我国政府信用建设的现状与思考

1、我国政府信用建设的现状与思考作为一个极具权威性的公共部门，政府部门在操控性及示范性方面，对社会、法治、经济都具有着强大的影响力。而在当下环境之中的，由个人信用、企业信用和政府信用所搭建而成的信用社会体系中，政府的信用在被推到了整个社会信用体系的核心位置之上。政府信用不仅符合一般信用的内涵与性质，而且由于其主体的特殊性，还具有一系列与民事信用或商业信用不同的属性。简而言之，政府信用是现代民主政治和法治环境之下，负责任政府的一项重要指标。政府信用不仅意味着，政府必须为了整个社会经济的有效运作提供必要的财政、经济方面的信用支持。更有必要为社会的整体秩序、制度环境的权威性和相对稳定性、法律条款的有效执

2、行提供有力保障。从而能使人们对自身所处的周围环境及其未来做出合理的期望;更重要在于，各级政府部门作为社会行为的主体，必须遵守信用标准，树立良好的信用形象。近几年来，政府通过了一系列的实践手段尝试加强其本身的信用建设，学术界也开展了许多研究来探讨政府信用性质、影响因素及其建设途径。然而，无论是从文学理论的角度，还是从实践过后的效果来看，我国现行的信用建设研究大多都是站在以政府为主体的视角来看待的。如果仅仅是从改善政府自身行为的角度，来提出建设其信用的路径或对策，由于无法避免的政府存在偏向自身利益的以及地方各级政府的本位主义取向，目前所推行的信用政府建设方法的成效尚且有待提高，我国的政府信用建设更

3、需要从多元主体的监管和参与为目标，从自律转向为他律。本文主要基于多元参与的理论，针对信用政府建设的内涵性质、关键因素、构建机制，以及不同路径下的多元参与监管方式的优劣势之处，提出能够完善多元参与监管促进及优化我国政府信用建设的对策。1、 信用、政府信用及政府信用建设的内涵（1） 信用的内涵一般来看，信用的内涵分为狭义与广义两种。狭义上来看，信用主要是特指市场信用或是商业信用。马克思曾引用洛克的话说：“信用，在他最简单的表现上，是一种适当或不适当的信任，它使一个人把一定的资本额，以货币形式或以估计为一这货币价值的商品形式，委托给另一个人，这个资本额到期一定要偿还。”更为确切的来说，在商品经济的大

4、环境之下，商业信用作为其价值运动的一种特殊形式，反映了持有商品或货币一方，以还本付息为条件，把商品或货币暂时性地转让给他人使用的一项债权债务关系。而从广义上来看，信用则是指人们在社会生活中能够通过履行契约义务而取得的信任。在此过程之中，先前统一的契约义务、按照契约定所达成的结果以及从这两个行为之中取得信任的逻辑关系，三者缺一不可。应当说，信用本身是一个中性词。守信，意味着行为主体严格履行与他人先前达成的约定或契约，承担相应的责任，并由此而获取到对方的信任。失信，则意味着行为主体没有严格履行或多少违背了契约本身，有意或无意的规避相应的责任，并由此造成他人的权益受损。本文所探讨的信用概念均针对广义

5、信用而言。（二）政府信用的内涵在国外学者的眼中，政府信用这一概念，与其本身的存在根源及其应履行的职责密切相关。所以政府信用的内涵可以通过许多著名的政府起源与职责理论（如委托-代理理论、社会契约理论等）来阐述。社会契约论认为，公民在共同意愿基础之上建立起政府，并赋予政府维护社会秩序、彰显公平正义的公权力与权威。这种契约关系能够得以建立，首先是以公众对现行政府的充分信任为前提，在本质上则有赖于政府维护公民权益的能力与意愿。一般来看，根据信用主体的社会地位和角色，我们可以将信用分为两大类型，即公信用和私信用。政府信用亦即公信用，是以政府部门为受信方而产生的信用关系，包括国家政府、各级政府部门、公营事

6、业部门和从事其中职务行为的政府官员等。此类信用以国家强制力为后盾，掌握着压倒性的优势。而私信用则偏指平等行为主体之间产生的信用关系，包括个人、群体、企业组织等。两者相比，政府信用在对等性、外部性、契约性等各方面均具有一系列特殊的规定性。在此之上，各国学者针对政府信用的内涵进行了一系列的研究。总的来说，学术界大多将“政府信用”定义为政府获得社会、公众信任所具备的一种能力条件，这里的能力包括政府信守承诺的能力与意图两方面。更具体来看，是指公众所能感知到的，政府在诚实、守诺、公平公正这三个方面的践行程度。例如，“诚实”维度下考量的主要是政府信息的公开及透明问题、政府组织与官员的腐败问题；“守诺”维度

