卫生法食品安全法律制度

1、食品安全法律制度食品安全法律制度 汤汤 晖晖 我国近年发生的食品安全事件回顾 2003/2004 海城豆奶事件 雀巢婴幼儿奶粉转基因事件 阜阳毒奶粉事件 毒黄花菜事件 陈化粮事件 龙口粉丝事件 “豫花”面粉“有毒”事件 广州毒酒事件 巨能钙含过氧化氢事件 我国近年发生的食品安全事件回顾 2005 “苏丹红”工业添加剂事件 立顿茶氟超标事件 雀巢奶粉碘超标事件 郑州光明回奶事件 中国名酒遭遇“李鬼” 哈根达斯：厕所旁的黑厨房 星巴克的月饼 卡夫乐之专基因事件 我国近年发生的食品安全事件回顾 2006 福寿螺致病 人造蜂蜜事件 毒猪油事件 “口水油”沸腾鱼 瘦肉精中毒 大闸蟹致癌 “嗑药”的多宝鱼

2、 有毒的桂花鱼 陈化粮事件 我国近年发生的食品安全事件回顾 2007 龙凤与思念问题速冻食品深圳撤柜 上海星巴克售过期苹果汁 五粮液幸运星糖精超标 北京王致和豆腐乳被指保质期内发霉 味全食品旗下奶粉被查出致病菌 香港的Godiva朱古力遭停售 乐事薯片等23种进口食品抽查不合格 2011 瘦肉精 毒豆芽 染色馒头 牛奶中毒 为什么食品安全事件屡见不鲜？为什么食品安全事件屡见不鲜？ 我国食品生产的现状和特点 全国食品加工经营企业 432 万家，产值 1.24 万 亿，占全国 GDP11%，是第一大产业。 但食品工业总体发展水平低，小规模食品生产经 营企业占大多数，取得食品卫生许可证的食品生 产企

3、业 70 多万家，约占总数的 1/6。数量多(几 百万家企业)、规格小(10 人以下企业占 4/5)、水 平低(不出厂检验、无标准生产、无照)，安全监管 难度大 标准落后和缺失 “吃不死人”？对健康无碍？ e.g. “苏丹红”事件、雀巢转基因 标准落后，标准众多，相互冲突 e.g. 雀巢转基因 监督体制不合理（1） 部门职责重叠、管理职权紊乱及管理体制不顺 目前我国食品监管的职责分工： 国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。 国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全 风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的 资质认定条件和检验规范的制定，组织查处

4、食品安全重大事故。 国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门分 别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。 监管常常成为利益追逐的行为，在某些情况下还存在相互推诿的 行为 e.g 毒豆芽事件 案例1 2004 年 6 月 21 日，中央电视台生活栏目一 段录像震惊了整个四川省，电视画面显示：每到 傍晚，四川泸县的一些猪贩便把活猪运到注水点 ，由这里的工作人员负责给猪注水。记者调查发 现，在泸县，给生猪注水已经成生猪屠宰前的一 个不可缺少的环节，甚至成了一部分人的职业。 2004 年 7 月8 日，泸州市有关部门作出决定，对 沪县政府和相关职能部门的负责人进行了严肃处 理

5、2004 年 8 月 5 日晚 11 时许，郸县农民陈志兵在自己租的厂房里，对 收购来的部分生猪进行注水时，被郸县贸易局的执法人员查获。8 月 6 日，贸易局根据生猪屠宰管理条例，没收陈志兵的注水生猪 94 头，并处以 137400 元的罚款。9 月 3 日陈志兵将郸县贸易局告上法 庭，声称生猪屠宰管理条例第十八条规定的处罚对象是生猪定点 屠宰场的注水行为，而不适用于他这样在定点屠宰厂外从事生猪注水 买卖的经营者。因此，郸县贸易局的行政处罚决定没有法律依据。 郸县人民法院对该案的判决认为，根据生猪屠宰管理条例，郸县 贸易局的职权范围为对定点屠宰场生猪屠宰活动的监管和对未经定点 、擅自屠宰生猪行

