论水资源监管体制创新

1、论水资源监管体制创新文献标识码 A 水资源是一种既具有经济价值又具有生态环境价值的极为 宝贵的自然资源， 对人类生存和发展具有不可替代的作用。 人 类为了满足水资源可持续利用的需要，采取经济、法律、行政和 科学与技术的手段，合理地安排水资源的开发利用与治理保护。 从法律上构建水资源开发、利用、治理、管理和保护（节约）的 水权制度，是水法（水权与水权运营）研究的关键。水权是指 国家、单位和个人对水的物权和取水权。 水权制度是指在水资源 的开发、利用、治理、管理与保护（节约）各环节所形成的各项 制度的总称。水权运营（水权制度运行）则是水权制度的具体运 行与经营的过程。 水资源与水权关系到千家万户的

2、根本利益， 国 家必须对水资源与水权实施监督管理。 国家水资源监管机关对水 权的产生、变更、消灭及运营进行组织、协调、控制和监督的水 权管理法律制度是水资源管理制度的核心。 水资源监管机关代表 国家全面统一行使对全国水资源的监督与管理。 如何创建水资源 监管体制， 改变长期存在的“多龙管水”状况， 适应社会主义市 场经济与水权市场健康发展的需要， 实现水资源可持续利用与经 济、社会和环境和谐发展的目标，这是水法（水权与水权运营） 研究的核心之一。 水资源监管体制创新是水权运营制度框架构建 的重要组成。这必然涉及经济体制的纵深改革和民法、 水 法等法律法规的修订。一、水资源监管体制的创建（一）建

3、立国家水资源监督管理委员会（简称水监会），全 面统一实施水资源监督管理我国是世界人口大国， 但人均淡水资源却是贫国。 我国水资 源短缺的基本特点为： 水资源可利用量极为有限， 分布严重不均， 且地区分布差异极大，东西不平，南北不均。我国水资源危机已 越来越严重，人均占有水量只有世界人均占有水量的 1/4 。与水 资源短缺的现实相比， 我国水资源利用方式粗放， 在生产和生活 领域存在严重的结构型、生产型和消费型浪费，用水效率不高， 节水潜力巨大。 我国原有的水资源管理体制和方式已远远不能适 应形势发展的需要。 在管理中无论是科技含量还是管理理念均不 能满足社会经济发展的要求。长期存在重建设、轻管

4、理，管理体 制不科学，机构设置不合理、不健全，“多龙管水”的现状，更 进一步加剧了水资源供需紧张的矛盾。目前，我国对水资源实行的流域管理与行政区域管理相结合 的管理体制， 突出了水资源的统一管理和流域管理， 明确了流域 管理机构在水资源管理领域的法律地位， 赋予流域管理机构在所 管辖的范围内行使法律、 行政法规规定的和水利部授予的水资源 管理和监督的重要职责。 实行流域管理与行政区域管理相结合的 管理体制，就是要使流域和行政区域管理机关按照水法及其他水 法律法规的规定， 以及国务院水行政主管部门的授权， 各负其责， 相互配合、相互支持，共同把流域水资源管好。这种管理体制实 践证明存在明显的缺陷

5、： 第一， 不能充分地实施政府的宏观调控 和严格统一监管；第二，区域管理机构与流域管理机构权、责、 利相互很难界定， 相互关系很难协调； 第三，水资源监管力度弱， 执法很难到位。正因如此，要充分认识到加强水资源监管的迫切性和重要性。重要举措之一，就是整合（撤并）各水资源管理机构（资源），建立如证监会（保监会）一样的国家水资源监督管理委员 会（简称水监会），全面统一行使对全国水资源的监督管理。（二）在水监会直接领导下，建立七大流域（水系）的水资 源监督XX局,XX局（简称水监局）根据对世界有关国家进行的研究分析表明， 目前国外有关国 家在其水资源管理体制不断改进完善的过程中， 一般都在结合本 国

6、具体特点的基础上，努力寻求适合本国国情的管理理念与方 法，对其水资源管理体制改革的主流基本上呈现从分散型管理向 集中统一管理转变，以使水资源开发、利用、管理与保护能适应 社会、经济和环境和谐发展需要。水资源监管必须彻底改变区域管理与流域管理相结合的体 制，根据水资源水文自然规律，结合国家社会、经济和人口发展 布局规划， 设立国家水资源监督管理委员会下辖的七大流域 （水 系）水资源监督XX局,XX局，全面统一行使对流域（水系）内 的水资源的监督管理。三）在流域水监局直接领导下，建立各江河、湖泊水资源监督管理处（简称水监处）江河因其自然地历史形成， 每一江河所流经地域不一定地处 同一省界、市界或县