7、下考量的主要是政府职能的履行与绩效问题、政府对公众的责任意识和回应性问题；“公平公正”维度下考量的主要是政府制定与执行各类公共政策、决策过程中的公平公正性问题。（三）政府诚信缺失的原因及危害有不少学者已经指出，政府公信力的缺失，是导致社会普遍失信的一项重要因素。“一个不守信用、出尔反尔的政府将直接成为公众道德水平普遍降低的加速器，也将成为整个社会信用滑坡的根本原因”。政府部门的失信，在很大程度上会对社会信用秩序的紊乱起到推波助澜的作用。具体而言，政府信用低下的表现如下：1、 与民争利。政府部门转变为一种利益主体，与民众利益相互争夺资源，且这类争利行为大多会通过行政管理来掩护，借公众的利益为名，

8、来为内部部门甚至是官员个人谋取利益。如此与民争夺利益的行为，将会严重损坏人民心中政府部门应有的良好信誉与形象。2、 政策朝令夕改。由于我国地区之间的经济、文化差距较大，政策规定的制订不可能按照统一标准一刀切，政府机关由此被赋予了一定的自由裁决权，来应对这类法律法规的差异。但实际操作上，政府行政机关时常出现决策不科学、措施实际执行困难、政策出台缺乏远见等一系列的问题，从而导致政令更为频繁的改动。如此缺乏稳定性和连续性的政策变动，不仅会使作为引导标准的政府行为丧失威信，还会增强民众投机取巧的心理，更大程度的破坏整个信任体系。3、 执法过程缺乏诚信。例如乱收费、乱处罚等明显带有个人意志色彩的行为，政

9、府行政机关理应有所作为，却一味放任地方行政部门猖獗，导致这类假公济私的举动无法得到有效的制止与约束，在民众眼里便堂而皇之的成为了行政行为。此类消极的不作为，将会严重影响到后续法规的执行力度。总体来说，不诚信行为是政府行政机关忽视公民权利，假借公众利益为名义的强权行为。政府部门的不诚信，将会造成法律制度缺乏明确性和稳定性、行政权力更加依赖强制制裁、破坏法治基础观念、形成不信任政府的大环境等恶劣影响，最终导致现有诚信社会的瓦解。（四）政府信用建设的途径和手段研究在政府部门的公信力建设问题上，诸多学者提出了多角度的建议及对策，这其中不仅涵盖了培养公务员素质、建立内部审查机制和转变政府职能等，能够加深

10、政府部门自身信用水平的措施，还包括完善社会监督制度、联结社会团体和民众文化建设等提升外部监管环境的举措。表1.1 政府信用建设视角视角关键词学者代表信息公开信息沟通、信息数据库、公开、传播渠道郝玲玲、朱光磊、范柏乃、屈勇等决策科学化程序、听证、公示、民调傅强、喻晓才多元参与听证、网络、参与Kim&Lee、郝玲玲政府信用法治化条例、诉讼、救济于新循而就目前来看，大部分的研究将关注点放在了政府部门在自身信用建设过程之中，发挥的主观能动作用。但因为难以实现政府的非人格化和人性所具备的天然弱点，仅仅从政府的自律视角，是很难建设起一个高成效的信用政府的。由此来看，从他律的视角来进行针对性研究，通过外部社

11、会来提升政府信用监管机制，就显得尤为重要。虽然当下对于外部社会监管政府信用建设的研究也甚是丰富，但大部分都是从微观角度来进行探讨的，缺乏分类框架来进行一定的统合。2、 政府信用建设的多重角度（1） 信息公开视角以信息透明作为政治互动的符号象征作为人际交往的一个基本标志，符号高效的构建起了一种意识与物质之间最基础的表现方式。政府部门与公民群众之间的政治互动或沟通，也存在着最恰当和有价值的符号，以此来代表沟通双方的信息交互特征。选择正确且适当的政策沟通符号，可以很大程度上满足公众在诉求、遵循和认同等多方向的心理需求，同时能够在公众之间，激发起一种对于政府形象和当下政策形势的价值趋同及合理想象。由此