6、为的监督。陈志兵实施的生猪注水存在两种情形： 一是陈志兵对自己购买的74头生猪在卖给他人之前进行注水；二是陈 志兵对曹宗福（陈志兵的客户，将自己的生猪送往住水点，付陈志兵 每头生猪注水费6元）所有的20头生猪进行注水并运往屠宰场屠宰。 在生猪买卖交易中对生猪注水这一行为并不属于生猪屠宰管理条例 管理的范围，虽具有社会危害性，但郸县贸易局没有行政处罚权。 因此，郸县贸易局对陈志兵实施行政处罚，属于超越法定职权的具体 行政行为，予以撤销 案例2 2004年6月阜阳多名婴幼儿因食用劣质奶粉造成伤亡， 这起恶性事件开始引起社会各界的广泛关注。其实在此 一年半前这种劣质奶粉就已经出现在阜阳地区，消费者

7、也早在2003年7月份就已经向当地的消费者协会进行过 投诉，消费者协会随后将此事转告给了工商部门，但工 商部门却直到12月份才进行了一次行政执法活动，同时 列出了一批黑名单。但是2004年2月到4月，记者去市场 上暗访时发现，不仅黑名单上的劣质奶粉还在销售，而 且一些奶粉进行改头换面后重新投入市场。同样的，质 量监督局作为对生产领域产品的质量有监督和检查职责 的行政机关，在2003年获悉此事后进行了多次所谓的查 捕行动，却一直没有查出一家加工和制造劣质奶粉的厂 家或者黑窝点，但当事件在全国范围内爆发后，又仅仅 用了几天的时间就发现了黑窝点。 地方保护主义和部门本位主义：“2001 年，国务院发

8、布 了 57 号通知，将原来由质监部门负责的流通领域商品质 量监管职能划归工商部门；质监部门主要负责生产领域的 商品质量监管。阜阳市治理经济环境办公室当时专门在 阜阳日报上刊登了这份通知。后来，为了照顾质监局的 利益，市治理经济环境办公室只好又发了个通知，决定在 阜阳市暂缓执行国务院的上述规定。而由此造成的后果是 ：质监局和工商局都可以管理流通领域。模糊的行政职责 划分依然存在。”在阜阳奶粉事件中，阜南县受害人汪本 成找到阜南县质监局，交了化验费。化验的结果是奶粉严 重不合格。阜南县质监局对该生产商罚款后就了事了。后 果是受害人得不到补偿，劣质奶粉依然销售。有人向工商 部门反映，但得到的结果是

9、：质监局已经罚过款，我们不 好再管了。 政府不作为：2001年11月至2002年11月间，浙江省苍南县籍吴坤、苏尔西、 吴在礼等人在泰顺县彭溪镇富洋工业区内租用民房或废弃厂房分别创办泰顺 县正星乳品厂、泰顺县鹿源乳业有限公司、泰顺县金鹿乳业有限公司等奶粉 生产企业。这些企业办理企业营业执照及食品卫生许可证等手续后，便相继 向泰顺县质量技术监督局申请企业代码，并申请备案登记婴幼儿奶粉的企业 标准。在奶粉企业标准备案评定会上，质监局局长、副局长不认真履行有关 生产婴幼儿主、辅食品的营养卫生标准的强制性规定，同意上述奶粉企业降 低婴幼儿奶粉中蛋白质含量的营养卫生标准。之后，泰顺县伯特利乳品厂等 10

10、余家奶粉企业相继落户在泰顺县富洋工业区、泰顺县月湖工业区等地，至 2003年12月份止，在泰顺县境内落户的奶粉企业达14家。期间，质监局局长 副局长先后多次带领泰顺县质量技术监督局干部到奶粉企业进行检查，均发 现大多数奶粉企业违反乳品厂卫生规范的有关规定(即租用民房或废弃厂 房作奶粉生产场所，未配备奶粉质量检验设备，利用在外地加工好的奶粉成 品或半成品运到泰顺县境内进行分装加工生产，并予以销售)，但未向奶粉企 业提出相应的整改要求。也多次进行抽查检验，结果均不合格，但均未采取 任何措施。 事件发生后局长副局长被党内处分，被判处玩忽职守罪，但免于刑事处罚 我国目前的食品安全监管体制（中央层面）

