中国生物多样性资源权属特点及对保护影响分析

1、中国生物多样性资源权属特点及对保护影响分析【内容提要】生物多样性保护是全球生态保护的核心问题之一。中国生物多样性资源丰富，在全球生物多样性保护中占有重要地位。目前通过保护区建设等方式，中国的生物多样性保护工作取得了一定成效。但随着社会经济的快速发展，自然资源的过度利用和生态环境的破坏事件不断发生，使得生物多样性保护的压力不断增长。其中，产权不清是生物多样性资源保护与利用矛盾的根源，而资源管理低效则是重要的制度原因。本文运用了经济外部性理论，从资源产权制度视角探析了中国生物多样性保护问题的成因和解决途径。文章首先对中国生物多样性资源产权的特点进行了概要分析；其次，对中国生物多样性资源产权结构进行

2、了分析，并基于此分析了产权问题对生物多样性保护的主要影响；最后提出了完善中国生物多样性资源产权制度具有紧迫性和必要性。【关 键 词】生物多样性/资源/权属/保护引言完善的产权制度是建立高效的社会经济发展秩序的基础，资源产权制度则是规范资源保护、利用和管理行为的基本制度。生物多样性资源具有生态和社会经济双重属性，其存在的基本形态是自然资源，而自然资源既是生态环境的构成主体，也是人类社会经济活动的重要物质基础。在生物多样保护中，直观的利益关系是资源的保护与利用关系，潜在的是生物多样性保护的公共利益与自然资源利用主体经济利益之间的矛盾，而产权清晰及科学的产权制度规范是解决该矛盾的前提和基础。生物多样

3、性资源产权问题是中国生物多样性保护所面临的众多问题的本源，产权公有和产权不清是生物多样性保护外部性存在的根源，也是各类生物多样性保护经济政策难以实施的主要原因。与生物多样性资源产权相关的保护和经济发展问题已成为保护生物多样性最主要的威胁。建立生物多样性产权制度的根本目的是通过各类资源产权的界定和产权利益关系的制度规范，调整生物多样性资源保护及利用中的集团既得利益者之间以及私人与公众的利益关系，最终实现保护利益和利用利益关系的协调以及生物多样性保护价值的最大化。产权制度也是生物多样性保护政策体系构建的重要基础，决定了生物多样性保护与资源利用政策目标的确定和政策手段的选择。为了解决在生物多样性保护

4、中，由于产权和外部性问题造成的利益冲突，以及保护管理中市场和政策失灵的问题，国际上采取的主要做法有：通过政府和社会购买明晰资源产权，如英国和美国等国家为了保护湿地生物多样性和湿地生态系统，通过政府或社会保护组织向私人或企业购买湿地资源及其他富含生物多样性的土地资源的所有权，并在此基础上进行科学的保护；通过税收、财政补贴、财政转移支付、地役权购买、生态补偿等经济及财政手段减少由于资源和环境保护所造成的各种形式的外部性，消除生物多样性保护中的不公平现象，这类政策和经济手段主要应用在生态保护的补偿方面；通过产权明晰基础上的资源和环境产品市场化，消除外部性并通过市场机制高效地配置资源，提高资源的整体价

5、值，并有效地解决资源和环境保护与利用的矛盾关系，如自然资源和环境资源的生态开发利用，各类资源利用许可证交易等；通过政策手段对公有资源产权做适当让渡，以增加资源保护中一些受影响较大地区和特殊社会群体的发展能力，补偿其损失，如在保护区实施以社区为基础的自然资源共管政策等。这些政策、制度和经济手段的应用发挥了越来越显著的综合效果，因此也被越来越多的国家所采纳和应用。国际上解决生物多样性的对策，虽然形式多样，且不断发展和变化，但其本质特征都是调整保护和利用中资源的权属与权益关系。当前，从产权角度研究生物多样性保护问题主要集中在环境产权的法律和经济学界定1，公共环境物品外部性对政策的影响2，由于产权公有

