第八讲 新公共管理与政府再造.ppt

1、企业型政府企业型政府(entrepreneurial government)与与 政府再造政府再造(reengineering government第一节第一节 政府再造的内涵与背景政府再造的内涵与背景 美国管理大师汉默美国管理大师汉默(hammer)(hammer)和钱皮和钱皮(champy(champy) )认认为，为，“再造再造”是对组织流程的基本问题进行反是对组织流程的基本问题进行反思，并对它进行彻底的重新设计，以便在成本、思，并对它进行彻底的重新设计，以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得激烈的改善。再造的特点是：上取得激烈

2、的改善。再造的特点是： 1 1、剧烈性、剧烈性 2 2、彻底的、彻底的 3 3、流程、流程 4 4、重新设计、重新设计 汉默认为，再造的一些错误观点要予以纠正：汉默认为，再造的一些错误观点要予以纠正：1 1、再造不是缩小规模。、再造不是缩小规模。再造是从头开始重新设再造是从头开始重新设计工作，再造要裁减的是工作，而不是岗位计工作，再造要裁减的是工作，而不是岗位或人员。或人员。2 2、再造不是组织重组。、再造不是组织重组。再造的中心工作是工作再造的中心工作是工作如何做，而不是机构如何设置。如何做，而不是机构如何设置。3 3、再造不是赶时髦和万能的灵丹妙药。、再造不是赶时髦和万能的灵丹妙药。再造是

3、再造是一项彻底的新原则，推翻以层级节制和专业一项彻底的新原则，推翻以层级节制和专业分工来设计工作的理念。分工来设计工作的理念。4 4、再造是一场革命。、再造是一场革命。这场革命基于从头到尾的这场革命基于从头到尾的整个过程和为顾客创造价值上。整个过程和为顾客创造价值上。 “政府再造政府再造”一词，在很大程度上标明一词，在很大程度上标明了如今人们在行政改革问题上的观念更新。了如今人们在行政改革问题上的观念更新。政府再造不只是注意政府在量上面的成长，政府再造不只是注意政府在量上面的成长，而更重要的是质的方面的改变。而更重要的是质的方面的改变。 它更能表明我们这个时代政府改革的本它更能表明我们这个时代

4、政府改革的本质，即政府改革将涉及改变国家与社会、政质，即政府改革将涉及改变国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整，涉及政府治理的观念、结构、方系的调整，涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及外部关系的调整。作程序的调整，更涉及外部关系的调整。 第二次世界大战以后，受国家干预和福第二次世界大战以后，受国家干预和福利国家观点的影响以及计划经济的影响，政利国家观点的影响以及计划经济的影响，政府职能急剧扩张，政府角色不断膨胀。政府府职能急剧扩张，政府角色不断

5、膨胀。政府虽然管的事情很多，但是社会问题却同样层虽然管的事情很多，但是社会问题却同样层出不穷，因而引发了人民对政府治理能力的出不穷，因而引发了人民对政府治理能力的怀疑，也就是所谓的政府失灵问题。怀疑，也就是所谓的政府失灵问题。 工业化国家向福利国家的发展，政府支工业化国家向福利国家的发展，政府支出不断增加，这对政府的财政构成了巨大的出不断增加，这对政府的财政构成了巨大的压力，同时，仅依赖增税以缩减预算赤字有压力，同时，仅依赖增税以缩减预算赤字有困难，因此，通过改革政府以控制财政赤字困难，因此，通过改革政府以控制财政赤字便成为一个可行的手段。便成为一个可行的手段。 针对国家干预和福利国家政府的弊

6、病，针对国家干预和福利国家政府的弊病，以公共选择为代表的新右派对此进行不断的以公共选择为代表的新右派对此进行不断的抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失灵，抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失灵，强调市场机制，主张将政府的角色、功能和强调市场机制，主张将政府的角色、功能和规模缩小，主张通过市场机制提供公共服务。规模缩小，主张通过市场机制提供公共服务。 国际竞争的压力迫使一个国家的政府不国际竞争的压力迫使一个国家的政府不仅必须和它国的法律制度和政策相协调，而仅必须和它国的法律制度和政策相协调，而且必须以更有效率的方式应付复杂多变的经且必须以更有效率的方式应付复杂多变的经济环境。济环境。 官僚主义的存在