11、国务院部门国务院部门职责职责 食品安全委员会 综合协调食品安全 卫生部食品安全风险评估 食品安全标准制定 食品安全信息发布 食品检验机构的资质认定条件 和检验规范的制定 组织查处食品安全重大事故 质量监督检验检疫 总局 对生产环节食品质量进行监督管理 负责出入境产品质量、度量检疫工作 负责产品的认证与标准化 工商行政管理总局对流通环节产品质量进行监督管理市场监管 保护消费者权益 食品药品监督管理 局 对消费环节食品环节进行监督管理 对消费环节营养品、化妆品质量进行 监督管理 农业部对农业生产资料进行管理 对动物流行性疾病进行管理 负责动植物出入境检疫 组织无公害食品、绿色食品、 有机食品的生产

12、 无公害产品的认证与管理 商务部规范市场和控制主要消费品 生产资料流通环节的管理 环保部饮用水水源地环境保护工作 建立国家环境质量标准 有机食品的认证与管理 我国目前的食品安全监管体制（地方层 面） 县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调 本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品 安全全程监督管理工作机制；统一领导、指挥食品安 全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理 责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。 ” 县级以上地方人民政府应当依照本法和国务院的规定 确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政 管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职 责。 上级人

13、民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应 当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好 食品安全监督管理工作 新法仍然维持了分段监管的模式，将整个食品链条分 割成不同的环节加以监管，这样的分工模式无法解决 监管重叠、监管缺位或越位的问题，也会使得部门从 各自利益出发，遇到好处抢着管理、遇到难题互相推 诿。尽管食品安全法规定了食品安全委员会作为 议事协调机构对其他监管部门的工作进行协调和指导 ，但是其是否能够真正发挥弥补监管漏洞的作用有待 观察。然而，通过以下实例我们可以看出，尽管食 品安全法的颁布在一定程度上弥补了食品安全法律 规制的制度空白，但是,“新法出台问题解决”这 一简单逻辑所反映出

14、的期望无疑是食品安全法所 无法承载的。 上海熊猫事件： 2009年的最后一天，来自上海市食品安全联席会 议办公室的消息，让“三聚氰胺”的字眼再次拨 动了公众的神经：上海熊猫乳品公司因涉嫌生产 、销售三聚氰胺超过国家标准的乳制品，被监管 部门依法查处。而对于上海熊猫乳品问题的查处 ，早在2009年4月已经进行，但在之后长达8个月 的时间内，一直处于对公众“保密”状态。 分段监管的模式存在的问题 分段监管，权限看似清楚，实则模糊 权限模糊导致监管盲区 权限模糊导致重复监管 执法部门多，执法权难以整合，执法资源看似很 多，细分到各个部门后很少 监管执法中部门利益占上风 运动式执法以牺牲法治精神的人治

15、思维方式弱化 了法律的权威 监督体制不合理（2） 重公法监管，轻私法保护，公众参与度弱 行政监管和行政审批无处不在 不该管的地方也管降低行政效率 权力寻租和“食利”阶层 公众私法维权途径不畅通 造成食物中毒或者其他食源性疾病，明显侵害了法律保护的健康权益， 或者侵害了社会个体的其他私权利； 现有证椐、知识、信息能证明消费者购买的食品或接受的服务，含有 毒有害物质，能致癌或导致其他慢性危害，对消费者的健康构成潜在 危害；或食品里有普通消费者都知道的有毒有害物质，因而超出消费 者的合理期待。 信息不对称 举证艰难 相对于公司和法人对手，消费者处于弱势地位 私法维权渠道不畅 寻求行政处理 监督体制不

