建立新型建筑业安监机制的构想

1、建立新型建筑业安监机制的构想建筑业是国民经济建设必不可少的重要部门。建筑业的职工是一 支重要的产业大军。随着国家西部大开发，基本建设投资的逐年加 大，建筑业职工队伍日益增多，国营、集体、股份制、私营等各种所 有制形式的建筑业企业不断扩充。建筑业职工人数约占全国职工总数 的 12%16%。同时建筑业的工作环境又属高空、露天、地下、立体交叉 作业；劳动强度大，条件比一般行业艰苦恶劣。除煤矿外，建筑业是 伤亡事故最多的行业。据专家称，我国目前正处于第五次安全事故频发高峰期，建筑业 也不例外。从近年来平均统计数据看，事故比例（除煤矿外）远远大 于其他行业。因此，在社会主义市场经济条件下，围绕政府转变职

2、 能、企业转变经营机制，研究和加强建筑安全工作，研究和强化适应 新形势下的建筑业安全监督检查机制显得非常重要。一、当前建筑业的特点建筑业的作业环境险恶、劳动强度大、所遇自然灾害（水、火、 瓦斯、顶板等）威胁多，作业环境差是人所共知的事实。特别是目 前，一方面工程结构愈来愈多、愈来愈复杂，高层建筑日益增多，新 工序、新技术、新设备日新月异；另一方面，不同所有制形式的建筑 企业错综复杂，从业队伍不断扩大，市场竞争日趋激烈，还有低价招 标，这都给安全生产带来了新的课题。与其他行业相比，建筑施工具 有如下特点。给安全管理和监督带来了更多的难题。第一、建筑业人员流动分散，作业地点变换不固定；作业条件随

3、工程性质，进度及气象的条件变化而不断变化。作业场所的不固定性 使安全管理和监督的难度增大。第二、施工组织结构和隶属关系复杂，承包和用工形式多样，如 国有、集体、股份制、个体、联营、分包、挂靠等，管理层次多，头 绪多，比较松散。组织形式、内部结构的多样性使其安全管理具有特 殊性。第三、建筑市场实行工程招标制度，而安全管理没有跟上。层层 转包，以包代管，签订生死合同，转嫁风险等比较突出。现在有的人 能承包到工程就成了“老板”，但老板本人往往不懂建筑业务。要取 缔这些非法承包、转包的施工队伍，还需一定的社会环境。第四、大量农民工投入建筑市场。据一些建筑企业调查，现在的 农民工用量多，不少正式职工成了

4、管理人员，当起了“工头”，真正 干活的是农民工，特别是苦活、脏活、危险作业，大多是农民工去 做。他们没有经过安全技术培训，组织纪律性差，在因工伤亡人员中 的比例很大。同时，这些人的伤亡事故容易被瞒报。只要企业或老板 处理得当，这些农民工只需要得到一定的补偿，很容易得到满足，而 致使事故得不到应有的追查处理，给安全生产埋下了更大的隐患。第五、由于各种所有制形式的建筑队伍的不断扩充，各企业条件 的参差不齐、竞争条件不一致，加之工程项目投资渠道不同，业主形 态各异。市场竞争不规范，不平等、低价招标是目前建筑市场存在的 主要问题。待建工程一般都要降造 10%30%，加上中介费、业务费，最 终落到施工队

5、伍的费用只占国家预算费用 40%50%的情况屡见不鲜。试 想用这样低的费用要想完成工程不偷工减料，不削减安全技措费用行 吗？二、市场经济对建筑业安全工作的冲击1. 机制转换，企业以经济效益为中心，部分安全意识不强的企业 领导和职工“重生产和效益，轻安全”的现象有所抬头，导致事故不 断发生。深化改革，国家还权于企业，企业大力转换经营机制，以经 济效益为中心这无疑是正确的。但是，部分企业的领导人借此把安全 与效益割裂开来，片面地追求经济效益，忽视安全生产。主要表现在 安全第一的思想不牢，短期行为严重，不注重人才培训和安全技措费 用的投入；拼设备，拼人力，违章指挥，冒险蛮干；再者，企业自主 决定内部

6、机构的设置以来，安全机构和人员严重萎缩。据有关资料显 示，近年来，撤并安全机构和人员的单位在 90%以上，安全监督检查出 现空档；加之部分企业的主要领导人主要精力用于抓生产、跑项目 上，放松了对安全工作应有的领导，致使各类事故不断发生，事故损 失急剧增加，给改革和建设带来了不利影响。 2. 建筑市场的恶性竞 争、竞相压价；层层分包、转包，大大降低了企业利润空间，给企业 安全生产增加了难度。由于建筑施工队伍的不断扩充，各种所有制形 式的建筑企业应运而生。虽然基本建设投资在不断增大，但实际上还 是远远不能满足需要。目前建筑市场还是僧多粥少。建筑企业为了能 拿到工程，往往除了竞相压价外，还要各显神通

