浅谈非诉行政案件执行程序(一)

1、浅谈非诉行政案件执行程序 (一 )摘要 非诉行政案件指行政机关或行政机关具体行政行为确定的权利人， 向人民法院申请执行公民、 法人和其他组织在法定期间不提起诉讼又不履行的具体行政行为的案件。 人民法院依据 中 华人民共和国行政诉讼法 有关规定受理的非诉行政案件， 因在执行程序上缺乏明确、 详细 的规定， 可以参照的 中华人民共和国民事诉讼法 的规定又解决不了非诉行政案件的审查 问题。 本人结合自己所学法律专业， 联系自己在法院行政审判庭的工作实际， 从非诉行政案 件的概念入手， 浅谈了非行政案件执行程序中的立案、审查、 强制执行及结案方式。并建议 在非诉行政案件审查程序中推行司法听证制度，从而

2、进一步完善非诉行政案件执行程序。 关键词：非诉行政案件；执行程序；司法听证制度。行政审判的任务是依法保护公民、 法人和其他组织的合法权益， 维护和监督行政机关依法行 使行政职权。 以提起行政案件的主体和要达到的目的为标准来区分行政案件， 可以将人民法 院受理的的行政案件划分为行政诉讼案件和非诉行政案件。 从目前行政审判受理的案件情况 来看，人民法院受理的非诉行政案件的数量远远大于所受理的行政诉讼案件的数量， 而作为 人民法院行政审判操作规范的中华人民共和国行政诉讼法 ，对非诉行政案件执行程序尚 缺乏明确、 详细的规定， 可以参照的民事诉讼法的规定， 又解决不了非诉行政案件的审查问 题。如何适用

3、现行的法律规定来办理非诉行政案件， 就是本文想要说明的问题。 从依法办案 的要求出发， 作为行政案件种类之一的非诉行政案件， 其在审查程序上必须符合 行政诉讼 法的规定，在强制执行措施上，可以参照民事诉讼的有关规定。一、非诉行政案件执行的概念。(一)非诉行政案件的含义行政诉讼法 第六十六条规定： 公民、 法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不 提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。 最高人民法院关于执行中 华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释(以下简称 若干问题的解释 )第九十条规定： 行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后， 当事人在法定期限内不起诉

4、又不履行， 作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的， 生效具体 行政行为确定的权利人或者其继承人，权利承受人在 90 日内可以申请人民法院强制执行。 享有权利的公民、 法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为、 参照行政机关申 请人民法院强制执行具体行政行为的规定。 人民法院依据上述两条法律规定受理的案件， 就 是通常所指的非诉行政案件， 因此， 非诉行政案件可以表述为： 行政机关或行政机关具体行 政行为确定的权利人， 向人民法院申请执行公民、 法人和其他组织在法定期间不提起诉讼又 不履行的具体行政行为的案件。这一表述包含以下四个方面的含义：(1) 非诉行政案件的

5、执行主体是人民法院。对具体行政行为的强制执行，可以由行政机关申 请人民法院强制执行， 也可以由拥有强制执行权的行政机关自己执行。 能够称之为非诉行政 案件的，是由人民法院强制执行具体行政行为的案件。(2) 非诉行政案件的申请人是作出具体行政行为的行政机关，或者是行政机关根据法律的授 权对平等主体之间民事争议作出裁决所确定的权利人或者其继承人、权利承受人。(3) 要求执行的内容是行政机关的具体行政行为中可执行的内容或裁决书所确定的可执行内 容。(4) 只有是公民、法人和其他组织在法定期限内不提起诉讼又不履行的具体行政行为，行政 机关或行政机关具体行政行为确定的权利人才可以向人民法院申请强制执行。

6、(二)非诉行政案件执行的概念 非诉行政案件执行， 是指公民、 法人或者其他组织既不向人民法院提起行政诉讼， 又不履行 行政机关作出的具体行政行为， 行政机关向人民法院提出执行申请， 由人民法院采取强制措施，使具体行政行为将以实现的制度。它有以下特点：(1) 非诉行政案件的执行机关是人民法院，而非行政机关。虽然非诉行政案件的执行对象是 具体行政行为，但非诉行政案件强制执行权的享有者是法院而不是行政机关。(2) 非诉行政案件执行的根据是行政机关作出的行政处理决定。执行标的是行政机关所作出 的具体行政行为。(3) 非诉行政案件的执行申请人是行政机关或者行政裁决确定的权利人，被执行人只能为公 民、法人