6、和产权不清造成的环境政策成本、效率和公平问题3，以及通过产权界定及应用制度、法律和经济手段消除生物多样性保护中的外部性等方面4，5。对中国生物多样性资源权属特点及其保护影响的研究尚不系统，因此基于制度经济学理论，选择资源产权制度视角，开展中国生物多样性保护问题、成因和解决途径的研究具有紧迫性，研究所得结论对今后相关研究也具有一定的示范价值。一、中国生物多样性资源的产权特点中华人民共和国成立后，通过社会主义公有制改革，中国基本形成以国家和集体所有为主的自然资源所有制结构，以法律形式明确了自然资源的社会主义公有制。作为国家所有权规定的最基本法律中华人民共和国宪法第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭

7、、草原、滩涂等自然资源都属国家所有，农村和城市郊区的土地，除法律规定由国家所有的外，属于集体所有。”经过逾30年的经济体制改革，我国在公有制经济产权改革方面取得了较大进展，但在自然资源产权改革方面进展不大，根本原因在于土地资源的公有。由于自然资源最大的一个特点是以土地为主体，土地的公有制使得中国自然资源和生态环境保护中权益关系不清、多重利益冲突加剧。作为一种特殊的产权形式，生物多样性资源产权的界定实际是界定公众所拥有的保护生物多样性的受益权及资源不同所有者利用资源的收益权。首先，生物多样性资源作为公共物品，它理应归属于公众和社会，每个社会成员在生物多样性产权的占有上具有同等的权力。但就可支配性

8、而言，如同公有产权的支配性一样，公众无法将属于自己的这份产权独立出来，也无法拿去交易，只能将支配产权的期望寄托于一定的政府和社会机构，要求政府通过各种经济的、非经济的手段代表公众做出选择。其次，由于生物多样性资源构成的多样性及资源产权组合的复杂性，又决定了生物多样性资源可以属于不同所有者，并不全是国有或公有，为保护生物多样性的公益性，某些资源产权所有者和使用者的权利及权益可能被弱化，甚至部分或全部丧失了对资源的利用和收益权，经济正外部性也因此而产生。由于生物多样性资源的自然属性和社会属性具有特殊性，其产权形态和权益实现方式也有典型性。第一，生物多样性产权内涵的不确定性。生物多样性资源的产权客体

9、包括生物资源、基因资源和生态景观资源等多种资源形式，这些资源又以土地为载体分布于陆地和海洋等生态系统中。部分资源产权具有私有产权特征（如改革开放后，国家现行政策所规定的属于个人的家畜和各种农作物中所包含的基因资源，以及集体和个人所有的森林、湿地和草地资源所包含的各种生物资源和景观资源等），使得生物多样性产权客体的界定具有极大困难。此外，生物多样性资源产权主体也具有多样性和交叉性，生物多样性产权的主体可以是国家和集体，也可以是私人和企业，而且由于生态系统的开放性及生物多样性资源的可移动性，会造成产权主体的非政策和法律性变动，从而导致生物多样性产权内涵的不确定性。第二，产权交易的非等价性。生物多样

10、性资源主要是以公共资源形式存在，加之产权界定的困难，在权益实现和产权交易上往往体现出显著的非等价性。一方面，对于生物多样性保护收益者和成本承担者的社会，生物多样性的各种社会及生态效益分配不均衡，如物种和基因资源的保护，对生物制药、野生动物驯养繁殖和加工利用企业来说，他们除了作为社会成员享受生物多样性保护的生态效益外，还是生物多样性保护的经济受益者；另一方面，为生物多样性保护而丧失部分私有资源产权的私人或企业难于通过市场和经济补偿政策渠道来获得相应的收益。所以，生物多样性资源产权的本质特征是生物多样性整体的公有和公益性与具体资源所有权的多样性的交叉及并存，以及在此基础上产生的权属与权益不一致。二

