行政法律关系产生

1、行政法律关系产生一、行政法律关系的两种产生形态行政法律关系的产生，是指因法定事由出现后，行政法律关系的主体 之间按法定的权利义务模式（即行政法律关系模式）形成必然的权利 义务的联系。但这种联系又可分为应有联系和实有联系两种情况。应 有联系是指当某种条件具备后，主体双方就自然形成一定的权利义务 关系，无论主体是否意识到，或者主体是否承认它。如公民一旦取得 达到应缴纳税款的收入，税收机关就与之自然形成应有的法定征纳税 关系，无论公民是否知道或承认自已有应纳税的义务，或者无论税收 机关是否已主张公民必须缴纳税收。实有联系是指当某种条件具备后, 主体双方在自然形成一定的权利义务关系的基础上积极主动地主

2、张这 种联系。实有联系是有意识、有行为的联系，是人们付诸实际的联系。 在这里，将两种联系分开是有重要实践意义的。应有联系是实有联系 的基础；但应有联系是理想状态的，从某种意义上讲是理论上的联系。 有时它可以实现，如公民在双方权利义务自然形成后主动履行了自己 的义务。有时它可能永远得不到实现，如公民不知自已已得到的收入 应当纳税，税务机关也不知公民已有这一收入；或者公民知道自已的 收入应当纳税，但没有申报致使税收机关不知道，因为税收机关不知 道而未予主张和处理，这就使双方应有的权利义务关系只具理论意义, 而实际上无法实现。实有联系是人们有意识、有行为的联系，因而是 人们积极要求实现的联系，通常它

3、能最终得以实现。如一旦公民取得 应纳税的收入，税务机关就告之应有的征纳税关系已经形成，积极主 张自已的征税权利和公民纳税的义务，要求公民按法律规定履行纳税 的义务，这种积极主张的行为使双方的权利义务联系成为实有的联系 并促成其最终实现。显然，实有的权利义务联系比应有的权利义务关 系更重要，也更有意义。以上述两种联系的不同为标准，我们可以将行政法律关系的产生分成 潜在的产生与实际的产生两种形态。行政法律关系潜在的产生，就是人们之间形成的仅仅应有的权利义务 联系，即在行政法规定的某种情况出现后，人们依法应当具有的权利 义务关系。行政法律关系实际的产生，则是人们之间已经形成的实际 性的权利义务关系。

4、过去人们研究法律关系的产生时并不区分两者， 似乎权利义务关系只要产生就万事大吉，结果导致不能细致观察权利 义务的产生与权利义务的实现之间的不同过程，而且对促使权利义务 关系的最终实现也不能产生积极的意义。行政法律关系潜在的产生与实际的产生在要求上是不同的。潜在的产生只要求具备以下两个条件：第一，行政法事先规定了一定的权利义务模式以及适用这种模式的条 件；第二，适用这种模式的条件实际发生。条件一旦具备，则主体间就自 然具有了模式规定的权利义务关系，即双方的行政法律关系就潜在地 产生了。实际的产生则必须要求具备以下三个条件：第一，行政法事先规定了一定的权利义务模式以及适用这种模式的条 件；第二，适

5、用这种模式的条件实际发生；第三，主体一方或双方以其行为积极主张适用这种模式，确认各自的 权利义务并催促行使权利和履行义务。主体积极主张适用某种权利义 务模式的行为如，权利主体以自已的行为开始主张自己的权利和对方 的义务，并催促义务一方及时履行义务。这种主张权利可能是直接向 应履行法定义务的一方主张，也可能是通过一个拥有法定权力的国家 机构，借助国家权力向应履行法定义务的一方主张。此时，行政法律 关系就是实际的产生。应当看到，行政法律关系潜在产生的条件与行政法律关系实际产生的 条件之间的差别确有区分的意义。前者指的是在现实生活中出现了什 么情况，就自然应适用规定的行政法律关系模式；而后者则是指在

6、前 一种情况的基础上，主体还要有积极的主张，或者说要积极明确权利 义务关系并督促一定权利义务关系的实际运行。两者的这种差别过去 人们常常不注意。如有的学者这样表述一定的行政法律关系的产生：“严重自然灾害引起国家救济灾民的行政法律关系的产生”。作者认 为，这一说法中所指的“产生”，如果是指国家与灾民之间因出现严 重自然灾害而应当具有救助权利义务关系是准确的，但如果是指国家 与灾民之间已经发生了救助权利义务关系，则是不准确的。这里就有 一个未区分行政救助法律关系潜在产生的条件与行政救助法律关系实 际产生的条件的问题。以下略作分析。适用法定的行政救助法律关系的模式是有条件的，即“法定情形”出 现才应

7、当（仅仅是应当）适用这种关系模式作出处理。这里的所谓“法定情形”，就是指有了 一定的法律事实（如发生灾害）。但这种 “法定情形”所带来的还仅仅“应当”适用行政救助法律关系模式而 已。这种应当性不等于行政救助法律关系实际就产生了。在本属“应 当”、而当事人并不知道的情况下，行政救助法律关系就不能实际产 生。具体地讲，严重的自然灾害发生本应产生国家与灾民之间的行政 救助法律关系，但仅此是否就实际上产生了国家救济灾民的行政法律 关系呢？当然不是。如在不知灾害发生的情况下，国家是不可能实际 形成与灾民的救助关系的。这时，只有当灾民报告了灾情并积极主张 国家对自己的救助义务时，国家与灾民的行政救助法律关

