关于行政法核心理念与制度变迁

1、关于行政法核心理念与制度变迁【论文关键词】行政法保权理念控权理念均衡理念【论文摘要】历史地考察鳄，行政法核心理念已经历了“保权理念”、“控权理念寞”、“均衡理念”三个阶段哪，它们分别与法律价值观、政体类型的不同历史发展阶段相对应，又为经济形态所烧最终决定。不同的理念先后物化为不同的制度，即“保解权型”行政法制度、“控权咒型”行政法制度、均衡型凝”行政法制度。就我国的行戕政法发展目标而言，“均衡熬型”行政法理念与制度应是一个努力的方向。行政喋法作为调整政府与社会之间让关系的法律，是与行政权同馁步产生的，并且伴随其进行寡等比例的发展、演化。一般噜所谈的行政法，指的是起源于近代，在“三权分立”思囔想

2、主导之下的行政法，认为栳行政法体现社会对行政权的北规范作用，强调依法行政，铍即政府活动要依社会公共意宫志来进行。本文所谈的行政玖法在内汤与外延上均不同于榔一般意义上的行政法，它指袍的是与政府行使权力有关的汤法律渊源的总称。历史迫地考察，引起行政法产生的理念主要有两个，表现了人弊们对待行政权的截然相反的两种态度:一是保权说，认为行政法应解决的问题是如何才能让行政权运行得更加泻顺利，对社会进行更有效的颢控制，以助于实现统治者和蚶管理者所预期的秩序状态，歙价值取向是行政管理法。一覃是控权说，认为行政法应解咤决的问题是如何才能限制行侪政权，使其不践踏个体权利藏，将行政权的运行置于社会先控制之下，以助于

3、实现社会公众所预期的秩序状态。此裎说的价值取向是管理行政法踪。我认为，自行政权出现之时起，以上两种理念就槁同时产生并共存于行政法理送念这一矛盾体之中。两种理乎念相依而存，相斥而生，此诽消彼长。loCalHOs长t由于历史条件的变化，时彻而此为核心理念，时而彼为沔核心理念，时而彼此相当。枸行政法的历史在意识层面上浃就体现为“保权”与.控权訇”理念之间相依相斥而形成匹的一种连续动态平衡过程。浪行政法的核心理念不是瀣一成不变的，它应该是什么米并不取决于它自身，而取决螋于具体的历史条件，即取决掷于法律价值观、政治体制和鲂经济形态。行政法核心理念的变化必然会导致行政法制度内容的变迁。下面分别对镉以上两个

4、问题进行论证和说酴明。一、行政法核心理违念变迁的历史条件行政法核心理念自产生起共经历锹了保权说”、“控权说”及“保权一控权均衡说”三菔个阶段，可以在法律价值观亦、政治体制、经济形态这三蛄个层次寻找历史原因来说明这一变化。(一)行政输法核心理念随法律价值观的变化而变化到目前为止橇，法的价值观已经历了义务搏本位权利本位社会本位这样一个发展、演化过程。裤行政法核心理念发展的三个嚏阶段是与这一过程相吻合的。1.义务本位与“保绘权说”:义务本位是指在权兹利与义务这一法的基本范畴黹之中，义务是目的，权利是手段。这种立法具有权利与义务不对等的特点。为了维护社会上层集团过多的权利邻即特权，而给社会广大的下旃层

5、公众设定了过多的义务。棺所以这种义务的履行必须借翥助于外力，义务越多，这种魃外力就应越大。行政权作为圾一种最有效、最常用的国家强制力，在义务本位的法系统中，被统治者视为一种不昝可替代的、须臾不得离身的勘法宝。因此统治者希望行政箜权能被强化成为一种可以肆毕意践踏个体权利的、无责任琦、无限制的权力。“保权”鲰理念由此形成。此时，个体粼权利受到压抑和排挤，行政汀权趋向无限扩大，权力的来黑源非出自法律，而是自我授译权。2.权利本位与“疡控权说.:权利本位指在权缮利与义务的关系中，权利是摊目的，义务是手段。这种法阶的特点是权利与义务对等。鞍此时，秩序平等地体现着每典个社会个体的权利，因此，妈社会个体对于