12、，在政治互动之上符号的选择与使用，往往被政治家们视作最重要的沟通方式与战略取向。以政府机构获取高度的公信力为价值指向，理应将信息透明型政府作为公众与政府机关之间履行政治交流沟通的关键符号象征。将透明型政府作为打造信用政府形象的指向，不仅可以塑造出一个规范服务和公正管理的政府行政外观，同时也充分传达了行政机关在政令公开方面的政治态度与策略，使得政府与公众之间的政治沟通转变为一种更富有互动性、公平性、影响性的交互过程。与此同时，它也将政府与公众更加直接、积极地联系在了一起，避免了信息失真与阻滞，实现了政治互信与政治沟通。信息透明不仅是政府与公众进行政治沟通的重要符号，同时也是推动民主化政治的一种全

13、新管理模式，这与过去的政治输出模式有着本质上的区别。在传统政治文化中，政治输出的关键议题在于权力的配置，民众在理解与接受政治议题时，往往是根据组织的权威大小来权衡接受与否的。而在行政机关管理运行的过程中，这种以权力大小来衡量的政治传递，是很难构建出一个良好政治沟通路径的，甚至还会带来社会对行政权力的质疑乃至是削弱。所以在通常情况下，在传统政治输出过程中，政府可以依赖组织的权威性来进行管理活动。但很多时候，由于公众无法完全理解、接受政府政策的指向与制度安排，从而产生消极情绪和不配合、不参与的集体行为。与以权力为符号象征的政治输出模式相比较，行政透明和信息透明是政府寻求与公众进行双向、平等互动的一

14、种较为积极的行为。政府机关这种主动的态度可以最大限度地缓解或消散公民群众对于政治和政府部门的距离感与对立态势，进而转变为理性、积极、期待的政治参与，从而在政府与公众的和谐政治互动中，最终实现政府公信力的自然提升。（2） 决策科学化吉林省行政管理学会办公室曾在2013年时就“政府信用建设”的基本内容开展过一次面向公民群众的问卷调查。在之后回收的1000多份调查问卷中，有将近12%的受访民众对于政府决策的稳定性、连续性、规范性、民主性、配套性、科学性等方面都持“不太满意”或“很不满意”的态度。由此可见，提高决策科学化水平的进程势在必行。政府机关所制订的决策是行政管理中的一项重要内容和关键环节，改革

15、与完善政府部门的决策机制，对于提高政府科学执政能力、行政能力、构建和谐社会具有非常重要的意义。尽管目前各级政府对于依法、科学和民主决策方面在不断地加强和改进，但在践行过程中仍然存在着一些不足。例如，政府决策缺乏连续性、决策制度和规定程序的执行不够到位、政府决策仍然存在较大随意性等等。因此，政府公信力的建设，需要不断完善政府机构的决策机制，提升决策科学性。决策科学化的要点在于规范和完善科学决策制度。首先，要建立一个健全的调查、研究制度，要将调查与研究的议题，作为制订政府决策的一个必经程序而进行规范。其次，要建立一个有效的专家咨询制度。只有充分运用项目的前期预测、效益评估、公开招标、比选择优等科学

16、化的决策路径，才能保证政府决策之中的正确导向、先进理念和可行性操作。最后，要建立一个严谨的政府决策论证制度，这其中包括了科学性和合法性论证、可行性论证和不可行性论证等。具体来说，构建科学化决策机制需要通过以下途径：1、 规范决策程序。政府在作出重大决策之前，需要严格经过调查研究、专家论证、意见征求、部门协调、合法性审查、公开决策结果等程序步骤，从而通过程序的科学性来确保后续决策结果的科学性。2、 健全决策制度。在各级政府及其附属部门制定涉及全局、长远、公众利益的重大行政决策事项时，必须遵照国家政策措施与法律法规的要求及规定的权限、程序进行决策。对于涉及经济、医疗、教育等领域的，专业性与技术性都

17、较强的重大决策事项时，要通过依法审核、专业机构评估、专家论证、技术咨询等程序，来保证政府机构所做出的决策科学有效、公正合法。对于涉及重大公共利益或是人民群众切身利益的重大决策事项时，要建立社情民意反映制度，广泛征求社会上的各界意见，保证社情民意反馈渠道的畅通无阻。只有落实了公民群众的参与权、知情权、选择权和监督权，才能确保政府决策的公平与公正，使公示和听证程序成为行政机关了解公民根本利益、公民理解政府政策意图的过程，为重大政策的建立夯实群众基础。3、 优化决策环境。要完善咨询服务体系辅助政府决策构建，建立一个决策咨询专家智囊库。通过健全人大依法监督制度、政协民主监督制度、政府内部的层级监督制度