8、系才实际上 产生形成。这也就是说，能适用行政救助法律关系模式的法律事实出 现，并不必然使行政救助法律关系实际产生。如果人们不积极主张自 己的权利或要求对方履行义务，这时的法律关系产生往往仅仅“应当 如此”而不是“实际如此”，它是空洞而不具有实际意义的。将行政法律关系潜在产生的条件与行政法律关系实际产生的条件区分 开来有一定的理论与实践意义。第一，它可以使人们在一定的法律事实发生后，不是消极等待、听之 任之，而是积极按法律规定的权利义务关系去主张自己的应有权利， 否则就不能及时有效地用法律武器保护自己，也可能会因此失去实际 形成权利义务的时机，如延误了法定期限，错过了时效等等。第二，它强调了当事

9、人的行为对实际形成行政法律关系的重要性，引 导我们注重当事人的法律行为对明确、固定各自权利义务并催促实现 权利义务的必要作用。行政法规范对权利义务关系的规定不可能自动 实现，它必须通过人们的法律行为，如果不能看到这一点，就会出现 错误的法律实践。第三，它可以完善行政法律关系的理论。因为产生行政法律关系的两 种形态在条件上有一部分是一致的（即都以一定的法律事件与法律行 为为条件），有一部分则不一致（实际产生的条件有时需要主体的积 极主张行为）。从理论上对其予以准确认识并划分其区别，是有益于 行政法律关系理论科学化的。行政法律关系的实际产生，强调主体在条件具备时对法定权利义务关 系的实际主张，而不

10、是强调主体对权利义务的应当享有。这样它必须 依靠主体的积极态度和行为来体现。有时没有主体的这种态度和行为, 是无从反映主体与他方实际上具有一定的权利义务关系的。行政法学 界长期认为，法律事件与法律行为都能使行政法律关系产生形成。作 者认为这不够清楚。事实上，法律事件并不能使行政法律关系实际上 形成。法律事件是不以人的意志为转移的客观事件。这类事件出现后, 只能使行政法律关系的实际产生成为可能。如中华人民共和国人民 警察法规定，人民警察有义务参加抢险救灾。在这里，灾害、险情 的发生就是法律事件；一旦这种法律事件出现，就符合了行政法对人 民警察与受难者之间行政法律关系的规定。但这并不是这种行政法律

11、 关系的实际产生。行政法律关系的实际产生还需要主体开始有履行义 务的行为，或主张权利的行为。如果没有这种行为，行政法律关系仍 没有实际运行，仍仅仅处于理想的、潜在可能的状态。行政法律关系的产生从另一角度看也是行政法律关系预定模式被适用 的结果。如前所述，行政法律关系的模式是行政法对在何种情况下将 形成何种权利义务的状况的规定。它仅仅一种具有普遍适用意义的样 板格式，是静态的，没有具体化和人格化。行政法律关系的产生就是 行政法律关系模式的适用；换言之，是行政法律关系模式在现实中的 具体化、人格化。当然，行政法律关系的产生与行政法律关系的实现 也有不同。行政法律关系的产生是行政法律关系模式中的权利

12、义务对 具体人的落实，而行政法律关系的实现是行政法律关系模式中的权利 义务被最后行使或履行完成。行政法律关系的模式与行政法律关系的产生也有联系。其联系在于， 行政法律关系的模式是行政法律关系产生和实现的依据和指示样式， 前者与后两者在内容上是重合的。但很明显，从行政法律关系的模式 到行政法律关系的产生有一定距离，行政法律关系的模式被适用后就 使行政法律关系得以产生，这就需要了解行政法律关系模式的适用问 题。二、行政法律关系模式的适用（一）适用行政法律关系模式的条件法律所规定的法律关系的模式是多种多样的，这些不同的模式分别针 对不同的生活现象。对这些法律关系的确定通常是总结过去已有的社 会生活的

13、原形而来，同时更是对未来社会生活的预见和指引。那么， 只有当某种社会生活现象出现时，才能适用相对应的行政法律关系模 式；只有当一定的社会生活现象出现时，才能对照已定的法律关系模 式看是否一致并进而适用该模式。这就是说，一定的社会生活现象出 现，就是适用一定的法律关系模式的条件。行政法设定的法律关系模式在何种社会生活出现的情形下可以被适用， 通常行政法要作具体规定。行政法的这些规定总称为法律事实，它包 括法律事件和法律行为两种情况。1 、适用行政法律关系模式的法律事件一般认为，法律事件包括社会事件和自然事件，都是不以人们的意志 为转移的事件。社会事件即社会变革，自然事件是自然的变化。但社 会变革