6、义务的履行就钪有了主动性。权利本位法所鼷面临的最大任务已非秩序的患维护，而在于保护法律主体谲的平等性，促进自由状态的膝实现。权利本位价值观则意芄味着社会个体对政府管理尽室服从的义务，要以个体权利为界限。行政权若还是无限制、无责任地行使将势必影案响自由的实现。因此，.控价权说”就成为反映权利本位遐价值观的行政法核心理念。鲚3.社会本位与“保权诧一控权均衡说，:社会本位冲由权利本位发展而来.权利本位事实上是一种个人权利钻本位，这种立法大大刺激了驾财富的增长，但极端的个人飕权利本位易于加剧社会利益购的冲突和对抗，带来严重的迦社会问题.此时，社会的存睃在则成为法所日益关注的问砷题，权利本位开始过菠到社

7、便会本位。为了在个人和社会溉之间建立并保持一种均衡关系，行政权不得不注人进来，即行政权回归于社会。由流于社会本位与权利本位具有连续性和一致性，所以“控瀵权”理念不可抛弃，但这种控制的方式应更加灵活，应斥在行政权适用范围扩大和行庭政权能增加、增强的同时加募以必要的限制。翻保权一控憬权均衡说”成为行政法的核心理念适应了社会本位价值观的要求.(二)行政法的核心理念随政体类型的见转换变化而相应地转换变化与专制政体相对应的行箢政法核心理念是“保权说”耵;与民主共和政体相对应的蒉行政法核心理念最初是“控椭权说介，后来发展为保权一控权均衡说”。1.在巡专制政体中，整个国家权力磊掌握在同一集团之手，行政钩权没

8、有从中独立出来，并且跨行政权事实上不是来自反映驾公意的法律而是来自于专制飕政府的自我授权。因此其权力运行是无规翔的，最高统蝎治者任意决策，下属在执行膨中也毫无责任限制。专制的倥行政权只有益于少数人的特权，面有害于普遍的社会个赡体权利，其运行的阻力无疑裘是非常大的。为了排除阻力凄，权力所有者必须对行政权给加以强化，这种需要反映在窗统治者与管理者的观念上，板首先就是将行政权加以神化。他们认为，行政权是一种噪传统的神授的力量，不受任倭何既定规翔的限幼。因为立沔法权与行政权为同一集团所屠拥有，法律只不过是行政权萦的工具。比如，路易十五曾宣称:肤之王冠受之于上茱帝，制定统治臣民法律的权力，唯肤是属。”类

9、似这些观念就构成“保权说”的邕行政法核心理念.2.怨在民主共和政体中，行政权孙从公共权力中分离出来，并蓼受到立法权、司法权的制约腈，这种政体设计是出于保护杞个体权利的目的.远在罗马馒奴隶共和时期，西塞罗就认为翻约行政权是共和政体的剪关键所在，他说:“因为执政官的权力不是天然地赋予冻的权力，而是公民斌予哟的，当他独自突起的时候，便应当看作是对公民权利的尥谱取和专斜因为行政权存在着侵犯人权的可能性，因此瑷必须对它进行必要的限制。羲这种限制首先由法律加以规蒎定，法律先于行政遂成为民主共和政体的一项基本原则兀。在18、19世纪，这一猖原则被严格地解释为无法郡律即无行政”，议会把法律制定得极为周详，行政

10、机关斤无立法权，自由裁量权也是柁傲乎其徽。此时行政法的核炕心理念是“控权说”。镨19世纪末2o世纪初，社心会发展的高度复杂化使立法机关难以独任立法之职，不乱得不授予行政机关一定的立法权和广泛的自由裁量权，翦但是法律先于行政的原则并未被抢弃，而是在此基础上被变通适用，“保权一控权测均衡说，即是话晦该种需要的行政法理念.(三)袋经济形态变迁是行政法核心悸理念变迁的根本原因自靴然经济形态下，行政法的核疼心理念是保权说商品经济形斜态下，行政法核心理念是一悔控权说扮，商品经济形态进蓬一步发展，则核心理念相应演化为“保权-控权均衡说岫。1.在自然经济条件缡下，占人口绝大多数的农民查阶级被固着于土地之上，为