7、界。我国水法明确规定水资源属国家所 有，其实质上必然是每一江河水资源归属于其流经地的各级政府 所有；事实上江河水资源必然首先应满足的就是流经地的各种用 户的需求（综合平衡）。在现实社会及经济发展中，由于水资源 供求日益紧张和江河水资源污染日益严重， 各种因水产生的问题 与矛盾越来越突出。 怎样平衡与缓解这些地区与地区之间、 上下 游之间及各用户之间因水而产生的矛盾， 关键之策就是强化水资 源统一监管， 由国家水资源监管机关对每一江河、 湖泊实施全面 统一的水资源监督管理（设立水监处）。二、水资源监管机关的职责与目标任务 建立国家水资源监督管理委员会（水监会）、流域水资源监 督XX局,XX局（水

8、监局），河流、湖泊水资源监督管理处（水 监处）三级垂直统一领导体制， 形成具有中国特色的水资源监管 体制。一方面，符合水资源水文自然规律，水资源水文自然网与 水资源监管网互为佐证； 另一方面， 符合水资源日益短缺与污染 日益严重的中国国情，社会、经济与人口、环境可持续的和谐发 展的目标要求必须严格实施水资源的监管。 既要使人类的各种需 要得到满足，个人得到充分发展，又要保持资源和生态环境，不 对后代的生存和发展构成威胁。 水资源监管机关必须根据社会主 义市场经济规律和水资源自然规律要求， 以实现水资源综合效益 最大化为根本目标，以实现水资源开发、利用、管理与保护（水 权运营）的社会、经济和环保

9、和谐的可持续发展为宗旨，实现水 资源多重目标的综合平衡与统一。（一）代表国家制定与实施水资源法律法规 加强水资源监管的根本前提是必须制定一系列法律法规。 一 方面，人们在水资源开发、利用、管理、保护（节约）活动中有 法可依；另一方面，监管部门也必须依法行政。2006年全国水资源工作会议指出，我国的水资源短缺已经 成为经济发展的第一瓶颈， 一些地区不考虑水资源和水环境的承 载能力 , 盲目、肆意发展。根本原因在于法制不健全、执法不严、 监管不力。水资源作为一种流域资源， 既是一种环境资源又是一种经济 资源，具有生态系统的完整性、 跨行政区域性和使用的多元性特 征，而无论是对流域水资源的何种使用都

10、涉及对资源的保护与管 理问题。水资源立法必须有效协调与平衡水资源开发、利用、管 理、治理与保护之间关系，实现经济、社会与环境和谐可持续发 展。（二）代表国家统一行使对水资源的监管 随着水资源产权体制和水权运营体制的改革， 水资源资产国 有公司和水权（水资源）运营公司将大量产生。监管机关的重要 职责，一方面，监管水资源资产国有公司的活动。 主要是其流域、河流水资源的规划与计划编制和实施情况，配置初始水权，引导水权交易，合理科学安排用水，进行水权登记，颁发取水许可证， 征收水资源收益，实现水资源国有资产保值增值目标等。另一方面，监管水权（水资源）运营公司的活动。主要是其水资源综合 开发利用，水资源

11、运作经营（水权交易），水资源（污染）治理 与保护等。全面统一严格实施水资源静态与动态的监督与管理， 以保证国家利益（社会公共利益）和实现可持续发展目标。（三）保证公平与效率平衡，实现社会公共利益与社会公正 价值目标水资源首先是一种公共资源，它具有公共资源的一般属性， 如供应的联合性、有限性，使用的分散性、高度相互依存性与不 可分性。为避免水资源公共品发生“公共用地”悲剧，应充分发挥政府“有形之手”与市场“无形之手”的共同作用。一方 面，充分发挥市场配置资源的优势，使水资源开发利用（运营） 效率最大化，节约用水，克服水资源开发利用外部性和水资源单 纯行政管理模式的弊端，以达到水资源可持续利用的目

12、的。 另 一方面，应充分发挥水资源监管机关作用，在国家法律、政策与 国家授权范围内，统一行使对水资源的全面监督与管理。正是基于对水资源配置过程中政府与市场作用的认识，世界各国都将二者的结合作为当今改革资源管理的一个方向。美国、新西兰、日 本、澳大利亚等国都在进行这方面的尝试与探索。水是生命之源，是人类和其他生物的基本生存需要，是最基本的生产要素。因此，公平也就成为水资源监管机关追求的重要 价值目标。水资源的最优配置并不意味着是公平配置。水是生命之源，为任何人不可或缺的物质资源。在水资源上，人们不仅存 在着经济利益，而且存在着生存利益。法律与监管，第一，要保 护的是维持人们生存的权利， 即最低限