7、，极大地损害了政府的官僚主义的存在，极大地损害了政府的公信力，导致了政府的公信力，导致了政府的“信任危机信任危机”和和“合合法性危机法性危机”，为重振政府的威信，为重振政府的威信，“去官僚去官僚化化”便成为各国改革的一个重要内容。便成为各国改革的一个重要内容。 l（一）企业家（一）企业家l 企业家是能够将低产值的经济资源转移企业家是能够将低产值的经济资源转移至较高生产力领域，并获取较大丰收者。至较高生产力领域，并获取较大丰收者。l（二）企业家精神（二）企业家精神l 企业家精神，也就是应用创新的方法适企业家精神，也就是应用创新的方法适用资源，以使生产力及效用最大化的一种精用资源，以使生产力及效用

8、最大化的一种精神理念。神理念。 公共企业家是在政府领域，生产、设计以及执公共企业家是在政府领域，生产、设计以及执行创新理念的工作者。学者刘易斯行创新理念的工作者。学者刘易斯(e.lewis)(e.lewis)在在政府企业精神：官僚政治权力的理论政府企业精神：官僚政治权力的理论一书中一书中曾说明了公共企业家的五个基本特征：曾说明了公共企业家的五个基本特征：l1 1、善用组织内部的资源及力量，实现公共目标、善用组织内部的资源及力量，实现公共目标; ;l2 2、专精某些社会关注的领域，善于应用各种形式、专精某些社会关注的领域，善于应用各种形式倡导其专精的领域，成为某些公共政策的代言人倡导其专精的领域

9、，成为某些公共政策的代言人; ;l3 3、积极运用组织中的影响力，争取成功、积极运用组织中的影响力，争取成功; ;l4 4、善用民意市场，塑造、善用民意市场，塑造“舍我其谁舍我其谁”的形象的形象; ;l5 5、设法扩展专属的公共政策的范围。、设法扩展专属的公共政策的范围。 l 所谓企业型政府，系指政府部门由一群所谓企业型政府，系指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源以提高政府体制恢复活力，并有效运用资源以提高政府的效率。的效率。 l1 1

10、、重视成本、重视成本-效益关系效益关系l2 2、强调顾客导向、强调顾客导向l3 3、强调市场机制，重视选择和竞争、强调市场机制，重视选择和竞争l4 4、授予权能、授予权能l5 5、创新与改革、创新与改革l1 1、创造新任务、创造新任务l2 2、主动发掘机会、主动发掘机会l3 3、勇于承担风险、勇于承担风险l4 4、行政首长的支持、行政首长的支持l5 5、建立外部联盟，组织内部团队、建立外部联盟，组织内部团队l6 6、善用舆论压力、善用舆论压力l7 7、具有说服力的领导风格、具有说服力的领导风格l8 8、组织文化的塑造、组织文化的塑造l 奥斯本和盖布勒俩人曾提出了政府再造奥斯本和盖布勒俩人曾提出

11、了政府再造的十项策略：的十项策略： l1 1、导航型的政府、导航型的政府l2 2、竞争性的政府、竞争性的政府l3 3、任务导向的政府、任务导向的政府l4 4、结果导向的政府、结果导向的政府l5 5、顾客导向的政府、顾客导向的政府 6 6、有企业心的政府、有企业心的政府l7 7、分权化的政府、分权化的政府l8 8、属于社区的政府、属于社区的政府l9 9、预防性的政府、预防性的政府l1010、市场导向的政府、市场导向的政府l奥斯本和普兰斯特克奥斯本和普兰斯特克(plastrik(plastrik) )将上述十项将上述十项策略加以整合，提出了政府再造的策略加以整合，提出了政府再造的“五策五策略略”：

