英国绩效审计

1、英国绩效审计（历史性与现实性，理论性与实践性，形式与内容） 引言一、基本情况概念：从法律角度对绩效审计作了表述，“主计审计长可以 对任何组织（政府部门或其他相关组织）为履行其职能而使用所掌握资源的经济性、效率性和效果性进行检查”目标：绩效审计报告成为议会责任监督体系的重要组成部分涵盖内容：涉及国防、财政、教育、环境、卫生、养老、文化、体育、外事、农业、交 通，以及公共服务与私营合作等几乎所有政府部门、行政和公共机构审计任务量： 50%左右的审计业务属于绩效审计，每年完成60 个绩效审计项目审计作用：节约了社会资源，每 1英镑审计成本带来 8 英镑社会节约；提高了政府效 能，明确了责任；提高了管

2、理水平，推进了法制建设。二、绩效审计法律制度与体制变迁1314 年，英国在财政部内任命了第一位审计长。1857 年，公共资金特别委员会建议政府各部门就议会拨款的使用情况建立账目，以便 每年提交下院审查。1861 年，下议院根据财政大臣威廉姆 .格拉德斯通的提议，建立了公共账目委员会。1866 年，根据财政审计部门法 （国库和审计部门法 ），设立了主计审计长，负责 检查每一笔拨款的账目， 并将结果向议会报告。 主计审计长以政府官员身份工作。 下议院负 责审批公共资金的支出， 主计审计长负责拨款和审计政府账目， 最终由议会的专门委员会作 出结论，向下议院报告。要检查所有交易和事项，要检查所有的凭证

3、。1921 年，英国议会通过了国库和审计部门法修正案取消了关于主计审计长应检查 所有凭证的条款，即审计人员可以采用抽查的方法。1983 年前，绩效审计无法律依据，英国国家审计署开展绩效审计的原因是：议员们受 到新公共管理理论影响，有兴趣了解被审计单位的绩效情况。1983 年后，绩效审计有法律依据， 国家审计法 ，主计审计长为下议院议员（首相征 得公共账目委员会主席同意，经议会批准后， 由女王任命，无固定的期限和年龄限制， 只有 议会两院提出建议，报女王批准后，才能被罢免） ，审计政府部门和其他公共机构公共资源 使用的经济性、效率性和效果性的权利（衡工量值 value-for-money ）。建

4、立国家审计署协助 主计审计长开展审计工作，正式授权主计审计长拥有绩效审计的特权。2000 年的政府资源和会计法从法律上确定了政府会计制度从收付实现制到权责发 生制的转变， 要求所有的政府部门、 机构及其他公共团体都要在权责发生制的基础上， 编制 年度资源会计报表。同时，该法也规定了主计审计长对资源会计报表的审计职责。（注：新公共管理理论在西方的出现并不是偶然的。 1、自 20 世纪 70 年代由石油危机引发的经济衰弱、 西方各国高额的财政 赤字、福利国家的不堪负重以及一系列新的政治、经济问题的浮出水面，成为引发政府改革的直接原因（内）；2、经济全球化对政府的公共管理提出的更高要求，是西方政府改

5、革的重要推动力（外）；3、，自二战以后，由于政府职能的不断扩张，政府规模的无限膨胀，使得西方各国政府普遍臃肿，效率低下（凯恩斯主义导致） ；4、新技术革命的发展要求西方各国对政府组织作 出适应信息时代的变革与调整（技术） 。这些因素共同促成西方各国公共行政管理的改革浪潮，西方国家普遍进入新公共管理时 代。新公共管理运动源起于 20 世纪 70 年代末，这正是绩效审计快速发展的时期。如果以法律赋予审计机关绩效审计的职责为 其兴起的标志， 那么加拿大是 1977 年、澳大利亚是 1979 年、英国是 1983 年 . 这有力的佐证了新公共管理运动对绩效审计的促 进作用。此外，如果说 20 世纪 7

6、0 年代以前的绩效审计仅仅是作为一种权力制衡工具出现的话，新公共管理背景下的绩效审计 则更多地体现为一种消费者对公共服务进行直接控制和选择的市场责任机制。也就是说，新公共管理运动在推动绩效审计发展三、现行公共审计体制英国公共审计机构：国家审计署（ NAO ），成立于 1983 年，其前身是财政与审计部。 主计审计长直接对议会负责，承担两项职责， 一是主计职责， 财政部需要支取款项时， 先经 主计审计长审核，确认符合议会规定的程序和限额，才能支取。二是审计职责，包括财务审 计，对年度财务报表进行审计并发表意见，包括绩效审计，对公共资金使用的经济性、 效率 性和效果性进行检查和评价。国家审计署有