18、来制约政府决策过程中容易产生的随意性和不连续性。对于上下级政府、同级政府不同部门的职责与权力进行明确划分，充分发挥审计部门、监察机关等团体的专门监督作用。同时，要拓宽公民群众参与决策的广泛渠道，确保社会民众对政府重大决策事项制订的参与权。建立政府重大决策实施情况的后续评价制度，及时发现决策执行中存在的问题并加以解决。4、 强化决策责任。政府理应建立一个健全的行政决策责任制度，对由于违反决策程序及决策失误而给国家、公民、法人利益造成重大损失的，必须严厉追究政府部门中主要领导人及当事人的责任。对于应当听证而未听证作出决策的、应当依法作出决策而不作出决策的、未经集体讨论或经集体讨论而不听取作出决策的

19、、未经合法性审查或经审查不合法作出决策的，其相关政府或部门主要领导及当事人必须进行严格问责。（3） 政府信用法治化政府信用从政治道德层面上看属自律范畴, 而法治社会则乃彰显他律之治的社会。当政府信用失范现象逐渐凸现以致严重影响行政相对人合法权益, 仅依靠政治道德自律已不能达到应有的约束之效时, 必须借助他律亦即法律手段予以规制此即政府信用的法制化。我国政府信用的法制化有其内在必要性, 应在以宪法为根本依托基础上积极构建政府信用法律制度。建议通过政府信用保障条例等立法, 尽快将政府信用界限, 信用信息记录、考核和激励机制、失信责任等纳入法制化之轨。政府信用法律保障制度应集中围绕规范性文件制定、行

20、政决策、政府信息公开、行政执法、行政指导、行政合同、政府民事活动、政府失信责任等方面进行系统性构建。正基于此, 我们建议制定政府信用保障条例, 其内容主要包括:政府信用概念、适用范围及遵循原则, 政府信用内容, 政府信用管理, 政府信用信息采集与利用, 政府信用考评, 政府失信责任追究。3、 多元参与理论（1） 多元参与监管政府信用建设的理论依据多元参与理论的思想内核脱胎于波兰尼、奥斯特罗姆夫妇等学者倡导的治理理论，强调多元力量在解决公共问题过程中的能动性，提倡一种由多元主体参与的公共事物治理模式瑏瑡，这一理念为多元参与监管政府信用建设提供了坚实的理论依据。“单一”到“多元”转变的治理目标。在

21、当代中国，政府依旧是治理的主体。但随着实践的发展，单一的政府治理模式在缺乏监督机制、存在公共利益私利化的隐患和 治 理 能 力 有 限 的 情 况下，面对日益复杂多变的治理问题将越来越手足无措。而公民社会的快速成长使得社会的治理动机、治理能力日益凸显，对治理活动的参与、对政府治理能力与治理权力异化等问题的监督意识越来越强。两者力量的此消彼长带来了关系的调整，从“政府单一管制”转变为“社会多元力量共同参与治理”的治理理念势在必行。政府信用建设属于治理范畴，多元参与政府信用监管路径，使来自政府以外的社会各类主体分别作为独立的决策主体对于发现政府信用失范问题、帮助政府寻求高绩效的公共问题解决途径具有

22、不可忽视的作用。 政府与社会互动合作的运作要求。多元参与理论强调政府与社会互动合作的和谐关系。政府与社会多元主体共同作为治理主体，在发挥各自自主性与能动性的同时，需要相互之间保持互动、合作、信任的交互关系。多元参与政府信用建设为公众与政府进行对话沟通、社会对政府信用进行监管提供渠道。 公共决策民主化科学化的治理优势。集思广益、充分发挥各社会主体在公共管理领域的能动性有助于公共决策民主化科学化，并且实现更好的治理，这也是多元参与理论的一大优势，为多元参与政府信用建设提供了坚实的理论依据。政府信用是维系公民与政府关系的重要桥梁。随着多元参与理念的影响，对公众践约守诺的过程在当下不仅依靠政府主体的治