7、或者其他组织。 非诉行政案件强制执行的是行政机关所作出的具体行政行为， 而具 体行政行为所针对的对象是公民、 法人或者其他组织。 同时具体行政行为是行政机关行使行 政职权的体现。 因此非诉行政案件的执行申请人是行政机关， 而被执行人只能是公民、 法人 或者其他组织。 但在特殊情况下， 非诉行政案件的申请人也可能是生效具体行政行为确定的 权利人或其继承人、权利承受人。(4) 非诉行政案件的执行前提是公民、 法人或者其他组织在法定期限内， 既不提起行政诉讼， 也不履行具体行政行为所确定的义务。 如果公民、 法人或者其他组织已向人民法院提出了行 政诉讼， 在诉讼过程中， 行政机关或者具体行政行为确定

8、的权利人申请人民法院强制执行被 诉具体行政行为的， 人民法院不予执行。 但不及时执行可能给国家利益， 公共利益或者他人 合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。二、非诉行政案件的执行程序非诉行政案件的执行程序， 应当是人民法院在办理非诉行政案件时， 按照法律的规定所应遵 循的方式、步骤、顺序和时限的总和。包括立案程序、审查程序和强制执行程序。(一)立案程序立案程序包括申请与受理。 非诉行政案件的执行自行政机关 (包括行政裁决所确定的权利人 或其继承人、 权利承受人) 的申请开始， 行政机关向人民法院提出强制执行其具体行政行为 的申请是非诉行政案件执行开始的惟一方式，人民法院无权自行

9、开始非诉行政案件的执行。 行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为根据若干问题的解释第 86 条规定，应当 具备以下条件：(1) 具体行政行为依法可以由人民法院执行，即具体行政行为属于非诉行政案件执行的适用 范围。(2) 具体行政行为已经生效并且有可执行的内容。即具体行政行为必须已经发生法律效力， 并具有给付或作为内容。 如果具体行政行为尚未发生法律效力， 行政机关就不能申请人民法 院强制执行；如果具体行政行为无给付或作为的内容，行政机关就无需人民法院强制执行。(3) 申请人是作出该具体行政行为的行政机关或法律、法规、规章授权的组织或是行政裁决 确定的权利人等。 这是对申请人资格的要求。 首先

10、， 申请人必须是依法成立行使行政职权的 行政机关， 或者是经法律、 法规授权行使行职权的组织； 其次申请人必须是作出具体行政行 为的主体。依照若干问题的解释第 90 条第 1 款的规定，行政裁决确定的权利人、继承 人，权利承受人也具有申请强制执行行政裁决的资格。(4) 被申请人是该具体行政行为所确定的义务人。(5) 被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务。义 务人没有在规定期限内履行义务是强制执行的前提条件， 如果义务人已经履行了具体行政行 为所确定的义务或者义务人没有履行义务尚未超过规定的期限， 行政机关不能申请人民法院 强制执行该具体行政行为。88 条和

11、90 条的规定，行政180 日之内提出， 逾期申请人(6) 申请人在法定期限内提出申请。根据若干问题的解释第 机关必须在公民、 法人或者其他组织法定起诉期限届满之日起 的，如果没有正当理由，人民法院不予受理。(7) 被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。即行政机关必须向有执行权 的人民法院提出申请。行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为， 除应具备上述条件外， 行政机关在提出申请 时还应向人民法院递交有关材料。若干问题的解释 第91条第 1款规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为， 应当提交申请执行书， 据以执行的行政法律文书， 证明该具体行政行为合法的材料和被执行

12、 人财产状况及其必须提交的材料。 根据该规定， 行政机关申请人民法院强制执行具体行政行 为时，应当提交下列材料：(1) 申请执行书。行政机关申请人民法院强制执行，不能以口头形式进行，而必须以提交申 请执行书的形式提出。 申请执行书应载明的事项主要包括： 申请执行的行政机关的名称， 法定代表人； 被执行人的姓名或名称，住址或地址； 具体行政行为的主要内容、理由 与根据，以及义务人拒不履行义务的事实等。(2) 据以执行的行政法律文书。(3) 证明具体行政行为合法的材料。人民法院强制执行的具体行政行为必须是合法有效的， 为此行政机关在向人民法院提出申请时， 必须向人民法院提交有关证明材料以证明该具体