7、800 名职员， 70% 为具有职业资格的会计人员 或者接受过会计专业培训的人员。设置6 个部门， 1 个负责综合管理， 5 个负责审计业务。由主计审计长自行决定职员的任免、编制、招聘条件和工资水平。地区自治审计机构： 北爱尔兰审计署 （ 100 名职员，其主计审计长对北爱尔兰议会负责） 、 苏格兰审计署（ 140 名职员，审计长由议会提名，女王任命。议会成立审计委员会，专门负 责审议苏格兰审计署的报告） 、威尔士审计长（由国务大臣提名，女王任命，议会设立了身 机委员会负责审议审计长的报告，依靠国家审计署驻威尔士的 30 名职员开展工作，国家审 计署保留对威尔士所有公共支出的审计权及向英国议会

8、的报告权）审计委员会： 1983 年 4 月以前，英格兰和威尔士的地方政府又中央政府的环境部负责 审计。 1983 年 4 月，根据 1982 年地方财政法，成立了审计委员会，负责对英格兰和威尔 士的地方政府、 保健部门和托管机构及警察部队进行审计， 同时向国务大臣、 地方政府和威 尔士议会提交审计报告。 1988 年颁布的审计委员会法规定了审计委员会的设立、职责、 审计师资格、收费和报告等内容。苏格兰负责地方政府审计的是苏格兰账务委员会。公共审计论坛： 1998 年成立，由国家审计署主计审计长任主席。四、国家审计署与议会的关系与议会公共账目委员会的关系： 国家审计署职责， 告知下次议会期间能

9、够提交的审计报 告，计划实施的项目及提交参阅的报告， 建议跟踪检查建议落实情况， 提出需要质询的问题； 公共账目委员会确定向会计主管官员取证的时间，制定听证会计划。与议会特别委员会的关系： 特别委员会中的监督委员会和部门特别委员会是主要监督机 构，主要职责是对政府部门综合监督，包括财务、工作、政策三方面。国家审计署保持与特 别委员会的联络员的密切联系，定期交流工作设想，提供支持。保持与财政部、内阁战略研究室、首相公共服务改革办公室和政府商务部的联络。五、操作规范 对绩效审计程序、步骤未进行过多硬性规定，提倡灵活和创新原则，要求审计人员根 据项目的类型和特点，选择适当的方法、程序以及报告方式。经

10、过多年的实践、探索、改进和完善，英国绩效审计已总结出一套行之有效的审计标 准和工作方式。1997 年，首次发布绩效审计手册，规定了绩效审计的基本准则2003 年，发布新版绩效审计手册，在缩短审计周期、规划审计工作、简化审计程序、 建立高效严谨的项目管理制度以及强化质量控制等方面作了新的规定。第一，制定八条基本原则：专业胜任能力、公正性、严密性、客观性和独立性、责任、 增值性、坚定性和沟通协调第二，提出“绩效审计循环”一般程序框架：确定审计项目、制定审计计划、实施现 场审计、起草审计报告、交换意见、发布审计报告、提交议会、政府答复、跟踪检查等 9 个环节。具体实施审计时，不必拘泥于这些规定， 根

11、据审计项目特点和审计风险， 来确定审 计程序和方法。 建立了贯穿于所有绩效审计项目的要素体系， 即审计准备 （选择恰当的审计 项目， 实行严格的项目和风险管理制度， 对审计需回答的问题予以清晰归类， 适当的审计方 法体系）、审计实施（取得充分、相关和可靠的审计证据，提供简洁明了的审计信息，组织好与被审计单位的意见交换，有效发布审计信息） 、跟踪检查（实现增值并扩大影响，建设 性的事后检查和质量保证工作）第三，提出绩效审计“质量环节” ：核心指质量控制中环环相扣、层层递进的关系，满 足上一个环节的质量要求， 才能开展下一阶段的工作。 每个环节中分别设计了十几个到几十 个小问题， 审计人员只有在对

12、每一个环节中提出的问题全部回答“是” 的情况下， 才能开始 下一阶段工作。第四，提出常用技术方法：调查法、问题解析和碰头会法、绘制结构关系图法，保证 绩效审计顺利开展第五，形成了计算机辅助审计理论，逐步开展信息系统安全和管理审计五、发展方向 扩展绩效审计重点、进行跨部门绩效审计、促进业绩报告的完善、支持政府信息化建 设、扩大绩效审计影响等方面，有益探索缩短绩效审计周期，降低审计成本，努力实现审计质量、成本和时间最佳配置的新途 径。第一章 概况 全称 ：大不列颠及北爱尔兰联合王国范围 ：英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰面积： 24.5 平方公里 人口 ：6000 万 国家元首：英国女王。有权任命

13、首相，召集议会开会、休会和解散议会，任命上议院议员和 包括主计审计长在内的高级官员，有权审定所有立法。但自 1707 年起，英国国王从未否决 过议会和政府的任何决议。议会： 上议院（贵族院，辅助， 675 名，92 名为世袭， 26 名为神职人员， 450名左右为终身 贵族。 终身贵族一是由各党派推荐、 首相提名、女王任命的社会知名人事， 一是上议院的高 级法官。上议院议员无薪金报酬，但可以领取一定工作补贴。公共立法需要上下两院通过， 但上议院对下议院通过的议案没有修改和否决权，只具有最长延搁期为 13 个月的延搁权， 但不能延搁财政议案。还有一定司法权。今后上议院改革的方向是取消世袭制。 ）

