而严格的 管理条例，使各州皆有统一的章法可循。德国高中毕业会考的具体实施根据法律规定， 实行中学自主 实施的自主管理模式， 联邦政府负责制定命题依据、 评分标准和 试题的最终审查， 各州教育行政部门负责考试监督

19、， 大学并不参 与。为保证评分标准的公正与统一性， 国家专门颁布了统一的评 分原则和评分制度， 以防止个人舞弊， 保证评分的客观性。 因此， 虽然德国实行自主考试、自主管理的模式，但事实上，这种模式 是以法律的严格监控与程序保证为基础的。3 法律对大学招生的监控。法律规定，德国大学的社会政 治地位相当于州一级的国家机构， 是享受自治权力的经国家认可 的合法团体。大学在州法律监督下，自己负责管理学校的事务。 但在招生方面，大学招生的标准、条件、名额及特殊招生等，事 实上都必须遵 守联邦与州的相关法律规定。由于德国强调公 民受教育的自由权， 高校有义务接受所有取得完全中学毕业证书 资格的年轻人上大

20、学。 因此德国大学招生主要遵循两个原则： 一 是中学毕业证书考试的成绩与申请者的被录取年限有具体规定； 二是负责招生的机构包括全国性的“学习位置分配中心”及各 大学学生事务处、 大学教务委员会必须按法定要求进行， 各联邦 录取审核委员会有权审核大学新生录取名额。 1998 年，联邦议 院正式颁布的高等学校总法规定：“对于由学习名额分配中 心进行名额分配的专业，今后将有 20的学习名额通过学校自 己的选拔制度进行分配”， 从而赋予了高校在热门科系招生过程 中有一定的自主权。值得注意的是， 德国注重法规制定是以社会公民的法律意识 和法律信仰为基础的。 强调法律至上， 强调法律的平等原则并在 法律实

21、践与运行中得到贯彻是德国法治的基础。 法律并不仅仅是 国家管理招生考试的依据， 同样也是高校及学生维护与争取自身 权利的手段。 法律保证取得高校入学资格者有自由选择某所高校 和系科修业的权利， 即使在当前高校容量无法满足入学名额需求 的情况下，入学申请者的这种以资格为依据的权利仍然是神圣不 可侵犯的。 由于高校招生制度中这种重视和尊重资格的传统， 保 证了招生工作中的客观性和公正性， 其中宪法法院扮演了重要角 色。如 1972 年，德国联邦宪法法院审理请求人学权的“定额 案”，最终判决联邦政府与大学违宪，因为这一判决，“人学名 额设限制”经过一番努力， 才正式被合法化且成为德国大学入学 的制度

22、。四、国外高校招生考试法治的趋势与启示 不同法系的国家、 不同的利益选择、 不同的文化传统和政治 体制，决定了各国大学招生考试法治的特色与差异。 英美法系国 家很少直接通过制定法规规范高校招生考试， 他们更重视分权与 自治，因此，一些高校、考试机构以及中介组织主要承担的是招 生与考试环节的管理。 这一基本模式不仅有利于对公共权力的制 约，有利于防止因权力过于集中而带来的腐败， 而且也有利于考 生与社会参与管理，实现对权力的监督。此外，重视程序、重视 判例法的特殊地位与作用， 也是英美法系的重要特点， 特别是宪 法诉讼对于美国实现高校招生考试法治有着重要的意义。 比较而 言，大陆法系国家则重视国

23、家与政府在招生考试管理中的地位与 作用，倾向于通过成文法实现国家对高校招生考试的管理， 强调 通过界定高校、 政府、考试机构以及考生之间的权利 （ 力） 与义务 来实现法治秩序， 因此法律完备而具体。 这种差异与大陆法与英 美法自身的特点密切相关。值得指出的是， 虽然两类法系的差别仍然存在， 但英美法系 和大陆法系正在日益接近， 这也是公认的事实。 英美法系与大陆 法系在保持各自特色的同时。 开始在实质上走向同一， 在形式上 相互借鉴。这就构成了当前高校招生考试法治的特点和趋势： 1，普通高校招生考试制度的法制化。虽然英美法系的传统 并不重视成文法的制定， 但在发展过程中， 加强单项法规对招生