14、和自然变化发生后能否都适用现存的行政法律关系的模式呢？ 作者的回答是否定的。适用现存行政法律关系模式的通常是自然变化 而不是社会变革。社会变革为什么不能成为可适用行政法律关系模式 的法律事实？作者认为，这是因为社会变革一般不属于预定的行政法 律关系的模式；相反，社会变革往往要打破原有的行政法律关系模式。 社会变革引起社会制度的根本性变化，这种变化要超出既定行政法律 关系的模式。它可能是制定新型行政法律关系模式的起因，但却不在 原有行政法律关系的确定范围之内，否则也就不成其为社会变革。但 是，社会变革却是行政法律关系变化的条件，因为它能引起原有行政 法律关系的消灭，使原有行政法律关系中的权利义务

15、也归于消灭。因 为国家行政职能与国家秩序、社会秩序有紧密的联系，社会变革对国 家行政职能有根本性的影响，因而社会变革能直接决定行政法律关系 的变更和消灭。从常规而言，只有自然变化才是适用行政法律关系模 式的基本法律事实。自然变化是因自然现象而形成的不以人的意志为转移的变化。主要有 人的客观变化、物质的客观变化和自然界的客观变化。人的客观变化指不以人自己的主观意愿而自然发生的人的机体变化。 如人的出生、衰老、死亡等。人的客观变化能导致多种行政法律关系 模式的适用。如人的出生将能导致人口登记行政法律关系模式的适用, 人的衰老将能导致社会保障行政法律关系模式的适用，人的死亡将能 导致户口注销行政法律

16、关系模式的适用。物质的客观变化指物质的自然变化，如物品因腐烂变质而失去价值， 房屋因达到一定年限而成为具有保护价值的重要文物。物质的客观变 化也将能导致一定行政法律关系模式的适用。如房屋因年代久远成为 文物时，能导致文物保护法律关系模式的适用，或导致行政征收法律 关系模式的适用。自然界的客观变化指自然界的变化，如自然灾害等。自然界的客观变 化也能导致大量行政法律关系模式的适用，如自然灾害的发生，就能 导致行政救助法律关系模式的适用，或者减免税收法律关系模式的适 2 、适用行政法律关系模式的法律行为法律行为是适用行政法律关系模式的另一个主要法律事实。但对这种 法律行为先有两个理解性的问题需要说明

17、：第一，这里所称的法律行为，一定是行政法预先规定的行为，即行政法预先规定只有这类行为才能产生行政法上的后果引起行政法律关系模式的适用，或者说行政法预先已确定只有这类行为才能引起行 政法律关系的产生。正因为法律对这种行为有确定，这种行为才称之 为“法律行为”。法律确定某些行为能产生法律后果，这是法律的明 示、预定和限制，不属于这样范围的行为是不能适用相对应的法律关 系模式的。明确这一点的意义在于，要求人们特别是具有行政权力的 行政主体依法办事，依法行政，不能任意适用或不适用行政法律关系 的模式。如法律规定，违反治安管理的行为要受到治安管理行政处罚， 这就确定了只有违反治安管理的行为才是能引起治安

18、处罚法律关系模 式适用的法律行为，它们可引起行政处罚法律关系的产生。而其他行 为则不能引起该类法律关系的产生。但是，应当说法律未能预见和规 定的行为在另外的情况下也能产生法律后果 即引起一定行政法律 关系模式的废除，如社会革命。不过这些法律未确定的行为不是现行 法律规定的，不应称为法律行为。因为社会的发展导致新的社会现象 的出现，人们还有一些行为可能未被现有法律所预见，这种现象表明 社会的发展与法律的局限、立法技术的完善之间是有矛盾的。此时， 这种行为不能也不应适用现行的行政法律关系模式，而需要立法及时 作出反映，规定新的行政法律关系模式以作适用。第二，这里的法律行为当然是“人”的行为，包括公

19、民、法人或其他 组织的行为。对此也有一个重要的理论问题需要研究：这种行为是否 要求必须是人们有意识的行为？有的学者都认为，法律行为应是人们 有意识的行为。对“有意识”还有几种不同的理解：一种认为是行为 人对自己行为的作出是有意识的，即是有意识支配的；另一种认为是 行为人对自己行为的结果如何是有意识的，即明知某种行为结果也期 望这种结果；还有一种认为是行为人对自己的行为将产生、变更或消 灭一定的行政法律关系是有意识的，即期望通过自己的行为产生、变 更或消灭某种行政法律关系。作者认为，不论属于哪种意义上的“有 意识”都不是这里所说的“法律行为”的关键。按作者的观点，能引 起行政法律关系模式适用的法

20、律行为，不要求其是否有意识或无意识， 这种法律行为可以是人们有意识的，也可以是人们无意识的。在此强 调法律行为是人们有意识的行为是没有意义的。这是因为，人们的行 为有一部分受人们的意识支配，有一部分却不能受意识支配，甚至有 时人们对自己的行为没有意识控制的能力。换言之，人们作出的行为， 在意识上有三种可能性：（1）有意识引起法律后果的行为，这是一种主观与客观相一致的行 为。它表现为期望通过自己的行为产生某种行政法律关系。如行政主 体对行政相对人作出收取某种费用的决定，这是一种有意识的法律行 为，其目的就是建立一种要求对方履行义务的行政法律关系。（ 2）无意识引起法律关系的行为，这是一种纯客观的