23、理动机与能力，还依赖社会对政府的监督与建言献策。政府信用建设应从单一政府主体向多元社会主体转变，从政府自身信用监管向多元参与监管转变。（二）多元参与机制善治的理念强调公民与社会在政府治理中的地位和作用，也强调政府与公民之间积极而富有成效的合作，政府信用本质上是政府与公众关系的体现与反馈，尤其随着公民意识的逐渐加强和社会精神的传播，公民社会在信用建设中扮演的角色越来越重要。公民、专家、新闻媒体、第三部门、企业等社会各主体通过不同的多元参与路径，以一种平行的、自主的合作与对话机制，参与政府公共决策制定、政府组织与官员言行监督，促使政府诚实、守信并做到公平正义，进而实现国家的善治。多元参与促进政府信

24、用建设的内在逻辑首先，政府信用建设以提升公众对政府的信任水平为目的，公众对政府的信任客观上源自政府的治理动机与能力、主观上源自公众对政府的认同感，多元参与有助于公众切实获取并分析政府治理的动机与能力信息，基于公众立场对治理问题建言献策、对政府不当言行加以监督，敦促政府不断加强践约守诺的能力；其次，政府树立多元参与理念、积极拓宽多元参与渠道，为公众参与监督提供可能性、促进公众参与能力提升，有助于加强公众对政府的认同感；此外，政府与社会公众在平等、自主的合作与对话机制下，实现双向积极互动，不仅有助于公众治理主体地位的进一步明确，加快参与式民主的形态构建，也有助于国家与社会实现紧密配合、长效共治（如

25、图2.2）。（二）政府信用建设的多元参与监管路径目前，多元参与政府信用建设的路径种类多样，为区分多元参与路径种类，以参与主体数量与政府态度为两大维度，划分“”四个象限，将所有多元参与路径纳入框架中（详见下图 ）。政府信用失范反映在各种社会问题之中，由于社会问题的性质不同，参与信用监督的主体数量也不同。当涉及大范围的社会公益，如油价水价上调、项目环境评价等与百姓生活休戚相关的问题时，关注并参与讨论监督的主体覆盖面就较广；当政府权力影响私益纠纷时，信用监督的主体较为单一，一般为相关私益的当事人；当问题有一定的聚焦点和较强的专业性，如政府采购的程序漏洞、官员失责问题，则需要有一定专业基础的监督主体。

26、多主体参与监督模式主要有全民网络参与和听证 会，少 主 体 参 与 模 式 则 有 媒 体 监 督、信访、第三方监督等。然而，由于监督机制的缺失、信用信息可获得的限制等条件限制，社会主体并非自由选择参与方式，因政府的态度而异。在政府主动的情境下，社会主体对政府信用予以监督的方式主要有：听证会、举报信箱、信用监督员、第三方政府信用评价。听证会是政府为寻求公众意见、论证决策合理性而主动主持组织起来的；举报信箱则是政府为公众提供揭发政府官员不当行为的渠道；信用监督员和第三方政府信用评价亦是政府向社会招募或委托第三方进行外部信用监督的方式。无论是政府出面组织听证，还是提供监督渠道、将信用评价服务外包，

27、均体现了政府对外部信用监督的推力作用和主动姿态。与政府主动相对，政府被动接受监督的情境下，主要有媒体、公众、第三方组织三种主体参与监督，监督方式分别对应为媒体监督、信访、第三方组织监督。象限：参与主体多、政府主动听证会是这一类型路径的代表。听证会是指在政府决策过程中，为听取有关团体、专家学者的意见，特别是听取与该决策有利害关系的当事人的意见而举行的会议。政府举行听证会目的在于集思广益，促进决策科学化民主化，同时，举行听证会也是政府对外界公开决策细节、寻求人民监督的表现，有助于政府信息公开与透明政府建设。自 年，“行政处罚听证”制度开始建立，听证会首次用于行政执法领域；年，“价格决策听证”制度建

28、立；年，“立法听证”制度继而建立，规定 了 法 律 出 台 的 程 序 和 公 众 参 与 规 范；年，环保部就公众参与环境影响评价机制规定了将听证会纳入公众意见表达的方式之一。经过十几年的发展，听证会制度日趋成熟，是公共决策和公众参与相结合的有力举措。因此，听证会无疑在政府信用监管上起到了政府信息公示、政府决策反馈的监督约束作用。象限：参与主体多、政府被动网络全民参与作为目前参与主体数量与类型最多、政府处于相对被动地位的参与路径，近年来在政府信用建设过程中发挥了越来越显著的作用。网络参与指公众针对政府官员个体及政府组织的信用状况，通过网络技术与平台，以虚拟网民或网络共同体的身份，开展信息发布

