2021年《长江保护法》学习解读

1、 目 录 制定长江保护法的背景 一 长江保护法的主要内容 二 贯彻长江保护法各项制度规定 三 2020年12月26日，中华人民共和国长江保护法（以下简称 “长江保护法”）经第十三届全国人民代表大会常务委员会第 二十四次会议表决通过，并于2021年3月1日起正式实施。这是我国 首部流域法，是维护长江流域乃至国家生态安全和中华民族永续发 展的重要保障，也是长江流域治理和发展史上的一座里程碑。 一 长江在我国经济社会发展中处于极其重要的地位。长江流域水量巨 大，水资源总量约占全国的35%，不仅哺育流域4亿人民，还通过南 水北调工程向北方输水，惠泽广大北方地区。流域内动植物资源丰 富，森林覆盖率达41

2、%，鱼类400余种，其中不乏多种特有鱼类和珍 稀鱼类。通航水系众多，总计通航里程达7.1万公里，干线年货运量 超20亿吨，居全球内河第一，是名副其实的“黄金水道”。 长江流域分布了全国超过三分之一的人口、城市，生产了全国三分 之一的粮食，创造了全国三分之一的国内生产总值,是连接丝绸之路 经济带和21世纪海上丝绸之路的重要纽带，是中国经济保持高质量 发展的重要保障支撑。由于自然气候变化的影响和不合理开发活动 的加剧，长江的水资源、水生态和水环境状况面临严峻挑战。 长江流域目前存在整体性、系统性生态保护不足，生态系统退化趋 势加剧，水污染物排放量大，环境风险隐患较多，产业结构布局不 合理，绿色发展

3、相对不足等多重问题。人们对长江流域自然资源的 高度依赖以及流域自然资源有限性之间的矛盾，将成为制约流域经 济社会发展的关键因素。长江保护法着眼于长江的战略地位， 从整体上反思人和自然、流域与区域、开发和保护之间的关系，探 索调整长江流域可持续发展的新理念、新规范和新制度。 我国已颁布的专门适用于长江流域层面的有效涉水法规共计20件： 国务院行政法规3件，长江三峡工程建设移民条例长江河道采 砂管理条例长江三峡水利枢纽安全保卫条例；水利部规章及 规范性文件7件；长江委发布的长江流域规范性文件10件。长江流域 十九个省（自治区、直辖市）现行的地方性涉水法规、规章共计600 多件。 由此看来，我国关于

4、长江保护的水法规建设工作从数量上看已经颇 具规模，但是从立法形式上看，不难发现，在长江保护法出台 前，流域立法一直是属于缺位状态，流域立法滞后于国家立法和地 方立法的状况在长江流域长期存在。 长江保护法是我国第一部流域法律，需要统筹协调上中下游之 间、中央和地方之间、不同行业之间、不同法律之间的关系，不仅 国内没有先例，与国外相关流域立法也有所不同。它改变自上而下 的垂直立法模式，基于流域特性将长江保护法确立为超越现有 的行政区域管理范围做出的系统性、针对性制度规范。 二 长江保护法具有极为鲜明的长江特色。 一是具有很强的流域性。统筹考虑长江水系的完整性、自然生态系 统的多样性、经济社会发展的

5、阶段性，统筹考虑上下游、左右岸、 干支流、水域与陆域、保护与发展等重要关系。 二是具有很强的综合性。综合考虑多地区、多行业、多环节、多目 标的综合管理问题。 三是具有特别法性质。有效解决我国现行法律制度针对全国普遍性 问题多、针对流域特殊性问题少的状况，长江保护法是专门针对长 江流域生态环境保护特殊问题而制定的一部更加严格的法律，是对 现行的法律制度的突破和创新。 其他法律有明确规定的，本法不再作出规定。长江保护法没有规定 的，其他法律同样适用于长江流域。这部法律分为9章，分为总则、 规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展、 保障与监督、法律责任和附则，共计96条。在内容方面