21、行为，它表现 为行为仅仅客观发生，但行为人并无建立一定法律关系的期望和目的。 它也是人们常说的“事实行为”。如行政主体在执行紧急公务中，为 追捕违法人而无意中损坏了第三人财产的行为。在这类行为中，追捕 违法人是有意识的，但在紧急中损害第三人财物却是无意识的，而这 种意识的行为也能引起一定的行政法律关系的产生。如引起行政补偿 法律关系模式的适用并产生这种行政法律关系。（3）不能由人们意识控制的行为，这也是一种纯客观的行为，但与 上面第二种纯客观的行为相比，又另有特点。这种特点在于，前者是 人们并无主观上特定目的或期望的行为，而后者却是人们不能自我控 制的行为。它表现为行为客观发生，行为人却无控制

22、自己行为的能力。 如未成年人或精神病人所作出的某种行为。这类行为仍可引起某种行 政法律关系模式的适用。如未成年人或精神病人损坏公共财产的行为， 能引起行政主体责令其监护人管教或赔偿法律关系的产生。这就是说， 上述三类行为实际上都可以引起一定的行政法律关系的产生。因此， 我们不能限定法律行为必须是有意识的。能适用行政法律关系模式的法律行为有很多，主要包括行政主体的行 为、行政相对人的行为。1. 行政主体的法律行为行政主体的法律行为导致行政法律关系模式的适用是比较常见的。这 可以分为以下几种情况：第一，行政主体的行政立法行为可以导致权 力机关对其监督法律关系模式的适用；第二，行政主体执法时的合法损

23、害行为或者违法侵害行为可以导致行政复议、行政诉讼等监督法律关系模式的适用，以及行政补偿、行政 赔偿法律关系模式的适用。第三，行政主体的一种行政管理行为可引起另一种行政管理法律关系模式的适用，如行政主体对一行政相对人交通事故责任的确认行为， 可能引起行政主体对该行政相对人交通管理处罚关系模式的适用。第四，行政主体的不作为行为则可引起监督等行政法律关系模式的适 用。2. 行政相对人的法律行为行政相对人行为是极重要的引起行政法律关系模式适用的法律行为。 大体可分为三种：第一，合法行为引起受益性行政法律关系模式的适用。如科学发明创 造能引起行政奖励法律关系模式的适用。第二，违法行为能引起处罚法律关系、

24、行政强制法律关系等模式的适 用。第三，监督行为能引起国家监督机关对行政主体监督法律关系模式的 适用，以及引起行政补救、行政赔偿法律关系的适用。3. 监督主体的法律行为监督主体法律行为引起行政法律关系模式适用的情况也很多，如行政 主体非法限制公民人身自由的行为，能导致某种监督行政法律关系模 式的适用，或者行政赔偿法律关系模式的适用等等；行政相对人不遵 守交通规则的行为，能导致交通行政处罚法律关系模式的适用；监督 主体撤销行政主体非法行政决定的行为，能导致行政赔偿法律关系模 式的适用。等等。从另一角度讲，导致行政法律关系模式适用的法律行为可分为两类： 一是作为，二是不作为。作为与不作为又分为合法的

25、和不合法的。合 法的作为或不作为大多是权利义务交互的本身，即本身就已是实现权 利义务关系的行为，很少作为适用法律关系模式条件的行为。通常只 有不合法的作为或不作为才是作为适用法律关系模式的行为。如行政 主体合法作出保障行政相对人权益的行为，其本身就是在履行保障法 律关系中的义务；但如果行政主体非法侵害行政相对人的权益，则该 行为将导致某种监督法律关系的适用，属于引起监督行政法律关系适 用的条件。在这里，作为能适用行政法律关系模式的条件的法律行为与人们行使 权利或履行义务的行为是不同的。前者仅仅一种事实，是适用法律关 系模式的起因；而后者是在实现权利义务关系，是法律关系运行的结 果。通过下例可以

26、更明确地表明其区别：某公民实施了殴打他人这一 违反治安管理的行为，公安机关依治安管理处罚条例对其予以行政罚 款 100 元，该公民缴纳了罚款。在此例中，某公民有两个行为，一个 是违反治安管理，一个是缴纳罚款。就此案而言，公民违反治安管理 的行为仅仅一种事实，即是适用行政处罚法律关系模式的起因，或者 说是一个作为能适用行政处罚法律关系模式条件的行为。而公民缴纳 罚款的行为则是履行行政处罚法律关系中义务的行为。前者是不合法 的，而后者是合法的，两者并不相同。上述事实和行为导致的是行政法律关系模式的潜在适用，即因为具有 了条件，人们之间的行政法律关系潜在、应然地具有了。但这并不等 于行政法律关系就是