14、和下议院 （权力中心，议席 659个，英格兰 529席、苏格兰 72席、威尔士 40 席、被爱尔兰 18席， 直选产生， 按照人口和地区因素划分小选区， 每个选区只选出 1 名议员。 每届下议院任期最 长不超过 5 年，首相提议，女王宣布解散，开始新一轮大选） 。1、立法权（公议案、私议案 和混合议案，经过两院各阶段，女王批准，即可为法律）； 2、首相及内阁产生于议会； 3、审批政府收支； 4、监督政府（特别委员会中的监督委员会和部门特别委员会是主要监督机 构，部门特别委员会共 16 个，各有明确的监督对象，负责对政府各主要对应部门及其相关 公共机构的开支、 行政和政策进行检查。 公共账目委员

15、会确保议会批准的公共支出得到恰当 的记录和反映， 公共资金的使用符合议会批准的计划， 其主席由反对党议员担任， 所有检查 工作以主计审计长的报告为基础， 其听证会和提出的建议对政府有约束力， 促进政府改进工 作）； 5、向地方授权或收回权力（ 1997 年通过公民投票，决定成立苏格兰议会和威尔士议 会，将两地区的立法权和行政权下放。 1999 年 5 月进行了议会选举， 7 月完成了权力交接） 政府： 产生于议会，下议院中最大党为执政党，其领袖即为首相（任何想成为议员的人首先 必须得到政党的支持， 进入议会后必须服从所在党领袖的命令， 政府首脑和内阁成员主要由 执政党的领袖和核心人员构成， 政

16、府对议会存在着控制关系。 英国被认为是世界上政府权力 仅次于法国的国家）中央政府：职责，国防、外交、财政、社会保障、产业政策等事务。权力中心为内阁，由首 相推荐，女王任命， 首相领导， 来自于上下议会中执政党议员。提供公共服务是政府的主要 职责， 由政府部门、 行政机构（如社会保障中心和养老保险中心， 工作人员占全部文职机构 雇员的四分之三左右）和其他公共机构（负责健康服务、住房和法律援助一类的公共服务） 来提供。地方政府：职责，本地区的学校、警察、住房、道路建设、城市规划等事务。由选举产生的 地方政务会领导，没有立法权。 政务会委员可以报销公务开支，但不支付薪金，只有政务会 工作人员才领取薪

17、金。经费来源于中央财政拨款和地方财产税。苏格兰有 29 个单层结构的 郡委员会，威尔士有 22 个单层结构的地方政府。北爱尔兰有26 个地方政务会。司法：英国宪法不是单独的文本，而由成文法、不成文法和惯例组成，民法和刑法也如此。 无全国统一的司法系统，英格兰和威尔士一个系统，苏格兰一个系统，北爱尔兰一个系统。 英上议院是民事、刑事案件的最高上诉审级，是最高审判机关，处于英司法体制的最顶端， 它所做判决对下级法院都有约束力。设常任法官 12 名，首相提名，女王任命，代表上议院 行使司法权， 一旦被任命， 一般不能撤职， 除非经过两院批准， 无需接受内阁的领导或控制， 英国的司法相对独立。 198

18、6 年成立的皇家检察院，隶属国家政府机关，负责受理所有由英 格兰和威尔士警察机关提交的刑事诉讼案。 英格兰和威尔士的法院系统分两大类， 一是刑事 法院，二是民事法院。刑事法院由下至上分为，地方法院、皇家法院、高等法院、上诉法院 （刑事庭）和上议院。民事法院由下至上分为，地方法院、郡法院、高等法院（家事庭、大 法官庭、王座庭） 、上诉法院（民事庭）和上议院。刑事审判中，实行陪审团制度，法官决 定法律问题，陪审团决定事实问题，双方共同裁定被告是否有罪。陪审团由 12 人组成，从 选民名单上随即抽取， 18-70 岁的选民都有服务陪审团的义务。英国法官必须是律师，只有 资深律师才可能成为法官。200

19、3 年 7 月，英国首相废除了执行了一千多年的大法官制度。大法官一身三职务，司 法界的领袖，任命英格兰和威尔士的各级法官，又是政府的内阁部长，还是上议院的议长， 集司法、行政和立法于一身。大法官撤销后， 英国上议院议长由议会独立任命，与司法体系 无关。今后的司法事务将由新设立的宪法事务部负责， 而英格兰和威尔士的法官将由一个独 立的委员会任命，而且将成立最高法院，上议院中的常任高级法官将从上议院中分离出来， 成为最高法院的一部分，不再参与立法讨论。 财政：制造业有一席之地，但重心已转向金融、旅游、运输、高等教育等服务业，私营企业 占英国经济比率已超过四分之三， 包括燃气、 电力、 铁路、煤炭和电信等， 只有邮政、 公交、 核电为公有部门。目前，英国财政收支约 4500 亿英镑，约占其国内生产总值的 40%。地方 政府的税收及附加占英国整个财政收入的比重很低。 英财政年度为当年的 4 月 1 日至下年的 3月 31 日。中央财政