11、、中国生物多样性资源产权结构分析生物多样性资源的所有权具有整体性。对于生物多样性产权的界定，中国主要通过法律形式明确资源的国家和集体所有。具体到所有权而言，由自然保护区资源的所有权和野生动植物资源的所有权两个方面组成，主要特征是以公有产权为主6。首先，保护区的产权界定是以特定范围内土地、动植物资源和生态环境为产权界定客体的生物多样性产权界定方式，其特点是保护区范围之内的所有资源必须产权明晰。在中国，保护区的资源主要以国有为主，但也有部分集体土地和林木资源划归保护区管理。国外大多数国家实行的是土地私有制，自然保护区一般只能建立在国有土地上，在国家拥有很多公共土地的情况下，建立保护区相对容易一些。

12、如果要在私有土地上建立自然保护区，国家就要进行赎买或通过补贴的方式邀请私人参与建立保护区。发达国家建立保护区要容易一些，因为经济发展水平提高和人们在生存问题解决后，对生态环境给予了更多的关注。如欧洲国家的公共用地所剩无几，但国家还是通过赎买和给予补贴的方式建立了一些保护区，美国的国家公园和其他类型的保护区也是建立在公共土地上的。除此之外，美国还通过发展一些保护项目将私人土地纳入到保护体系当中。如美国政府通过湿地保护项目和野生生物栖息地激励计划，对私人提供技术和财政支持，负担所有费用的75%，鼓励对私人土地上的自然资源进行保护和改善。对于发展中国家来说，国家的财力有限，建立保护区受到很大制约，保

13、护区一般只能建立在公共土地上，国家没有财力赎买私有土地，也无法建立对私人土地进行保护的保护计划。中国在建立保护区的过程中，主要是视保护的需要而划分保护区的界限，为了保证保护区的自然资源和景观的有效性及生态系统的完整性而确定保护区的面积和界限。中华人民共和国野生动物保护法（1988年颁布，2004年修订）第10条赋予了国务院野生动物行政主管部门和省、自治区、直辖市政府划建自然保护区的职能，自然保护区的具体划定和管理根据国务院的有关规定办理。森林和野生动物类型自然保护区管理办法（1985年6月21日经国务院批准，1985年7月6日原林业部公布施行）第7条规定“建立自然保护区要注意保护对象的完整性和

14、最适宜的范围，考虑当地经济建设和群众生产生活的需要，尽可能避开群众的土地、山林；确实不能避开的，应当严格控制范围，并根据国家有关规定，合理解决群众的生产生活问题”。中华人民共和国自然保护区条例（1994年10月9日中华人民共和国国务院令第167号发布）第14条规定“自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定，并标明区界，予以公告。确定自然保护区的范围和界线，应当兼顾保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和居民生产、生活的需求”。自然保护区土地管理办法（国土法字1995第117号）第7条规定“自然保护区内的土地，依法属于国家所有或者集体所有”。自然保护区内的国有土地使用者和集体

15、土地所有者，应当按照国家土地管理法律、法规，向县级以上地方人民政府土地管理行政主管部门申请办理土地登记，领取土地证书。依法确定的土地所有权和使用权，不因自然保护区的划定而改变。依法改变土地的所有权或者使用权的，必须向县级以上地方人民政府土地管理行政主管部门申请办理土地权属变更登记手续，更换“土地证书”的有关内容。中国的自然保护区是以国有土地为基础建立的，确实因保护的需要而涉及集体或农民自留山林时，自然保护区土地管理办法第12条规定“新建、扩建自然保护区或者划定自然保护区的核心区和缓冲区，需要征用集体所有土地或者划拨国有土地的，依照土地管理法的有关规定办理”。所有这些内容联合确定了中国自然保护区

16、的土地归国家或集体所有的地位。其次，野生动植物是国家重要的生物资源，是各类生态系统的重要组成部分，保护野生动植物资源是国家生态战略的需要。依据法律，保护性的野生动植物资源归国家所有。为保护野生动植物资源，国家先后颁布了中华人民共和国野生动物保护法、野生植物保护条例、水生动物保护条例、陆生野生动物保护条例，确定了中国野生动植物资源的国家所有性质，并建立了野生动植物资源利用的管理办法。中华人民共和国野生动物保护法第3条规定“野生动物资源属于国家所有”，从法律上明确了野生动物资源的国家所有，对保护濒危野生动物资源发挥了重要作用。但中华人民共和国野生动物保护法由于受制定的历史条件限制，没有考虑野生动物