27、实际上已产生。有时没有法律关系主体按照行政 法律关系模式去进一步积极主张和明确适用，上述潜在的适用并无实 际意义，因为它通常不具有任何实际结果。（二）行政法律关系模式的具体适用行政法律关系的具体适用是在适用条件具备的情况下，人们之间权利 义务的规定模式自然地适用或人为地被适用。自然适用是一旦适用某种法律关系模式的条件具备，主体之间的权利 义务关系就潜在地形成，它具有无争议的“应当性”，无论人们是否 意识到或是否愿意。如婴儿一旦出生就自然享有人身权利受行政主体 保护的义务，这种行政保障法律关系模式一经有婴儿出生这一条件就 自然地、潜在地被适用。人为地适用是当适用某种法律关系模式的条件具备时，人们

28、积极选择 该行政法律关系模式并主动要求加以适用。人为地适用是当自然适用 没有发生实际效果而人为进行的。人为地适用是对自然适用不足的一 种重要补充。自然适用不能发生实际效果而要进行人为适用的情况如上文所述，公 民收入已达应纳税标准但其不知，税务机关也不知其有该收入，此时 因公民有应纳税收入这一事实存有，征纳税行政法律关系已潜在形成, 该种法律关系模式理应自然适用而发生实际作用，但却并未发生实际 作用，双方的实际权利义务甚至并不为双方所知。这当然完全未达到 立法设定征纳税法律关系模式的目的。要解决这一不足必须依靠人为 地适用，即有人积极、明确地主张适用征纳税法律关系的模式。如有 人告之该公民有纳税

29、义务，要求该公民按法律关系的规定模式履行义 务；或有人向税务机关揭发，主张税务机关行使法律关系规定模式中 的征税权力，等等。人们对自然适用的条件是否形成的认识上的分歧也能导致自然适用不 具实际效果。如一公民因受灾这一事实，本应自然适用国家给予救助 的法律关系模式，但民政机关认为受灾的水准并未达到标准（即条件 未具备），没有主动履行救助的义务；而公民也不积极去主张要求适 用该救助法律关系模式，因而自然适用没有发生效果。对此，我们必然会看到一个重要的问题：要使权利义务关系顺利实现, 在条件具备的情况下，人们不能仅依法律关系模式的自然适用，而必 须积极地去主张法律关系模式的适用，即要充分认识并强调人

30、为适用 的作用。但人为适用对主体来讲并不是简单的，它需要主体积极的行 为。行政法律关系模式的自然适用则通常只需主体的消极等待，具体 地讲，只要求符合两个条件：一是适用某一行政法律关系模式的条件 已经具备；二是主体对自然适用某一法律关系模式的条件并无异议。 但人为适用对主体的要求是：第一，主体要有对法律规定的了解以及 积极主张权利义务的较强的法律观念，这就涉及法律意识的培育、法 治宣传教育的开展甚至行政指导的作用。第二，主体要学会收集、提 供并运用证据以证明适用某一行政法律关系模式的条件已经具备。第 三，主体能按法律规定的程序，以规定的形式，积极去主张、要求适 用一定的行政法律关系权利义务模式。

31、例如，当行政主体侵害行政相 对人合法权益的行为发生且在又不履行行政赔偿义务的情况下，行政 相对人要主张适用法定的行政赔偿法律关系的模式处理，首先需懂得 国家赔偿法的规定，并能提供证据证明侵害的实际存有，同时会按法 律规定的途径、方法主张赔偿。只有这样对行政法律关系模式进行人 为适用，才使得行政法律关系实际得以产生形成。三、行政法律关系的实现分析行政法律关系的实现是指行政法律关系主体之间的法定权利得到满足 或法定义务得到履行。行政法律关系的模式、行政法律关系的产生、 行政法律关系的实现三者不同，从行政法律关系的模式到行政法律关 系的最终实现有一个很复杂的过程。研究重视这一过程，对在立法设 定权利

32、义务时就充分考虑到权利义务实现的可能性和可行性是十分重 要的，对明确各方主体如何从应当具有权利到积极主张权利最后到实 际实现权利，或从应当具有义务到实际履行义务也是十分必要的。过 去人们通常只研究行政法律关系的产生、或变更、消灭，而不研究行 政法律关系的实现，这是行政法律关系理论上的一个重大缺陷。这种 理论缺陷所带来的现实问题就是在行政法治的实践中，很多法定的权 利义务应当享有却实际并未享有，权利义务关系虽已形成却未能最终 实现，法律的一些规定成为一纸空文，一些人也不知如何使自已的应 有权利得到实现。（一）行政法律关系实现的几种情况从实际情况来看，行政法律关系的实现通常有三种情况：第一，适用某

33、种法律关系模式的条件一经出现，该行政法律关系模式 自然适用于当事人之间，双方行政法律关系潜在地形成；此时，有义 务的一方主动按其模式履行完自已的义务，实现了行政法律关系。在 这种情况下，行政法律关系的产生与行政法律关系的实现是同时的。第二，适用某种法律关系模式的条件出现后，具有法定权利的一方适 用该法律关系模式，直接向有义务的一方主张权利，导致行政法律关 系的实际产生；其后经有义务的一方履行完其义务，使行政法律关系 实现。在这种情况下，从权利义务关系的产生到权利义务关系的实现 之间有一定的间隔。第三，适用某种法律关系模式的条件出现后，具有法定权利的一方适 用法律关系的模式直接向有义务的一方主张