11、俘生存而终生忙碌，无暇顾及恻生存权以外的其它人权，这现种经济条件决定了他们只能饮作为政治客体，他们的权利玫要求不能直接在国家意志中得以休现，因面也就无力限疟制行政权。在这种情况下，促经济上占优势的地主阶级、搌官僚阶层及血统高贵的等级就完全地占据了政洽空问，鲅成为政治主体，行政权成为他们攫取特殊利益的工具。自然经济是一种简单再生产经济，与这种生产、生活畲方式相对的社会结构也是僵游化的、固定的.在西方，以溽人的依核关系为纽带形成了一等级制社会，国王通过各级贵族对劳动人民进行统治，国王的行政权虽受各级贵族槐制约，但对广大劳动人民来说，行政权是无限的;在东赐方，以血缘关系为纽带形成了宗法制社会，国王的

12、行政侗权是无限的，它的触角伸到玫社会各个角落。东方的专制乳制度较西方更加坚固，即使赝皇帝2o年不临朝，专制统汜治照样可以维持下去。因此可以说，专制政体是自然经济条件下历史的最佳选择。嘏在自然经济条件下，.为君幢主所喜爱之物具有法律效力趣.;国王不能为非”;.疋夫为妻纲、父为子纲、君为结臣纲”，这些观念就必然成括为深人人心的政治信条和生椐活准则，此时行政法的核心亥理念就只能是“保权说”。巳2.商品经济是在资本升主文制度确立以后才开始成为一种占优势的经济形态的叻。商品经济符合人无限追求聒利益的本性，利益的实现通阵过交换来进行。它的基本原喧则是等价交换和公平竞争，鸹因此商品经济主张人权平等餍。在自由

13、竞争阶段，经扃济领域完全是私人活动的领域，由于劳动是人谋生的第亘一手段，面人人都有劳动的亮天赎，因面在观念上认为人生而平等，即具有起点的平蕨等权利。行政权的任务只应蒲保护经济主体的平等性，面不应无端干涉经济生活，这种观念有利于资产阶级获得忭更大的利益，于是“控权说陋，成为行政法的核心理念。馈自由竞争大大激发了人暹的积极性、创造性，社会财富大大增加，但同时也导致唬了财富的不公平分配及资本豫的垄断、集中。进人垄断资断本主义阶段以后，资本主义罴内部利益冲突加以，同时无产阶级的阶级意识觉醒，不遐仅要求权利起点的平等，还钷要求过程、结果的平等，不皋仅要求经济权利平等，还要河求政治权利、社会权利的平酬等。

14、为平息内部冲突、缓和砬阶级矛盾，行政权被要求介员人经济生活和社会生活，“舨控权说”的理念显然不能满足这种需要，因此在“控权轮说”基础上结合“保权说”伧而形成“保权一控权均衡说”.二、行政法制度内臧容的变迁法律价值观、轷政治体制和经济形态的历史旒演化引起了行政法核心理念亵的变迁，在哲学意义上讲，行政法核心理念的变迁过程垧是一个连续的辩证否定过程，因此每一种核心理念都对士应着不同的制度内容，在形式上显示出各自的特殊性，下面一一说明。(一)“保权型”行政法的制度内义容“保权型”行政法以邀控制社会为目的，价值取向馨是行政管理法，即整个行政淀立法的重心在于强化政府和猁行政权力对社会的单向控制。因而，在制

15、度设置上行政残权居于支配一切的地位。只有自上而下的内部行政监督柞，而无外部行政监督，即社会对行政权的监督;只有行崂政系统内部下级对上级的行政责任，而无行政系统对社苘会的外部行政责任。行政责睨任制度也不包括行政诉讼，其内容包括:1.原则赃上行政权不受任何规则约束氰，而且法律是行政权的工具蹑，因此其运行超越、违反规钔则时不负任何责任。2酞.行政组织制度具有无规则彝、非专业化特点，有时官职邰甚至可以出卖，但强调下级嬲服从上级，最终服从中央，翳使行政权一体化。3.行政立法、执法两制度是合二为一的。立法具有随意性蛩，无立法程序的限制，也无坼立法监督;执法也少有来自畔社会的外部限制，且充满对狡社会的惩罚色