12、l（一）核心策略（一）核心策略(core strategy)（二）影响策略（二）影响策略(consequences strategy)（三）顾客策略（三）顾客策略(customers strategy )（四）控制策略（四）控制策略(control strategy )（五）文化策略（五）文化策略culture strategy)l（一）（一）贝龙贝龙(bellon(bellon) )和戈尔和戈尔(goerl(goerl) )对企业型对企业型政府理念的四种反思：政府理念的四种反思：l1 1、企业自主性和民主责任性之冲突、企业自主性和民主责任性之冲突l2 2、公共企业愿景与市民参与价值之间的冲突

13、。、公共企业愿景与市民参与价值之间的冲突。l3 3、企业秘密性与民主开放性之间的冲突、企业秘密性与民主开放性之间的冲突l4 4、企业风险承担与民主的公共财产处置责任之间的冲突。、企业风险承担与民主的公共财产处置责任之间的冲突。 l 学者凯顿也认为，由于对政治与制度环境的学者凯顿也认为，由于对政治与制度环境的忽视，企业型政府将使改革推动者产生错误忽视，企业型政府将使改革推动者产生错误假定：假定：1 1、将公共管理视为单独功能，而忽略其中包含的政治问题；、将公共管理视为单独功能，而忽略其中包含的政治问题；2 2、认为企业之成功经验是好的经验；、认为企业之成功经验是好的经验；3 3、以大致的营利观点

14、评价行政绩效，忽视其可能对社会环境、以大致的营利观点评价行政绩效，忽视其可能对社会环境造成的破坏。造成的破坏。 l学者特里也提出企业型政府的限制：学者特里也提出企业型政府的限制：l1 1、公共企业家偏好问题；、公共企业家偏好问题；l2 2、公共企业家崇尚变革与创新，然而许多变、公共企业家崇尚变革与创新，然而许多变革与创新未必带来组织的正面发展；革与创新未必带来组织的正面发展；l3 3、公共企业家有反传统的倾向，轻视存在了、公共企业家有反传统的倾向，轻视存在了好几个世纪的价值与信仰。好几个世纪的价值与信仰。 克林顿上台以后，即发动克林顿上台以后，即发动“新政府运动新政府运动”，开始政府再造工，开

15、始政府再造工作。指定副总统戈尔组织委员会，广泛推进改革。作。指定副总统戈尔组织委员会，广泛推进改革。 由于受企业型政府理论的影响，美国由于受企业型政府理论的影响，美国政府提出了四大原则作为政府再造的行动政府提出了四大原则作为政府再造的行动方向：方向：1 1、顾客至上，民众优先、顾客至上，民众优先 ；2 2、删减法规，简化程序、删减法规，简化程序 ；3 3、授予权能，追求成果、授予权能，追求成果 ；4 4、节约成本，提高效能、节约成本，提高效能 。 在在19961996年年9 9月的月的政府的优势秘密政府的优势秘密报告中，报告中，克林顿与戈尔指出，联邦政府再造的成果体现克林顿与戈尔指出，联邦政府

16、再造的成果体现了五项政治承诺：了五项政治承诺：1 1、大有为的政府时代已告终结、大有为的政府时代已告终结 2 2、针对政府的内部运作方式，进行大幅度改变、针对政府的内部运作方式，进行大幅度改变 3 3、政府以更好的品质服务民众、政府以更好的品质服务民众 4 4、政府调整其服务的方式、政府调整其服务的方式 5 5、政府改变其与社区互动的方式、政府改变其与社区互动的方式 英国政府再造方案，主要有效率稽核、财务管英国政府再造方案，主要有效率稽核、财务管理改革方案、续阶方案、公民宪章以及民营化：理改革方案、续阶方案、公民宪章以及民营化：（一）效率稽核（一）效率稽核 （二）财务管理改革方案（二）财务管理