29、、网络讨论及互动等形式的政府信用认知与监督活动。网络参与的兴起，与政府平民化、扁平化治理的趋势相契合：促进了从单一话语主体向多元对话体系的过渡；利益独享向利益共享的治理理念发展；政府角色从管理者、控制者向谈判者、协调者、合作者的转变。凭借网络的技术优势，网络参与路径具备进入门槛低、操作便捷、承载力强 大、虚 拟 性、开 放性、即时性、传播性等特点。通过广泛的网络参与和对话沟通，建构公共话语体系，激发了公众参与监督政府的积极性、使公众认知并监督政府信用状况的能力大大提高。象限：参与主体少、政府被动媒体监督、信访、第三方组织监督属于参与主体类型或 数 量 相 对 较 少、政 府 被 动 的 路径类

30、型。其中，媒体监督指报纸、刊物、广播、电视、网络媒体等对政府组织及官员个体正负面的行为进行报道、扩散、宣传（或抨击），从而起到监督效果的多元参与路径。媒体监督凭借其信息传播快、辐射面广、影响力大的特点，成为了社会舆论较具感染力的传声筒和政府信用建设中极具影响力的参与路径。信访则指按照或不按照特定程序向各级人民政府反映情况、提出意见和维护合法权益的活动，为政府组织的工作纠正纰漏、提出意见、促进政府决策科学化民主化，同时为政府官员个体信用提供非常规监督机制。第三方组织监督指由一些社会团体或信用评价机构作为政府（被监督对象）、政府审计监督部门（监督主体）之外的“独立第三方”，对政府信用进行监督评价的

31、参与路径。一般这类组织主要由经济、法律等专家组成，其与政府及其监督部门之间并不存在隶属关系与利益关系，凭借自身的专业性对政府组织、官员行为展开客观、公正、严谨的信用监督与评价。象限：参与主体少、政府主动举报信箱、信用监督员、第三方政府信用评价属于参与主体类型或数量相对较少、政府主动的路径类型。其中，举报信箱是政府主动设置于办公场所或网络上的实体或电子信箱，作为专门提供给社会公众向政府部门举报政府组织与官员不良行为的路径。其作用类似于信访，但区别在于举报信箱是政府主动向社会寻求监督的路径，而信访是政府被动应对社会监督的路径。举报信箱主要依靠信件、留言等方式传递举报信息，具有针对性、匿名性等特点。

32、信用监督员监督指政府向社会招募，社会公众通过个人自荐、单位推荐等方式，在经过政府信用建设相关部门的审核后成为信用监督员，享有一定权利、履行一定职责，对政府信用产生有别于政府内设监督部门作用的参与路径。信用监督员应当具备强烈的责任意识、个体的良好信用等前提条件，享有参与政府信用建设各类活动、政府信用状况优先知情权等监督职权。委托合同模式下的第三方政府信用评价指通过签订合同，政府委托独立于政府之外的社会团体或专业性机构对政府行为进行监督与信用评价的参与路径。其与上文中提到的第三方组织监督不同，是建立在政府与第三方合作的基础上，政府主动寻求监督的方式。这一路径主要被应用于政府采购、政府公共服务外包等

33、环节中。（三）政府信用建设多元参与路径的优劣势如果公民和领导人对民主的观念、价值和实践给予强有力的支持，一种稳定的民主前景就更加光明。政府对信用监督参与主体的态度如何，是支持抑或反对，是名义支持还是实际支持，是主动搭建互动平台或被动接受监督，都会直接影响到参与主体的参与热情和参与效果。以政府信息公开的实践为例，在社会治理现实中，政府部门往往独霸大量内部信息，其他社会主体因为信息不全面而难以有效对政府信用实施监管。要想有效推动多元主体信用监管，信息公开是必不可少的重要前提，这就要求政府必须要转变观念，从被动走向主动，将社会监督所必须信息主动公之于众。但参与主体的多还是少则必须要根据问题的类型与特

34、质进行区分，并不能说多主体参与就一定优于少主体参与。因此，在这里认为右边的路径优于左边的路径。象限：参与主体代表性较强福克斯和米勒在后现代公共行政话语指向中指出三种类型的话语形式：一是少数人的对话，指向精英主义，缺点是对话的独白性强，难以呈现公众整体利益，对话的合法正当性遭受质疑；二是多数人的对话，容易导致无序和无政府状态；三是部分人的对话，它是最接近真实话语的对话形式，优于少数人和多数人的对话。这也决定了后现代公共行政决策对话中的价值取向由少数人或多数人的对话转向部分人的对话。出于参与的有效性考量和参与的数量限制，部分人的对话要求参与具有代表性主体：代表身份、代表构成比例以及代表意见。身份的