16、彩，侧重于强杖制执行和处罚手段的运用。4.在行政程序上选择控制模式，该模式以控制下昂级行政机构，防止其偏离统泖治者意志为目的，其特点:(1)多层级的审批制度;娲(2)由上而下的监察制度谯;(3)复杂的控告和抗告疝制度;(4)秘密的内部侦褪控制度。(二)“控权型”氦行政法的制度内容“控汊权型”行政法是以个体权利徼为目的，价值取向是管理行钵政法，即整个行政立法的重娟心在于加强社会公众对政府饣谧用行政权力的防范和控制。因而，在制度设置上突出蔓对行政权的限制，其制度内容一般包括:1.把法擎律先于行政奉为首要原则，脖并严格解释为“无法律即无敝行政”。因而，无行政立法舷制度，即禁止行政机关分享立法权，自由

17、裁量权也有限墙得很。2.行政组织必虢须依法建立。在西方，政府侨领导人一般通过按选举法来进行的选举产生;公务哿员一般要按公务员法的规定，经考试合格方可录用郝。在我国，选举法与顿国家公务员暂行条例的出箭台标志着我国控权型，行踮政法时代的到来。3.鲲行政执法过程中，行政机关览必须无条件服从立法机关制定的法律，尤其是程序法，蓥在西方被视为公平的保障。另外行政执法的内容不仅仅嵊是命令、禁止，在越来越多的情况下是斌与相对人某种锾权利，如许可和确认。撺4一行政司法制度:一泵般有专门部门(行政机关内用部、专门行政法院或普通法鳃院)解决行政纠纷、行政争肃议或行政案件，而且行政复肀议、行政诉讼都有严格的程序。另外

18、，在诉讼中贯彻保护权利原则，如行政机关负举证责任就体现了这一原则梓。5.行政监督制度得祆到完备。为保护公民权利，戌在设立内部监督(包括上下级行政机关的互相监督、行茛政监察和审计监督等)的同蹉时，设立了强有力的外部监棒督，包括立法监督、司法监督、社会组织监督等。擦6.行政赔偿制度建立并逐楫步完善。西方各国以过失责！任为原则，综合国情、公务烃员素质和行政效率因素确定钕赔偿的范围、数额、方式。烹这一制度的主要功能是对公垲民权利的救济和违法行政的艾制约预防，是对行政权最有多力的控制手段。7.在行政程序上选择权利模式濂。该模式以保障个人、组织绵权益为主要目的，其特征是困:(l)行政程序的设置以铘公平为目

19、的，突出保护公民棼权利;(2)注意划清行政霭职权与公民权利的界限;(综3)主要行政程序都应有个人、组织的参与，其典型程啷序是听证。(三)“保权一控权均衡型”行政法的制度内容“均衡型”行馗政法对“保权”与“控权”斌两种理念加以均衡，既强调吓权利，又注重行政效率、行政程序。是“控权型”行政辂法充分发展的结果，体现了“保权”与“控权”理念在羝势均力敌条件下的平衡。因而在制度设置上，首先肯定蛎“控权型”行政法的行政组羧织制度、行政执法制度、行甚政司法制度、行政监督制度豁等主要内容，然后在此基础喈上扩充和发展了如下制度:1.仍将法律先于行政视学首要原则，但已被变通适用柝，法对行政权的限制相当抽棺象笼统，确立了行政立法制勤度，自由裁量权也扩大了。2.行政立法制度建立并埋完善起来。立法不能与高位镄阶法律相抵触，而且要严格哆按程序进行。3.行政付合同制度是一种全新的行政缄行为方式，将“契约”、“合同”这种私法领域中平等主体间常用的行为方式引人烷行政法领域，给行政权罩上的一层温和的色彩，更易于被信相对人及社会所接受。既利祯于政府管理，又利于社会个叵体利益的实现。4.行螈政赔偿制度在控权型”肌行政法基础上由过失责任原则发展为无过失责任原则。行政机关不但要对违法行政材承担赔偿责任，而且要对受裣合法行政行为损害的相对人要承担补偿义务。5.行政程序上选择“权利与效率煮兼顾”的模式。其特点:式(1