17、改革方案（三）续阶方案（三）续阶方案（四）公民宪章（四）公民宪章（五）民营化（五）民营化“公民宪章公民宪章”运动：梅杰政府用宪章的形式把政府公共部运动：梅杰政府用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，以达到提高服务水平和质量的目的。监督，以达到提高服务水平和质量的目的。“公民宪章公民宪章”运动的指导原则：运动的指导原则：（1）明确服务标准；（2）透明度；（3）顾客选择；（4）礼貌服务；（5）完善的监督机制；（6）资金的价值l原因原因“撒切尔时期的行政改革在引入竞争机制的同时却忽撒切尔时期的行政改革在引入竞争机制的

18、同时却忽视了部门之间的合作与协调，带来了碎片化的制度结构。视了部门之间的合作与协调，带来了碎片化的制度结构。”l目标打破保守党改革所造成的部门分裂现状，更好地协调目标打破保守党改革所造成的部门分裂现状，更好地协调部门间关系，更有效地解决跨部门的社会问题部门间关系，更有效地解决跨部门的社会问题l竞争向合作的转变的改革内容竞争向合作的转变的改革内容（1）成立中央协调部门 政策与创新机构、 管理与政策研究中心；（2）提供贴金公众的公共服务；（3）提供高质量、高效率的公共服务。（成立5000人的公民评价小组，是西欧最大的信息收集组织） 新西兰推动改革的组织主要为：国家公务委员新西兰推动改革的组织主要为

19、：国家公务委员会、财政部、首相与内阁部。新西兰的政府再会、财政部、首相与内阁部。新西兰的政府再造主要由预算与财务管理制度与民营化两部分造主要由预算与财务管理制度与民营化两部分组成：组成：（一）预算与财务管理制度（一）预算与财务管理制度 （二）民营化（二）民营化 1、改革的缘起：55年体制55年体制的特点：（1）自民党长期执政的稳定政治局面；（2）官僚集团在政策制定中占主导地位；l（1）官僚形成既得利益集团，造成制度疲劳或者制度僵化；l（2）官僚集团由合作转向竞争和对立；l（3）形成“纵向分割型行政体制”l改革目的构筑新“国家模式”，建立精干、高效和公开的政府（1）体制的综合性和战略性；（2）体

20、制的机动性；（3）体制的公开和透明；（4）政府机构的精干化和高效化 1 1、整个社会对政府改革取得了共识，认为不进行政府改革，经、整个社会对政府改革取得了共识，认为不进行政府改革，经济改革与社会发展难以持续；济改革与社会发展难以持续； 2 2、政府机构扩张的总体势头得到了一定程度的遏制，机构本身、政府机构扩张的总体势头得到了一定程度的遏制，机构本身向精减的方向发展；向精减的方向发展； 3 3、开始以重塑政府职能而创新政府体制；、开始以重塑政府职能而创新政府体制； 4 4、在理顺关系，特别是政企关系上，有了突破性进展；、在理顺关系，特别是政企关系上，有了突破性进展； 5 5、公务员和公职制度正在

21、实现从特殊主义的偏狭制向普遍主义、公务员和公职制度正在实现从特殊主义的偏狭制向普遍主义的功绩制的转换；的功绩制的转换； 6 6、政府治理从遵循人治到重视法治。、政府治理从遵循人治到重视法治。 1 1、政府改革的被动适应性远远大于主动的前、政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性；瞻性；2 2、政府改革视角偏狭；、政府改革视角偏狭；3 3、缺乏对政府改革理论上的反思；、缺乏对政府改革理论上的反思；4 4、政府改革孤立于政治和社会系统；、政府改革孤立于政治和社会系统；5 5、效率主义改革典范的局限。、效率主义改革典范的局限。 民主行政典范代表着一种新的、不同于民主行政典范代表着一种新的、不同于传统