16、合理（3） 地方保护：出于地方保护目的的谎报瞒报现象依 然存在 食品安全生产的成本高（1） 食品安全领域的“一国两制”：特区食品安全监 管 食品安全生产的成本高（2） 全程监管： 猪舍被分成许多功能区。种猪安置在上风口，降低防疫风险；母猪配 种有专门的配种间；生产有专门的产房生产；仔猪产下二十多天之后， 转移到保育间；再稍大一些就养在育肥间；最后等待输往港澳 对工人的要求更严格：工人进入猪舍必须沐浴更衣，趟过齐膝盖高的 消毒池。进入不同功能区，必须再次消毒。如果工人休假外出后回到 猪场，须静养3天，降低携带传染病的风险。检验检疫人员下场巡查 时，不能“串场”。“就是不能上午去这家猪场，下午去另

17、一家，避 免交叉感染。” 猪场日常生产活动都需记录在册，供监管部门查阅。每个月进行两次 瘦肉精检测，每个季度进行一次常规监测，监测项目多达42项。在入 冬、春末疫情高发期，还要加强疫情监控。 运输过程必须符合动物防疫的要求。在运输过程中，不同猪场的不能 混装，肉猪和其他动物不能混装，每辆车只能装35头猪。在出境前， 检验检疫部门再次进行临床检验，必要时还要采样送实验室检测。 出路（1） 重置公法监管和私法维权的制度设计 完善私权保护的法律制度 以行政指导和备案加惩罚性民事赔偿代替行政 许可 监管信息公开透明便于公众对食品安全的监管 参与 降低维权成本，提高违法成本 出路（2） 将公法监管严格限

18、制在私法自治无法解决的领域 公的领域：食品安全性的认定，对食品生产经 营行为可能的潜在危害的监督、监测，包括组 织制定食品安全、卫生技术标准和管理规范， 公布食品安全、卫生公共信息，指导、督促生 产经营者落实法规、标准，查处食品安全、卫 生重大隐患，保障公众食品安全等等。 食品安全法的主要制度（1） 第一章 总则 第二章 食品安全风险监测和评估 第三章 食品安全标准 第四章 食品生产经营 第五章 食品检验 第六章 食品进出口 第七章 食品安全事故处置 第八章 监督管理 第九章 法律责任 第十章 附则 食品安全法的主要制度（2） 食品安全法的适用范围 （一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品

19、流通和餐饮服 务（以下称食品经营）； （二）食品添加剂的生产经营； （三）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品 生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营； （四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品 （五）对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理。 供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全 管理，遵守中华人民共和国农产品质量安全法的规定。但是， 制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关 信息，应当遵守本法的有关规定。 食品安全法的主要制度（3） 食品安全监督管理体制：分段监管 国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。

20、国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全 风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机 构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事 故。 国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门， 分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。 县级以上地方人民政府统一负责本行政区域的食品安全监督管理 工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、 指挥食品安全突发事件应对工作； 县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行 政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部 门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责

21、范围内负责本 行政区域的食品安全监督管理工作 上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地 人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作 县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品 药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工， 依法行使职权，承担责任。 食品安全法的主要制度（4） 食品安全风险监测和评估 国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食 品污染以及食品中的有害因素进行监测。 国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加 剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。 国务院卫生行政部门通过食品安全风险监测或者接到 举报发现食品可

22、能存在安全隐患的，应当立即组织进 行检验和食品安全风险评估。 食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和 对食品安全实施监督管理的科学依据。 食品安全法的主要制度（5） 食品安全标准 制定主体： 食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布 食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由 国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门制定 屠宰畜、禽的检验规程由国务院有关主管部门会同国务院卫生 行政部门制定 有关产品国家标准涉及食品安全国家标准规定内容的，应当与 食品安全国家标准相一致。 性质：强制性标准 食品安全法的主要制度（6） 食品生产经营许可 生产经营行为规范 食品召回制度

23、食品检验制度 食品安全法的主要制度（7） 法律责任：行政监管主体的法律责任法律责任：行政监管主体的法律责任 第九十五条第九十五条违反本法规定，县级以上地方人民政府 在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现 重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直 接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、 降级、撤职或者开除的处分。 违反本法规定，县级以上卫生行政、农业行政、 质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或 者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用 职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主 管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处 分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其 主要负责人应当引咎辞职。 关于食品卫生的刑事责任 刑法143条：生产销售不符合卫生标准