6、，长江保护 法强化山水林田湖草等各种生态要素的系统治理，有针对性地解决 流域保护涉及的规划与控制、资源保护、水污染防治、水生态修复 等长江保护中需要解决的特殊问题。 （一）关于总则立法目的 有四个方面的含义： 一是加强长江流域生态环境保护和修复，体现了“把修复长江生态 环境摆在压倒性位置”。 二是促进资源合理高效利用，体现了宪法第九条“国家保障自 然资源的合理利用”精神，是破解资源、环境和发展难题的关键。 三是保障生态安全，体现了“五位一体”的总体布局。 四是实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展。 （二）关于规划与管控 长江保护法规定了要建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基 础，以专项规

7、划、区域规划为支撑的长江流域规划体系，充分发挥 规划对推进长江流域生态环境保护和绿色发展的引领、指导和约束 作用。 对河湖岸线实施特殊管制，对水资源开发利用实行严格管控，严格 限制在长江流域新建大中型水电工程，对长江流域已建小水电工程 不符合生态保护要求的，分类整改或者采取措施逐步退出，对采砂 规划和许可实施严格管理等，规定了一系列管控措施。 （三）关于资源保护 在法律中首次建立了生态流量保障制度。主要是三个方面：、 一是建立生态流量标准、提出生态流量管控指标； 二是将生态水量纳入年度水量调度计划； 三是将生态用水调度纳入工程日常运行调度规程，为生态流量管理 提供了法律支撑。 制定水量分配方案

8、和调度计划，明确相关河段和控制断面流量水量、 水位要求。对跨长江流域调水，实施科学论证并加强管控。加强饮 用水水源和地下水资源保护。通过设立设立国家公园、自然保护区、 自然公园等，在重要生态区、生态状况脆弱区划定公益林，加强对 珍稀物种的保护等措施，强化水资源的利用和水生态系统的保护。 （四）关于水污染防治 通过制定地方水环境质量标准和地方水环境质量标准，排污口分类 管理，加强长江流域农业面源污染防治，固体废物非法转移和倾倒 的联防联控，对沿江垃圾填埋场、加油站、矿山、化工园区和化工 项目等地下水重点污染源及周边地下水环境安全隐患开展调查评估， 建立长江流域危险货物运输船舶污染责任保险与财务担

9、保相结合机 制，禁止在长江流域水上运输剧毒危险化学品和国家规定禁止通过 内河运输的其他危险化学品，制定总磷污染控制方案等措施对加强 促进流域水污染治理具有重要促进作用。 （五）关于生态环境修复 为破解长江“无鱼”之困，在法律中明确在国家规定的期限内，长 江流域全面禁渔。通过制定修复河湖水系连通、河湖岸线，重点库 区消落区保护等制度规定，为系统性开展长江流域生态环境修复提 供了重要依据。法律专门对长江河口等重点地区的保护进行了规定， 要求尽力河口生态修复和其他保护措施方案，也为长江的系统保护 提供重要法制保障。 （六）关于绿色发展 设立绿色发展专门章节，推动产业升级改造，破除旧动能，培育新 动能

10、，开展技术创新，实现长江流域科学、有序、绿色、高质量发 展。提升城乡人居环境质量，建设美丽城镇和美丽乡村。同时，在 法律中还鼓励、引导绿色消费，绿色低碳的生活方式，可见长江保 护法倡导的绿色发展是涉及到社会生活的方方面面。 （七）关于保障与监督 按照“两手发力”的原则，对长江流域生态环境保护安排专项资金， 同时鼓励金融机构发展绿色信贷、绿色债券、绿色保险等金融产品。 建立长江流域生态保护补偿制度，对重要地区、生态敏感地区进行 生态补偿。加强长江流域司法保障建设，实行长江流域生态环境保 护责任制和考核评价制度，约谈制度、向人大报告制度等，进一步 压实政府责任。 （八）关于法律责任 长江保护法一个