13、行 政行为合法有效。这些材料主要包括： 行政机关作出该具体行政行为享有职权的依据； 行政机关作出该具体行政行为认定的事实以及相关的证据； 行政机关作出该具体行政 行为的法律依据等。(4) 被执行人财产状况。(5) 其他必须提交的材料。其他必须提交的材料是指除上述材料以外的与执行有关的必要材 料。如执行对象为特定物的， 行政机关就应提供有关特定物的形态、 特征、存放地点等情况。 人民法院对行政机关的申请应进行立案时审查， 对符合上述条件且提供了相关材料的， 人民 法院应当在七日内立案，否则，人民法院应裁定不予受理。(二)审查程序 非诉行政案件立案后， 即转入非诉行政案件执行程序的第二阶段即对具体

14、行政行为合法性审 查阶段审查程序。 (包括审查的主体内容、标准、期限以及审查方式、结论) 。(1) 审查的主体若干问题的解释 第九十三条规定： 人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案 件后，应当在 30 日内由行政审判庭组成合议庭，对具体行政行为的合法性进行审查。根据 该条的规定，审查的主体应为行政审判庭组成的合议庭。(2) 审查的内容，根据若干问题的解释第九十三条的规定，人民法院受理行政机关申请 执行其具体行政行为的案件后， 应当对具体行政行为的合法性进行审查。 这种审查是对具体 行政行为是否合法进行的实质性审查，而非程序性审查，主要从以下四个方面进行审查： 行政机关是否享有法律、法

15、规授予的职权，是否超越取权，是否滥用职权； 行政机关 作出的具体行政行为是否有事实依据以及相关的证据材料； 行政机关作出的具体行政行 为所适用的法律、法规或规章是否正确； 行政机关作出的具体行政行为是否符合法定程 序。(3) 审查的标准。 若干问题的解释第 95 条规定： “被申请执行的具体行政行为有下列情形 之一的，人民法院应当裁定不准予执行； (一)明显缺乏事实根据的； (二)明显缺乏法律依 据的；(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的，据此规定，人民法院对于非诉行政 案件的审查标准是被申请执行的具体行政行为是否 “明显违法并损害被执行人合法权益 ”。即 适度审查的标准。 对非诉行政案

16、件的审查不能与行政诉讼案件的审查相同。因为， 法院审判行政诉讼案件的目的是通过对具体行政行为的合法性审查达到维护和监督行政机关依法行 政职权， 以法律手段促使行政机关改善执法活动， 规范执法行为。 而非诉讼行政案件的强制 执行目的是以司法手段强化行政管理， 维护社会利益， 保证行政权的完善统一， 促使相对人 自觉、及时、全面履行义务。为提高审判效率，降低诉讼成本，客观上要求我的对非诉行政 案件的合法性审查采用适度审查的标准。(4) 审查的期限。 根据若干问题解释 第 93 条的规定， 人民法院办理非诉行政案件的执行， 从立案受理至作出是否准予强制执行裁定的期限为 30 日。(5) 审查的方式。

17、 行政诉讼法和若干问题解释均没有对合议庭采用什么方式对具体行 政行为进行审查作出明确规定。 司法实践中， 法院往往采用 “书面 ”的方式仅对行政机关一方 申请执行的卷宗材料进行审查， 这样的作法弊端很大， 长期以来， 行政机关习惯于以行政手 段办事， 他们作为案件一方的当事人， 为了使具体行政行为得以执行， 总会把证明自身行为 合法的卷宗材料提交法院， 而有利于相对人的证明材料并不随卷提交法院， 致使法官的审查 视线也受限于行政机关单方的证明材料， 很难结合全案对具体行政行为进行客观， 真实的审 查与判断， 使司法审查流于形式。 这样以来， 难免今使有瑕疵的具体行政行为得到法律上的 确认，进入

18、司法强制执行程序。 从目前我国的实际情况来看，行政相对人在面对行政执法程序中处于强者地位的行政机关， 普遍存在着不知告， 不想告或者不敢告的情况， 行政相对人不提起行政诉讼， 在很大程度上 并不意味行政行为就是正确的、 合法的。 司法实践中，在法院裁定准予强制执行后，往往会 发现具体行政行为存在着这样或是那样的错误， 使法院处于进退两难尴尬的境地。 非诉行政 案件执行制度设立之初， 就是以限制或剥夺行政机关自行执行权为前提的， 其主要目的就是 阻止违法的具体行政行为进入强制执行程序， 人民法院司法审查的根本目的就是保障行政相 对人的合法权益， 不致因为其未提起行政诉讼而受到违法具体行政行为的侵害。所以， 在非诉行政案件执行程序中设立司法听证制度， 充分体现了优先保护相对人合法权益的价