34、权利，导致行政法律关系 的实际产生；但有义务的一方不履行其义务，有权利的一方进而直接 借助一定的国家权力（如行政主体对不履行义务的行政相对人行使行 政权力）强迫有义务的一方履行义务，或者间接借助一定的国家权力（如行政相对人对不履行义务的行政主体通过司法机关行使行政审判 权力），强迫有义务的一方履行义务，后者最终被动地履行其义务使 行政法律关系得以实现。在这种情况下，不仅从权利义务关系的产生 到权利义务的实现有一定的间隔；而且在这个过程中，又产生了另外 的权利义务关系 即有权利的一方请求掌握国家权力的一方给予保 护的权利义务关系，以及掌握国家权力的一方对有义务的一方实施强 制的权利义务关系。从行

35、政法律关系的上述三种实现情况看，主体的行为是实现权利义务 的关键。无论是主体行使权利还是履行义务的行为，都能使行政法律 关系中的权利义务得以最终落实。因此，研究行政法律关系的实现不 能不重点分析主体的行为。（二）行政法律关系实现的条件行政法律关系的实现需要具备以下条件：第一，行政法律关系的明确化。行政法律关系的明确化是实现该法律 关系的首要条件。如果行政法律关系本身不明确，它在现实生活中是 无法实现的。行政法律关系的明确化首先要求法定的行政法律关系模式是明确的， 这是对立法的要求。具体地讲，行政法在设定行政法律关系时，对法 律关系的要素即主体、主体之间的权利义务、客体以及在何种情形下 适用该法

36、律关系模式应当有明确的规定，上述各项中有一项不明确都 将使该行政法律关系无法实现。行政法律关系的明确化还要求人们对行政法律关系模式是清楚明确的, 即法律设定了行政法律关系的模式之后，要通过法治宣传的行政指导， 使人们了解模式上的规定，明确在什么条件产生后，自已就具有了某 种主体地位，具有了某种权利和义务，明确权利义务的客体是什么。 这种明确化旨在一旦适用行政法律关系的条件具备，就能促使人们自 觉、准确地行使权利和履行义务。行政法律关系的明确化还要求在法律关系主体没有意识到自已的主体 地位时，社会及时提示它们，告之其权利义务，强化权利主体的权利 意识和义务主体的义务意识，以促使它们实际产生权利义

37、务关系并保 障其实现。第二，权利义务的具体化。权利义务的具体化也是实现行政法律关系 的重要条件之一。权利义务的具体化旨在使权利义务具体、细致，便 于行使或履行。如果权利义务不具体，则不便于主体操作，也将不利 于行政法律关系的实现。权利义务的具体化要求立法对行政法律关系作出规定后，凡不具体、 细致之处都应由国家相关部门作出详尽的法律解释，结合实际条件确 定行使权利和履行义务的方法和程序，以此保证权利义务具体、有效 地行使或履行。第三，有效的权利义务行使或履行的保障手段。权利义务行使或履行 的保障手段包括有权威的评判机构及监督、强制执行的必要手段。当 主体之间对是否适用、或适用哪种行政法律关系的模

38、式有争议时，有 专门的机构评判，在义务主体明知有义务却不履行义务时，保障手段 能有效促使义务主体及时履行义务，以保证行政法律关系的实现。（三）实现行政法律关系的行为实现行政法律关系的行为，是行政法律关系主体行使行政法律关系中 的权利或履行义务的行为。这种行为有下列特征：第一，这些行为是主体有意识、有目的的行为。主体以其行为去实现 行政法律关系中的权利义务，实质是主体在依法享有、行使自已的权 利或履行自已应有的义务，而且它要求主体具有行为能力；因此，它 是主体有目的、有意识的行为。在这一点上它与引起行政法律关系模 式适用的行为不同。引起行政法律关系适用的行为作为一种法律事实, 仅仅一种适用行政法

39、律关系模式的条件；因此，它是否为主体有目的、 有意识的行为并不重要。第二，这些行为都必须是法定的，而且是合法的。行政法规定了主体 相互间的权利义务，并规定了主体行使权利或履行义务的方式、方法, 主体只有按法律规定去行使权利或履行义务，才能准确、完全地实现 行政法律关系，也才能得到法律的肯定和保护，未按法律要求去行使 权利或履行义务的，还不能准确和正常实现行政法律关系。第三，实现行政法律关系的行为有权利行为和义务行为。对于实现行 政法律关系来讲，通常要求两种行为的交互和回应，即只有双方的行 为回应才能使权利义务关系得以完成。权利行为与义务行为的回应有多种具体状况：其一，权利主体行使权利时，义务主

40、体履行不阻挠、不妨碍的义务， 保证权利主体享有权利的状态和行使权利的自由，从而实现行政法律 关系。如行政主体行使其所具有的行政权力，行政相对人履行不阻挠、 不妨碍的义务；行政相对人行使其所具有的法定人身权利、财产权利 以及经营自主权利时，行政主体履行不非法干预的义务。国家监督机 关行使监督权时，行政主体履行不干预的义务等等。在这种情况下， 权利主体的行为有时明显有时不明显，而义务主体的行为都是履行不 作为义务的行为。权利主体的明显行为通常是使用权利的行为，如行 政相对人对行政主体批评、建议权的行使表现为对行政主体的工作提 出书面或口头的批评、意见；权利主体不明显的行为通常是权利状态 的保持，如