11、明显的特点就是设置了更为严格的法律责任。对于 破坏长江自然资源和生态环境的违法行为，制定了警告、罚款、没 收违法所得、责令停产停业、吊销生产经营许可证等多种处罚方式。 罚款额度最高的是500万元，或者是货值金额和销售金额的20倍。 对于非法采砂，除没收违法活动船舶外，从过去的最高罚款30万元， 提高到处货值金额20倍以下或者最高200万元罚款，极大增强了法律 震慑力，解决了实践中非法采砂成本低、利润高、法律责任偏轻的 问题。此外，法律还规定“对破坏长江流域自然资源、污染长江流 域环境、损害长江流域生态系统等违法行为，本法未作行政处罚规 定的，适用有关法律、行政法规的规定。” 三 长江保护法的颁

12、布实施标志着长江流域的治理与保护进入了新 的历史阶段。我们要深刻理解长江保护的系统性、持续性和复杂性， 贯彻落实好长江保护法的各项制度规定，继续将长江大保护向纵深 推进。 （一）完善流域水法规体系 长江保护法出台后，需要加强对长江保护法相关配套法规的专题研 究，做好与长江保护法的衔接。要做好水法的修订以及河道 采砂管理条例的制定工作，切实加快开展流域控制性水工程联合 调度等重点领域、重点区域立法前期工作，推动长江流域控制性 水工程联合调度管理办法等部门规章尽快出台。 做好生态水量保障、涉河建设项目审批等规范性文件的制定和修订 等工作，抓紧制订长江水利委员会生态流量监督管理办法，适 时修订长江水

13、利委员会关于负责审查发放河道管理范围内建设项 目审查同意书的范围及规模的通知等流域规范性文件。 （二）健全长江保护法各项配套规定 长江保护法中需要制定配套规划、计划方案、标准等配套规定的条 文共有二十条。主要涉及水资源节约集约利用、生态流量、防洪减 灾等标准体系的建立，长江流域发展规划、国土空间规划、长江流 域水资源规划、河湖岸线保护规划等相关规划的编制，水量分配方 案的编制，长江流域饮用水水源地名录制定、规划和建设项目水资 源论证制度的完善，河湖水系连通修复方案的编制，河湖岸线修复 规范、指标的制定，长江河口生态环境修复和其他保护措施方案的 编制等内容。 （三）落实好长江保护法赋予的职责 一

14、是水资源管理方面。以汉江流域为试点，建立水资源刚性约束， 开展水资源承载能力评价，建立水资源承载能力监测预警机制，并 逐步推向长江流域。强化流域水资源的日常管理，在流域水资源配 置方面，适时修编流域水资源综合规划。在水量分配方面，推进长 江流域重要跨省江河流域水量分配全覆盖。 在水量调度方面，遵循“优先满足城乡居民生活用水，保障基本生 态用水，并统筹农业、工业用水以及航运等需要”。在取水许可方 面，及时批复取水许可，向取水单位下达下一年度取水计划，加强 取用水实时监测。及时发布长江流域及西南诸河水资源公报和长江 流域泥沙公报。及时发布水资源监测信息，取水许可相关信息，严 格实施河流和区域用水总

15、量控制等。 二是水资源保护与生态修复方面。加强生态用水保障，确定主要跨 省河流和重要湖泊主要控制断面生态流量保障目标，编制重要跨省 河湖生态流量保障实施方案。组织开展国家水土保持重点防治工程 监督检查；加强长江流域部批生产建设项目水土保持监督检查；开 展国家级重点防治区水土流失动态监测。加强流域部批生产建设项 目废弃土石渣堆放管理水土保持监督检查，推动废弃土石渣综合利 用和监管。按照水利部工作部署，开展长江流域小水电清理整改工 作和绿色示范小水电运行情况监督检查。 三是河湖管理方面。建立流域省级河湖长协调机制。完成丹江口水 库管理和保护范围划界，督促有关地方人民政府向社会公告。做好 长江流域河道、湖泊管理范围划界成果复核工作。严格河湖管理检 查，推进河湖“清四乱”常态化规范化，开展长江流域非法矮围清 理整治，督促各地严厉打击非法侵占河湖水域岸线等行为。 四是防洪减灾方面。修订完善长江流域水工程联合调