35、代表性和构成比例的代表性从源头上保证弱势群 体 有 自 己 的 利 益 代 言人，代表人数与利益群体的整体规模成比例；意见的代表性则是从效果上保证参与过程中的意见诉求表达与整体的利益群体一致。当然，如果听证会成员选取时做了有偏的挑选，那代表性将存在一定问题。从参与形式透视的话语效益上判断，多数量参与主体路径下的全民网络参与，代表性较低，民意表达不均匀，而政府精心组织下的听证会正是这样一种部分人的对话，与第二象限的全民网络参与同属于多参与主体，但政府行为由被动转向主动。从身份、构成比例和意见表达上来看，听证会的代表性都较全民网络参与强。举行听证会有助于政府在决策制定过程中获得多元意见，促进决策民

36、主化科学化。政府决策的制定与执行的最终受众是社会公众，因而在政府决策制定过程中加入听证会环节，使来自社会的各方代表，尤其是利益相关者有机会表达自身的看法与诉求，有利于促进决策科学化民主化，并且有助于决策的执行。政府决策科学民主化对赢得公众信任、树立政府威信有着巨大的推动作用。象限：参与规范缺失在图 的多元参与路径分类框架中，第二象限中参与主体多，政府被动，在这一象限中，全民网络参与是与之对应的一条参与方式。网络参与加强了公众对政府组织信用的监督，有助于政府提升行政效率与透明度，促进政府决策的科学化和民 主 化。网 民 通 过 微 博、网 络 建 言、博 客 评说、在线交流、征集意见、网络投票、

37、网上提案等形式积极参与到政府决策中，有助于公众与政府之间的对话与沟通，使政府决策更多体现民意，践行更为有效；通过政府各大网站信息公开、网民网络爆料与网络讨论等形式，有助于加强政府透明度建设及政府不良行政管理举措的纠正。然而，现实中由于网络的虚拟性，公民在网络参与中主要面临三个困境：一是“数字鸿沟”导致“信息富有者”与“信息贫困者”参与权利与能力的落差，不利于民众公平诉求权益；二是由于网络参与的隐匿性，以及相关法制与体系的不完善，公民参与网络治理的有序性及责任意识难以把控，道德失范、“施暴文化”以及政治谣言传播现象不利于网络参与的规范有序进行；三是“群体极化”行为普遍，网络舆论往往“一边倒”，最

38、终形成参与主体为少数精英人士所控制的局面，“话语权”的归属便成为一个难以确定的问题，不利于政治参与的多元互动。象限：参与意愿动力不足第三象限对应的是政府被动和少主体参与，这一象限下的参与方式主要有媒体监督、信访和第三方组织监督。正因为政府被动，这一象限下的几大主要方式都存在监 督 不 力 甚 至 扭 曲 的 情况。例如，体制外信访存在极端、虚假成分，阻碍政府组织正常运行、侵犯官员隐私。部分信访者采取极端的信访行为，如夸大虚假情况、大规模上访等，不仅不利于政府信用建设，还阻碍了政府工作的正常运行、影响官员的个人生活、带来社会矛盾；而体制内信访由于属地管理、“人治”色彩浓厚，信访者容易遭受打击。如

39、此也将大大打击信访者的监督信心。媒体监 督 由 于 缺 乏 自 律 性 及 完 善 的 监 督 机制，公信力不足。受经济利益驱使，一些媒体抛开社会责任而做出歪曲性或者导向性报道以谋取私利；在监督机制方面存在缺乏与其他媒体及政府监督职能部门的协作、片面关注公共事件结果而忽略发生原因及后续发展等问题，使得媒体监督无法起到西方国家“第四权力”的作用，乃至对政府信用建设造成负面影响。第三方组织监督则由于处于外部环境，其获得政府信用资料数据等监督能力仍然有限，同时无偿监督无法激起第三方组织的监督热情。第三方组织可以为营利性组织和非营利性组织，监督都需要花费的人力物力和监督的无偿性之间的矛盾，使得部分第三