13、度的公平。只有在保证个 人生存的基本生活所需的水资源的前提下，才能在水资源的配置过程中贯彻机会平等的公平原则，发挥市场经济的竞争优势， 让有能力高效利用水资源的主体参与进来，机会均等将使效益较高的主体获得更多机会。第二，对于水资源配置的不合理差异，应 该加以矫正，这是公平价值的需求。矫正的结果将导致部分效益 高的主体收益减少，可能带来一定效益的牺牲。因此，在水资源 监管时必须兼顾公平和效率， 在处理二者的关系时，应该在公平 中注入一些理性，在效率里添加一些人性， 以最小的不公平换取 最大的效率或以最小的效率损失换取最大的公平，保证社会公共利益与社会公正价值目标得以实现。三、水资源监管体制创新的

14、意义与改革、立法建议（一）水资源监管体制创新的意义我国水资源国情，一方面，水资源短缺，人均占有量只有世 界平均水平的四分之一；另一方面，水资源利用方式粗放，在生 产和生活领域存在严重的结构型、生产型和消费型浪费，用水效 率不高，节水潜力巨大。造成这种状况的原因是多方面的，其中 之一就是“多龙管水”的水资源监管体制，责、权、利不清，所 有者、运营者与监管者主体缺失或模糊不清，特别是水资源监管 体制的漏洞与僵化，完全不适应市场经济发展与水权（水资源） 市场健康发展的需要。水资源监管体制创新，主要起到以下一些 作用：第一，水资源合理科学利用，节约用水，保证水资源综合 效益平衡与最大效率发挥； 第二，

15、有利于水资源污染治理和水资 源保护，保证经济、社会和环境和谐可持续发展；第三，有利于 水资源利用的公平与效率均衡， 保证社会公共利益与社会公正价 值目标的实现。（二）水资源监管体制创新的改革建议近几年，为适应社会主义市场经济发展要求， 对一般国有资 产（企业）监管体制进行调整与改革，起到了非常好的促进作用。 但水资源监管体制存在监管不力，“多头管理、职责不明、条块 分割”等方面问题严重且并未引起人们高度重视，必须进行调整与改革。第一，建立水资源唯一监管机关并赋予其法律地位，全 国水资源归属监管机关统一监管。 第二，将多头分散管理部门统 辖为单一监管部门即国家水资源监督管理委员会。现在水利、航运

16、、水务等部门实际对水资源都实施监管，但又没有真正全面承担职责。第三，将水资源资产所有者、运营者与监管者真正分开， 各负其责。（三）水资源监管体制创新的立法建议水资源监管体制创新首先必须修改现行水法，同时包括 民法以及其他相关法律法规，这是一个非常复杂而又涉及面 很广的问题，在此提出一些粗浅的思考。第一，在水法基础 上，制定水资源监管法，赋予国家水资源监督管理委员会监 管地位，明确水资源监管委员会的机构设置、职责、目标与任务 及其法律责任；第二，完善民法、水法等法律对水权、 水权制度、水权运营、水资源监管机关的确认和保障；第三，对 我国现行的水法、环境资源保护法、水污染防治法、 水土保持法等法律

17、法规进行修改，确立水权、水权制度、水 权运营制度、水资源监管机关的法律地位。关键是这些法律法规 必须衔接与配套，互相协调，确立水法核心地位，形成以水 法为中心，其他法律法规相互配套的水法体系。同时要制定 相对完备的操作性与程序性规定，使之操作实施时清楚明了。注释： 生态学上的水资源应包括淡水和海水，但在法学理论和立法体系中，海水资源及其环境一般不包括在水资源法的范围内， 而是被列入海洋法或国际环境法的调整对象。中华人民共和国水法的适用范围也仅包括地表水和地下水， 不包括海水。据此, 本文所称水资源（水权的水）仅指淡水资源。 “水权运营”此概念的界定还有待学术界争鸣。但必须说明，它与“水权交易、水权转让、水权贸易”等概念是完全不同的。它是“运营管理学”、“市场营销学”等学科理论（理念） 运用于“水资源（水权）”开发利用等领域的创新，学界对此问 题研究还处于空白状态，引入此概念有利于水资源（水权）研究的更进一步深入 我国目前在土地资源监管方面逐步实施相当严格的法律、 政策与措施， 这是国情与土地资源特性决定的。 鉴于水资源状况 与国情实际也可比照土地资源监管方案， 这也是解决目前水资源 危机的良策之一。 公共品是其效用扩展于他人的成本为零的物品。 如灯塔是 一种公共品， 它向 100 只船发出警告与向一只船发出警告的费用 相