24、 考试的指导作用与规范作用， 同样也成为英美法系招生考试法制 建设的特点之一。 高校招生考试法制化， 意味着招生考试制度的 统一性和社会成员享受教育机会的平等性， 同时也为招生考试的 具体操作提供了法律依据。 招生考试法制使招生考试从报名、 考 试、招生、管理等都有法可依。从各国的招生法规看，普遍重视 招考选拔工作的程序、 考试方法、 年龄规定及选拔原则中体现受 教育机会的平等分配所制定的法律救济措施， 以纠正考生在考试 竞争过程中受到的不公正待遇。 在招考选拔的程序方面， 许多国 家规定考试由专门的考试机构执行。 参加考试者， 可以要求考试 机关提供有关这项考试可靠性的证据， 即“效度资料”

25、。 美国许 多州的法律规定就明文禁止将缺乏“效度资料”的考试运用于 学校的招考选拔程序，就是一个很好的例证。2 法律不仅仅是国家与政府实现管理的工具，也是高校、 考生维护与争取自身权益的工具。 我国在很大程度上是把法治视 为一种富国强民、 追赶和实现现代化的工具和手段， 较少把法治 视为保障公民权利、 有效规范和限制政府权力的终极目的。 从国 外发达国家的法治情况看， 法律不仅是实现权力运行的手段， 也 是维护合法权益的工具。 就是说， 在满足国家与社会的发展需要 与保护公民、 高校的合法权益， 在权力与权利之间寻找最佳的平 衡点，是任何国家招生考试法制建设的关键问题。正因为如此， 加强国家政

26、府在立法中的作用， 保证权力的合法运行； 加强权力 的监督与限制， 特别是通过考生自身的权利意识达到监督招生考 试过程，是国外招生考试法治的经验之一。3 重视程序、信息公开。从高校招生考试过程来看，高校 招生考试中考试管理权、 招生自主权的扩大等等， 都面临着被滥 用和异化的威胁。因此，通过司法审查、加强权力监督是保障权力运行，使之符合公益目的的重要手段。4 救济制度的建立。无救济则无权利，无有效救济即无真 实权利是法治国家的真谛。 通过司法救济等丰富的救济手段保障 公民的合法权利， 是实现权力监督与制约的重要手段。 在美国的 最高法院宪法诉讼， 在德国的宪法法院的宪法诉讼等， 都是维护 公民

27、合法权益的重要手段。 在我国， 高校招生考试的司法救济才 刚刚开始，宪法诉讼也仅仅处于讨论阶段。从我国的国情出发， 有步骤地借鉴与吸取国外的先进法治经验，是重要的途径。5 加强对权力的监督。“在权力问题上，不要谈论对人的 信任，而是要用锁链限制他们，防止他们做出伤害人的事情，因 为对任何人来讲，只要有机会，就都可能滥用权力。正是针对人 性的这种弱点，思想家设计了理想法治原则。也是从这个角度， 人们认为，法治的实质是防止滥用自由裁量权的一整套规则”。 正因为如此， 加强对权力的限制与监督， 一直是西方法学家关注 的一个焦点。在招生考试领域， 任何权力都必须得到相应的监督， 从而保证招生考试能够在社会认可的程度上公平、公正地进行。 在我国涉及到招生考试的诉讼案件中， 往往是高校、 管理部门及 其权力拥有者对考生合法权利的侵犯居多， 而常见的招生权力的 腐败。实际上是招生权力主体人为地混淆公权力与私权利的界 限，权力被权利化，为谋取私利而行使，就必将侵犯考生的正当 权利。在招生考试领域，要实现对招生腐败、考试腐败的遏