40、方组织的监督热情锐减。象限：参与有序监督有力区别于第三象限，第四象限中政府行为变为主动，由于政府主动，其他参与主体便可较容易的获得政府信息，因此也可以更为有效地实施信用监督。在此条件下，举报信箱便可充分发挥监督作用，广大人民群众以亲身体会为依据，以公开信息为依托，向政府部门反映情况、表达意见，具有一定真实性、针对性，有助于政府了解政策及行政工作的问题，掌握官员腐败、违法信息，从而纠正自身工作失误、惩处贪腐官员。除通过信箱举报外，信用监督员也是一项有效措施。信用监督员在与政府密切联系，获得政府大力支持的前提下展开对政府信用的监督，其拥有比外界更为详实的政府信用信息、明确且有力的监督职权、规范有效

41、的监督机制，形成一支区别于外部非制度化监督力 量 的 政 府 信 用 监 督 队伍，可以发挥独特的监督效果。信用监督员往往由来自不同社会岗位的富有责任心及信用良好的群众担任，不同于政府内设的从属于政府部门的信用监督部门监督人员，因而能够更为自主、灵活且有效地发挥其对政府信用的监督作用。在政府采购、政府公共服务外包等环节中，还有一种较为独特的监督方式委托合同模式下的第三方政府信用评价。与上文中提到的第三方组织监督不同，委托合同模式是建立在政府与第三方合作的基础上，政府主动寻求监督的方式。这一路径主要被应用于政府采购、政府公共服务外包等环节中。由于政府处于政府采购的买方市场，拥有巨大的权力容易形成

42、腐败。相关官员利用职权之便，私下收受供应商贿赂，并达成订购合约，极大地损害了政府的信用。政府采购、公共服务外包等政府主导经济性行为如果完全脱离价格机制的引导将造成公共资 源 的 浪 费 和 效 益 的 低下。在政府采购过程中，委托第三方组织进行采购各环节监督及对政府的信用评价，将有助于防止政府官员及相关部门的寻租腐败行为。在这些政府活动中纳入第三方的信用监督与评价，无疑对政府及投标者施加了压力，使其更多地体现价格机制，大大提高了这类活动的效益。与此同时，政府的招标、交易等过程透明度大大提升，有利于政府信誉的树立。四、完善多元参与政府信用监管路径的对策建议基于多元参与监管路径的类型划分与优劣势分

43、析，笔者认为应当着力促进多元监管路径从政府“被动”到政府“主动”转变，优化听证会、第三方政府信用评价等政府主动下的信用监管路径，建立制度化的常设机制。良好的制度、利益共享的规则与原则，可以有效地引导人们最佳地运用其智识从而有效地引导有 益 于 社 会 的 目 标 的 实现，并强制性地要求执行者在制度框架内进行规范性的适当行为。通过建立政府信用公示机制，加大信息公开力度；健全社会监管保障机制，维护参与主体监督权使用；完善及时查处机制和倒逼机制，促进问题的最终实效解决；最后搭建协商沟通平台，形成社会监管政府科学决策的良性互动机制。图 从被动向主动转变的多元参与监管体系的优化（一）建立政府信用公示机

44、制提高政府决策和行为的透明度，政府行为必须变得让民众可以预测和便于监督。首先，建立信息公开救济制度，对信息公开中公民权利受损的情况，建立信息公开审查委员会以及不公开审查制度，保障公民获取真实信息的权力。其次，建立政府信用公示机制与公示系统。以政府信用公告为龙头，以决策听证、行政透明、外部监督为政府信用公告信息基础，建立基于政府部门基础信用数据的政府信用数据平台，并以政府业务中应用信用产品为重要指标，按部门、分阶段完善政府信用公告中的内容，推动政府机构的诚信意识，形成政府 信 用 风 气。最 后，提 升 政 府 的 信 息 技 术。积极引进并熟练使用各种信息方法，包括采集、传输、存储，保证信息在反映问题实际情况上的效度和信度较高。（二）健全社会监管保障机制社会监管常触碰到政府信用的敏感问题乃至戳中痛点，因此蓄意阻挠、侵犯、打击社会参与主体监督权的行为时有发生。社会监管制度的完善和正当化，首 先 要 从 观 念 上，树 立 权 利 保 障 主 义观。过去将监管当做腐败揭露、违法犯罪线索提供的工具主义观，默认了将监督权置于举报人义务的境地，已不适应社会创新治理的新阶段。权利保障主义监管观则基于监管是公民基本权利的理念，将监管人视为线索提供者和政府信用建设参与者的双重身份，致力于公民与机关