17、资源与野生动物个体、不同来源和不同利用目的野生动物的权属特点，以及社会对野生动物及其制品不断增长的需求，导致单一国家所有制下权责不明，使野生动物合法驯养和开发利用者的法律地位得不到保障，损害了所有者和经营者的利益，制约了社会投入机制的形成及野生动物开发利用市场化和产业化发展的进程。同时，由于产权不清也致使管理者责权划分混乱，管理者变相参与利益分配，难以形成野生动物资源保护、驯养和开发利用的协调机制，极大地影响了野生动物保护事业的发展。明晰产权是野生动植物资源保护和开发利用的基础，只有产权明晰才能依法保护好野生动植物资源，才能理顺各种利益关系和管理权限，才能更好地利用市场机制促进野生动植物资源产

18、业的发展。国家野生动物管理部门代表国家行使国有野生动物资源资产的管理权，其主要职责是依法保护和管理好国家的野生动物资源，强化野生动物种源管理，并依法对野生动物驯养、开发利用的活动进行监督和管理。从生物多样性资源产权主客体构成上来看，其客体也具有多样性，主要包括：生物资源产权、土地和水体资源产权、基因资源产权和景观资源产权等。客体与产权主体的对应关系及权益的完整性如图1所示。这种产权主客体关系主要的特点是，国家拥有产权部分主要由野生动植物和保护区管理部门行使产权所有者的权利，而真正的产权所有者虚化。生物多样性资源集体所有部分，主要是林地、牧场及产权归集体的水体资源，产权的使用权和收益权受保护的影

19、响而难以充分实现应有的资源权属收益。现行产权制度还很不完善，主要是对由于保护而造成的权益损失没有给予法律承认。此外对经过驯养和引种的野生动植物资源的产权法律界定不合理，阻碍了野生动植物资源的合理开发利用。 图1生物多样性资源产权主客体关系图三、产权对生物多样性保护的影响在有关资源和环境问题研究中，外部性是最常用的理论和分析方法。外部性产生的根本原因是资源的公有和产权不清，产权公有或产权不明晰的直接后果就是通过市场不能实现资源产权的交易，产权所有者的利益不能得到保障，同时由于市场的价格信号偏离资源的实际价值，使市场配置资源的作用消失，造成资源配置的市场失灵7。产权公有及产权不清，以及外部性对生物

20、多样性保护的影响主要体现在以下方面：1)生物多样性产权问题是资源过度利用的根源。生物多样性资源具有双重属性，它既是重要的环境资源，同时又是具有很高价值的经济资源，不仅是重要的生命支持系统，也是社会经济发展重要的资源条件。目前中国有12000家左右企业的生产原材料不同程度地依赖生物多样性资源，其中最主要的是中成药生产企业，同时还有为数众多的森林旅游企业直接或间接利用保护区的生态景观资源。但现行法律和政策除对野生动植物驯养利用企业征收少量的资源费外，没有规范地征收其他资源占用和使用税费，使这些资源的利用者无偿或低于资源价值利用资源，由于他们的行为增加了资源的消耗，也增加了生物多样性保护的成本，使个

21、人资源利用的边际成本低于社会边际成本，产生显著的生物多样性资源利用的负外部性。如图2所示。msc是生物多样性资源利用的社会边际成本，mpc是边际个人成本，mb是边际收益，由于产权公有和不清造成资源难于通过市场进行配置，使使用者低成本获得和利用资源，其后果是资源利用的个人边际成本小于边际社会成本，形成个人经营利用生物多样性资源的超额利润。在社会均衡条件下需求量是mec，利用者造成的生物多样性资源利用的负环境成本，是由社会来承担的，是对生物多样性公益的一种侵害。 图2生物多样性资源利用的外部经济不仅如此，由于产生负外部性的资源利用者对资源的需要量q,1大于社会经济的供给量q（实际上是考虑了生态和经