7、，不择手段地围标、 买标和分包。这无疑大大增加了企业竞标成本。拿到的工程往往只够 成本价，有的甚至达不到成本价。要想完成这种工程，又要使本企业 不亏本，一些企业一方面只有削减安全方面的投入，另一方面拼命地 延长职工作业时间，降低人工单价，以降低成本，使职工长时间处于 疲劳状态；而一些山区民工为了挣钱也愿意拼命加班，有时甚至冒险 蛮干，以获更多得收入，以至造成事故多发。3. 工程款拖欠严重、三角债环环相扣，企业安全资金投入难以得 到保证。说实话，国家近年来在清理三角债和工程款拖欠问题上，确 实花了大力气，也投入了大量的人力、物力和财力，也收到了一些效 果。但工程款拖欠问题，三角债问题仍然非常严重

8、，很多企业已经不 堪重负，举步维艰。不可否认，分包、转包工程款层层截流是拖欠的 一个重要原因，但是，一些地方政府和部门为了提高政绩、赶时髦， 有的不顾客观实际，不顾本地现状，盲目上马项目，致使“钓鱼”工 程，“垫支”工程层出不穷也是工程款拖欠的重要原因。致使必要的 安全经费在很多建筑业企业中难以保证。三、现有制度条件下安全监察工作难以到位1. 建筑业安全生产处于国家安全监察的边缘。1993年国务院发出的关于加强安全生产的通知明确指出我国 采取“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督”的安全管理新体 制。从 2002年 11 月 1 日起施行的中华人民共和国安全生产法对 这几方面又以法律的形式作

9、了进一步的明确和补充。我国现有的专门 安全监督检查机构只有国家安全生产监督管理局（煤矿安全监察局） 以及各级地方政府下设的安全监督检查机构只能实施宏观监督、重点 监察与抽查，不可能对每一个企业实施全方位全过程的监督检查，更 何况是流动性大的建筑施工企业。这些企业的安全工作应由各级建筑 行政部门及企业安全部门负责指导和监管。行业管理，政府职能转 变，行业主管部门的职责随之而发生变化，多数主管部门都将职能转 变为服务、指导、政策导向和监督上，注重更多的是企业的经济效益 和企业改革。安全方面，一些行业的确也非常重视，有的也制定了一 些可行的安全管理办法，制度及奖惩办法。但这些行政部门多数也只 能是制

10、定和执行政策，并不能很好地行使安全监督检查的职责，对企 业的安全监督检查，缺乏行之有效的强有力的具体手段。企业的安全 监督检查，实际是交给了企业自身。2. 目前、企业内部安全管理和监督弱化趋势严重，内部监督达不 到应有的效果。企业自身的安全监察状况如何呢？据笔者调查，企业内部安全监 察机构受到来自于内部方方面面的压力和约束，安全监察力度得不到 充分发挥，效果较差。市场经济条件下，受各种利益的趋动，大多数 建筑企业安全管理人员编制都被压缩到了最低限度。改革开放又为人 才流动提供了方便，一些安全管理骨干人员往往容易被流失。加之很 多建筑企业工程款常常被拖欠，企业资金周转困难，安全管理、检 查、监测

11、资金则是最先被挤的项目。资金被挤占挪用，没有必需的安 全管理人员、设备、仪器仪表；检查评比总结减少了，企业内部安全 管理和监督被削弱。3. 群众监督名存实亡。以工会为首的群众安全监督在企业的作用也是非常有限的，因为 一方面监督人员是本企业职工，而且绝大部分是工人，他们的所有利 益、福利、待遇都在企业；另一方面这些兼职群监员安全知识和技能 均比较单一，所以，一方面有能力上和精力上（只顾完成自身生产任 务）的缺陷性，而使监督不能到位，另一方面由于怕自身受到打击报 复，而达不到监督的效果。四、对建筑业安全监察的新构想1. 加强立法，完善立法体系。目前安全生产法矿山安全法等有关安全生产的法规都已 先后

12、颁布实施。笔者认为：在市场经济条件下，有了法还需严格执 法，有法必依，执法必严，违法必究。还必须加强安全生产法规体系 的建设。法规体系，主要包括与安全生产法配套的实施条例，实 施办法，以及国务院有关部门和省市政府依法制定的有关安全生产的 规定、规章、规程。这些配套法规制定出来，才能使安全生产法 具有更强的操作性。为此笔者认为：为了保障安全生产，规范安全监 察工作，保护职工人身安全和健康。目前最紧要的是要制定实施安 全生产监察条例。明确国家及地方各级政府、行政部门安全监察机 构的职责；规定各级安全机构和人员的责任、义务、权力等，明确其 安全监察的内容。 2. 完善执法体系，成立安全监理公司，加强