41、公民生命健康权并不表现为公民的某种行为，而仅仅通过 行政主体不予侵害的不作为行为表现出来。其二，在权利主体应有的权利未实现，或行使权利的自由因受阻不能 实现时，义务主体通过履行义务来满足权利主体的权利，从而实现行 政法律关系。如行政主体履行救助的义务使行政相对人获得受益的权 利，或者行政相对人的权利和自由受第三人侵害时，行政主体履行保 护的义务；或者行政相对人的权利和自由受行政主体的防碍不能实现, 行政主体履行义务消除障碍，从而实现行政相对人的权利自由。其三，权利主体的权利受到侵害，义务主体通过履行补救赔偿的义务 来恢复权利主体的权利，以实现行政法律关系。如行政主体侵害行政 相对人的权利和自由

42、造成损失后，行政主体履行补偿或赔偿的义务， 以恢复、补救行政相对人的权利。在实现行政法律关系的双方行为交互中，主体履行义务的作为或不作 为行为是必要而不可缺少的，该行为是实现行政法律关系行为中的关 键。通常而言，只要义务主体履行了义务就落实了权利主体的权利； 但不能反过来讲，权利主体行使了权利就等于义务主体履行了义务。 因为权利的行使有多种情况，在有些情况下，权利的行使必须以义务 来保证，如行政相对人的受益权在没有行政主体给付义务的保证下， 是不可能实现的；而在另一些情况下，权利并不因义务未履行而丧失， 仅仅行使得不完全、不彻底。这表明权利主体行使权利并不意味着义 务主体一定履行了义务。如行政

43、相对人行使批评、建议权，并不等于 行政主体就履行了接受批评、建议的义务。同时，权利主体行使权利 的行为相对义务主体履行义务的行为而言并不明显，这是因为权利在 很多情况下仅仅一种状态，而不都表现为行为。如上所述，在人身权 利中，生命健康权就是一种状态而不通过行为表现，权利人没有作出 行为也表明其具有权利；而人身自由权则通常要通过权利人按自己的 意志进行活动的行为表现出来。据此，义务人履行义务的行为是实现 行政法律关系的最重要的主体行为。按照主体的不同，可将实现行政法律关系的行为分为三大类：1. 行政主体实现行政法律关系的行为行政主体的行为是常见的实现行政法律关系的行为。它可分为两种： 一种是行政

44、主体履行义务的行为；另一种是行政主体运用行政强制性 权力排除障碍，迫使有义务的一方履行义务的行为。行政主体以其履行义务的行为来实现行政法律关系又有多种情况： 第一，主动自觉地履行其义务。即一旦适用某种行政法律关系的条件 具备并被行政主体所意识，行政主体便主动自觉地履行应有的义务， 满足对方的权利，使行政法律关系得以实现。如一旦发现灾情，行政 主体便主动履行其救援的职责，主动积极作出救助行为，实现受救助 一方的应有权利。第二，经对方申请而履行其应有的义务。即适用某种行政法律关系的 条件具备以后，行政主体未能意识，或者已意识但不主动作出行为， 行政相对人一方强调行政主体有义务并申请其履行应有的义务

45、；行政 主体此时被动履行义务以满足对方的权利，使行政法律关系得以实现。 如公民具备应受救济的条件，但行政主体并未主动发给救济金，后经 公民要求、申请而履行其发给救济金的职责，实现了受助一方的应有 权利。第三，经强制而履行其应有的义务。即适用某种行政法律关系的条件 具备以后，行政主体已意识但不作出行为，或者与行政相对人一方在 是否具有相互之间的权利义务上有争议，行政相对人强调行政主体有 义务并申请其履行应有的义务，行政主体仍不履行此义务。为使行政 法律关系得以实现，行政相对人请求特定的国家机关（如权力机关、 司法机关或者上级行政机关、复议机关等）作出评判。该国家机关作 出了评判并强制行政主体履行

46、其应有的义务，以实现相对人一方的应 有权利。从上述三种行政主体履行义务的情况看，第一种行政主体自觉主动履 行义务是正常状态，行政法律关系的实现应以此为基本标准。行政主体运用行政强制性权力迫使有义务的一方履行义务的行为是另 一种实现行政法律关系的行为。这种行为一旦作出并产生效果，将导 致履行两重义务：一重是行政主体的义务，即行政主体运用行政权力 本身既是行使权力，也是在履行保护国家利益和公民、法人合法权益 的义务。从履行义务这一角度看，它可能是行政主体主动进行的，也 可能是经他方请求、催促甚至受强制（如司法机关裁判行政主体必须 运用这一权力打击违法人并保护受害人）而进行的。因为行政主体这 一义务