22、济因素的供给量，或称为许可供给量），在不能满足需求的情况下就导致了非法利用现象的增加。据2005年和2009年分别对云南高黎贡山国家级自然保护区和海南霸王岭国家级自然保护区的调研，造成非法盗采和盗猎的主要原因是外部市场利益诱导的作用。2)非国有产权的生物多样性供给不合理性。生物多样性保护是国家的公益事业，生物多样性效益的供给者应主要是国有的生物多样性资源。但由于现行产权制度和政策的原因，使相当数量的集体，甚至私人所有的资源被作为保护性资源用以保护生物多样性。集体或私有产权资源被用于公益事业的直接后果是严重侵害了生物多样性保护地区集体和群众的利益，导致他们在生物多样性保护中承担了本不应由他们承担

23、的成本，使保护地区集体和个人在保护性生物多样性资源供给中个人的边际收益小于社会的边际收益，他们实际上成为生物多样性供给的贡献者。如图3所示，msb是边际社会收益，mpb是边际个人收益，mc是边际成本。如果保护区地区的集体和个人仅从自己的经济利益角度出发，他们可能只保留q,1数量的自然资源用于持续的生产，而其他的资源则通过经济性利用转化为个人的收益，但由于保护，他们必须保留q数量的资源，难于按市场价值规律，以利润最大化为资源配置和使用的目标，其结果是他们在生物多样性保护中个人边际成本低于社会边际成本，边际社会成本与边际个人成本之差meb为外部环境效益，是保护区地区集体和个人资源的无偿贡献。如果不

24、能通过明晰产权，或经济补偿等手段弥补就会造成保护与利用的矛盾冲突。据2009年对陕西佛坪、周至、太白、长青等保护区的调查表明，由于保护对资源利用的限制是保护区周边社区与保护区矛盾的主要因素，也是限制当地经济发展的主要因素。 图3生物多样性供给的外部性3)不完全产权对保护地区资源利用的制约。在生物多样性保护过程中，由于生物多样性保护资源及生态系统的开放性，应纳入生物多样性保护范围的资源权属关系必然呈多样性，保护对资源和环境的使用限制，也必将导致不同资源所有者权属利益的实现受到较大的影响，造成产权缺损或不安全。如何解决这个问题，一方面关系到是否可以在现实产权结构下有效地保护和管理好生物多样性，另一

25、方面也关系到是否能使受影响的资源所有者的经济利益得到补偿，从而形成公平的发展环境，并缓解保护与发展的矛盾、冲突。其原理如图4所示。 图4产权不完整影响图由于生物多样性保护使保护范围内的某些资源所有者部分丧失了资源的收益和处置权，在图中表现为资源的收益线由pn变为pm，因此，在od数量资源的投入下，收益由ov减少到or，可从经济上利用的资源数量也从on减少到om。由于土地生产力的相对下降，一些原来具有经济利用价值的土地成为置荒地，使生产性资源的数量减少，造成经济发展和生存的更大困难。在保护地区资源权属不清晰的情况下，由于保护而造成权益不能实现，政策性地形成不完全产权，进而使可利用资源减少和资源经

26、济收益减少，必然造成保护和发展的冲突。因此，在生物多样性保护策略中必须建立科学的补偿机制，消除保护给相关利益者造成的损失，只有这样才能使资源权属及权益得到统一，才可能真正地实现生物多样性保护与当地社会经济协调发展。借鉴国内外相关经验，具体的补偿措施可以采取财政补贴、税收减免、资源优先准入等办法，所采用的补偿措施必须在制度上加以保障，并应注意制度的协调和统一。四、结论生物多样性产权问题是我们不得不面对的严峻问题，生物多样性产权十分宽泛，生物多样性资源不仅是环境资源，也是重要的经济资源，在保护和利用中各种权属利益关系不断发生变化，各种矛盾和冲突也不断产生。如何在产权明晰基础上理顺权益关系也是生物多样性保护政策必须解决的问题。从理论上明晰产权是为了使产权的交易费用最低，其目的是使生物多样性