13、建筑业 安全监察工作。执法体系建设，主要是健全机构，完善制度，充实力量，提高执 法水平。在市场经济条件下，建立国家监察的新体制，强化监察机构 的监察职能，加强监察力度是非常必要的。但由于我国工业门类繁 多，地域辽阔，事故危险源与职业危害源分布很广。仅靠目前国家及 各级地方政府下设的监察机构，实施全方位的安全监察是远远不够 的。针对建筑业具有流动性强，用工形式复杂，资金周转困难，竞争 性强，安全危害源多，又处于国家监察的边缘，极易引发事故的特 点，成立安全监理公司，结各企业施工点实施全方位安全监察监督是 非常必要的。按笔者的设想，国家可作出规定，各建设项目在开工前必须拿出 一定的资金（约占工程造

14、价的 1%左右为宜），邀请安全监理公司对其 建设项目从立项、设计、施工、建设、竣工全方位地依法进行全过程 的安全监督与管理，否则有关建设主管部门不发给其开工许可证。安全监理公司依法成立，根据其专业性质、监察人员数量、水 平、监测手段及实力由国家有关部门考核合格后发给相应的等级监理 资质。监理公司内部必须按其资质配备相应数量的注册安全监理工程 师。并按其资质从事相应的工程安全监理活动。安全监理公司依法对设计、建设、施工单位实施安全监察监督检 查，受工程所在地上级安全部门的领导，对其汇报所监理对象的安全 情况，报送报表。代表国家行使对建筑业的安全监督检查的职责，独 立依法行使安全监察权力，不受任何

15、企业（含业主）的干扰。成立安全监理公司是可行的。安全监理公司由建设单位邀请（可 以公开招标）。即监理费用由建设单位从工程投资中提取支付，安全 罚款提成作为补充。符合我国“企业负责，行业管理，国家监察，群 众监督”的安全管理新体制。而安全监理公司不受任何企业的干扰， 能更好地发挥监督职能。还具有如下优点：其一、弥补了国家监察人 力上的不足，其二、安全监理公司是安全监督检查的专业队伍，有利 于提高安全监督检查的执法水平。其三、安全监理公司监理对象随工 程项目场所的变换而变换，对流动性强的建筑业队伍安全生产有较好 的监督作用。其四、更容易同建筑业内部安全监察和群众监督有机结 合起来，为确保安全生产发

16、挥积极的作用。其五、蹲驻现场，更能发 现安全问题，制止违章，更能预防事故多发。安全监理公司必须维护法律的尊严，要建立一套完善的监察程 序，对不执行安全生产法规的行为，对玩忽职守，造成严重后果的， 都必须追究企业法人的责任。无论是经济、行政还是刑事处罚都要在 第一责任人（企业法人）身上兑现。对不认真履行安全监理职责，执 法不严，执法不力，执法业绩较差的安全监理公司，有关行政主管部 门和安全监理部门应给予警告、限期整改、直到吊销资质处分。3. 我们知道，安全生产是一项复杂的系统工程，需要采取综合防 治措施。有专家曾指出，安全生产是一项复杂的社会问题。如果只是 孤立地探讨这个问题，安全生产仍难以保证

17、。事实上，在安全生产形 势严峻的现实背后，是复杂的社会经济因素。比如目前建筑业中严重 存在的低价招标，层层转包，工程款拖欠，三角债等现象，国家均应 制定相应标准、相应措施，花大力气清理整治，并把它作为安全监理 公司安全监察的重要内容。4. 丰富群众监督的内容，完善群众监督体系。我们了解，在建筑 业中从事最脏、最累、最危险职业的从业人员，大都来自于广大的中 西部地区，这些地区人员生活条件差，所以，哪怕企业工资再低，安 全生产条件再差，而且明知道安全生产没有保障，他们还是愿意干。 有的甚至与企业（或老板）订立“生死合同”，为了生计决定冒险工 作。乍一看，似乎是这些劳动者的无奈、或者说劳动者缺乏自我保护 意识令人慨叹。其实真正值得慨叹的是现行的社会保障体系还不尽完 善，所在企业缺乏代表他们提出劳动保护要求的组织。笔者认为，一 方面社会要为竞争失败者建立一个覆盖全社会的经济安全网，保障他 们的生活生存问题；另一方面当他们的劳动保护和生命安全受到侵害 和威胁时，有一个代表自己的组织出面为他们维权。比如在县乡城镇 成立打工者协会。协会与企业（国有、集体、股份等企业）工会一道 共同构筑安全生产的群众防线，将安全生产实施群众监督。5. 加强舆论监督。舆论这种以亿万职工为后盾的监督，其力