47、的履行，又使另一重义务继而得到履行，即行政强制性权力所 针对的对象一一某种行政相对人被迫履行其应有的义务。2. 行政相对人实现行政法律关系的行为应当说，行政相对人是实现行政法律关系的主要力量，其行为则是实 现行政法律关系的最主要行为。过去，我们常常认为使行政法律关系 实现的行为主要是行政主体的强制、处罚行为，这完全是片面的看法。行政相对人的行为能从多方面使行政法律关系得到实现。从行政法律 关系模式到行政法律关系内容实现的过程，行政相对人的行为在其中 发挥了重要的作用，主要表现为：第一，行政法规范在绝大多数内容上是相关行政相对人权利义务的规 范，这些规范只有依靠行政相对人自己的行为才能实现。行政

48、主体的 行为通常不能取代行政相对人的行为。行政主体可以通过强制性措施 督促行政相对人作出履行义务的行为，却通常不能代行这些行为，特 别是不作为的义务。因此，对这一类的法定权利义务来讲，行政相对 人的行为是实现行政法律关系的基本行为，而行政主体的行为仅仅辅 助性行为。第二，行政法律、法规颁布施行后，在通常情况下都是由行政相对人 的自觉遵守行为引起行政法律关系的实现，即权利义务的实现，这应 当说是实现法律关系的主要方面。在现实生活中，行政立法关于行政 相对人权利义务的规定绝大多数都是由行政相对人自觉完成的，否则 行政法规范就没有存有的基础。如果行政法规范完全依靠行政主体的 强制来落实，则表明该类法

49、律规定是有问题的，是完全不符合公民等 相对一方利益的。在行政法的贯彻实施中，少数行政相对人违法不履 行义务的情况也存有，但从绝对数量上讲仅仅少数。第三，行政相对人不履行义务的行为发生后，经行政主体引导或强制, 最终仍由行政相对人以其自己履行义务的行为使行政法律关系得以实 现，而行政主体引导或强制行为对此所起的是辅助作用。这也就是说， 尽管行政相对人作出行为是被动的，但实现行政法律关系仍取决于行 政相对人自己。通常只有在极少数的情况下，才由他人强制执行以达 到与行政相对人履行义务的同等状态，此时才不须行政相对人自己作 出行为，而只要行政相对人承担后果。如行政相对人不履行缴纳相关 费用、税收的义务

50、，行政主体直接从行政相对人的银行帐户上强制划 拨，而无需行政相对人自己作出行为。但这类行政相对人应履行的义 务，其重点并不是要行政相对人作出亲自交纳的“行动”，而是将其 特定的财产（如税款）无偿付给国库。如果行政相对人不作具体行为 也能达到同样的义务履行状态，则可由行政主体来代其“行动”。只 有在这种情况下，行政相对人才没有作出履行义务的行为。换言之， 此时行政相对人是没有作出履行义务的行为（亲自缴纳），但却承担 了履行义务的结果（税款已无偿付给国家）。从上可见，无论是主动 状态还是被动状态，行政相对人履行义务的行为都是实现行政法律关 系的重要或主要行为。义务人以其履行义务的行为来实现行政法律

51、关系比行政主体的情况要 复杂，它包括多种类型：第一，主动自觉履行其义务。即一旦适用某种行政法律关系的条件具 备并被行政相对人所意识，行政相对人便主动自觉地履行应有的义务, 使行政法律关系得以实现。第二，经行政主体明确告之并引导或催促而履行其应有的义务。即适 用某种行政法律关系的条件具备以后，行政相对人未能意识，或者已 意识但不主动作出行为，行政主体因为是具有国家权力的一方，在行 政活动中不存有申请行政相对人履行义务的问题，通常是明确告之、 强调行政相对人有法定义务，并以教育、指导等方式使其履行义务， 或者以一定的强制力量作后盾催促行政相对人及时履行义务，从而使 行政法律关系得以实现。第三，经与

52、行政主体协商而履行其义务。行政法律关系从产生到实现 一般都不存有双方协商的问题，但有少量特殊行政法律关系具有双方 合意性。如行政合同、行政委托等。这类行政法律关系在权利义务及 其实现方法上有一定的协商余地，因而行政相对人可以经与行政主体 协商履行义务。如为了保证行政合同内容的及时、全面实现，行政相 对人可以与行政主体协商后，改变自已履行义务的方式。第四，经强制而履行其应有义务。即适用某种行政法律关系的条件具 备以后，行政相对人经行政主体明确告之或催促，已经意识但仍不作 出履行义务的行为。为使行政法律关系得以实现，行政主体自己以强 制手段或申请司法机关以强制手段迫使行政相对人履行义务。第五，在极少数情况下，由行政主体直接强制执行以达到与行政相对 人履行义务的同等状态。此时已无须行政相对人自己作出履行义务的 行为，而只要行政相对人承担已实现义务的实际后果。从上述五种行政相对人履行义务的情况看，第一种行政相对人完全自 觉主动履行义务是理想状态的，而第二种行政相对人经教育、引导后 履行义务则是正常状态的。行政法律关系的实现尚不能以第一种而只 能以第二种为基本标准。因为第一种要求所有行政