22、的行政理性的典范，民主行政典范并不传统的行政理性的典范，民主行政典范并不反对效率行政典范的理念与做法。反对效率行政典范的理念与做法。 民主行政认为，民主国家的基石在于民民主行政认为，民主国家的基石在于民主原则和民主行政，并使民主哲学能渗入其主原则和民主行政，并使民主哲学能渗入其行政机制之中，依民主行政的观念，政府是行政机制之中，依民主行政的观念，政府是经人民的共识建立的，政府是手段，而人民经人民的共识建立的，政府是手段，而人民是目的，是目的，“将人民放在事物的中央将人民放在事物的中央”，是民，是民主行政的基本出发点。如果没有这种治理理主行政的基本出发点。如果没有这种治理理念的变革，真正的政府再

23、造是十分困难的。念的变革，真正的政府再造是十分困难的。 在传统的计划经济体制下，政府扮演了更在传统的计划经济体制下，政府扮演了更多的生产者、监督者、控制者的角色，为社多的生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化，会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化，这种管理模式忽视了公共管理的内在价值，这种管理模式忽视了公共管理的内在价值，使政府存在的正当性受到质疑，也导致官僚使政府存在的正当性受到质疑，也导致官僚主义和人民对政府部门的支持和信心的下降。主义和人民对政府部门的支持和信心的下降。 政府再造，首先要重新检讨公共组织和政府再造，首先要重新检讨公共组织和公共管理存在的

24、目的并以此推动政府再造工公共管理存在的目的并以此推动政府再造工程。依据公共管理的目的和要求，政府再造，程。依据公共管理的目的和要求，政府再造，最重要的在于要塑造一个具有公共服务精神最重要的在于要塑造一个具有公共服务精神的政府。的政府。 中国实行计划经济的教训表明，全方位的中国实行计划经济的教训表明，全方位的政府管制经济事实上导致了社会资源和财富政府管制经济事实上导致了社会资源和财富的浪费，也导致了政府的行政效率低下。中的浪费，也导致了政府的行政效率低下。中国的行政改革的一个战略目标在于建立一个国的行政改革的一个战略目标在于建立一个亲市场的政府，即在政府和市场的关系上，亲市场的政府，即在政府和市

25、场的关系上，要充分发挥市场的平等性、竞争性、开放性要充分发挥市场的平等性、竞争性、开放性在资源配置过程中的作用，凡是市场能发挥在资源配置过程中的作用，凡是市场能发挥优势的地方，充分让市场发挥作用。优势的地方，充分让市场发挥作用。 公共问题的日益复杂化，社会行动之间公共问题的日益复杂化，社会行动之间的相互依赖性，以及国家的建设和发展事实的相互依赖性，以及国家的建设和发展事实上需要政府和社会力量的共同努力和合作，上需要政府和社会力量的共同努力和合作，使得政府部门已经无法成为一个唯一的治理使得政府部门已经无法成为一个唯一的治理者，政府必须与民众、社会和其他组织共同者，政府必须与民众、社会和其他组织共

26、同治理、共同管理、共同生产与共同配置。因治理、共同管理、共同生产与共同配置。因此，政府、社会、公民的共治已成为当代重此，政府、社会、公民的共治已成为当代重要的治理模式。发展政府与民间的伙伴关系，要的治理模式。发展政府与民间的伙伴关系，落实民间社会与政府共同治理的合作关系，落实民间社会与政府共同治理的合作关系，已成为中国政府再造的重要策略。已成为中国政府再造的重要策略。 中国传统政企关系最大的特点在于政企不中国传统政企关系最大的特点在于政企不分。改革政府与企业的关系，最核心在于分。改革政府与企业的关系，最核心在于：1 1、考虑到市场经济下的政府职能和范围，国有企业应逐步从、考虑到市场经济下的政府职能和范围，国有企业应逐步从竞争性生产和经济领域退出，通过产权处置的办法，压缩国竞争性生产和经济领域退出，通过产权处置的办法，压缩国有企业的规模；有企业的规模；2 2、政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的、政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离，使企业成为真正的市场主体；分离，使企业成为真正的市场主体；3 3、更多的引入竞争，通过贸易自由化，放松准入，停止补贴、更多的引入竞争，通过贸易自