第四讲行政组织与人事要素

1、2006年年8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素1 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素2 知识网络图知识网络图 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素3 p第一节：行政组织第一节：行政组织 p第二节：国家公务第二节：国家公务 员制度员制度 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素4 “20“20世纪我们成功的基本手段世纪我们成功的基本手段 既不是我们的军事威力，也不是既不是我们的军事威力，也不是 我们的财富，而是我们最为成功我们的财富，而是我们最为成功 的

2、社会发明：现代组织的社会发明：现代组织”。 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素5 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素6 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素7 权威性权威性强制力强制力 资金来源资金来源 于国家预算于国家预算 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素8 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素9 中央人民政府中央人民政府 地方各级地方各级 国家行政机关国家行政机关 20062

3、006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素10 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素11 党组织党组织行政组织行政组织 政治组织政治组织国家机关的组成部分；国家机关的组成部分； 政治领导、政治领导、 思想领导、思想领导、 组织领导。组织领导。 凡属政府职权范围内的工凡属政府职权范围内的工 作应由各级行政组织讨论作应由各级行政组织讨论 决定。决定。 党不能直接行使行政组党不能直接行使行政组 织的职权织的职权 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素12 p 行政机关与权力机关都属于我国国家机

4、行政机关与权力机关都属于我国国家机 关的组成部分。关的组成部分。 p 在我国国家机构中，居于最高地位的权在我国国家机构中，居于最高地位的权 力机关是全国人民代表大会和地方各级人民力机关是全国人民代表大会和地方各级人民 代表大会；国务院即中央人民政府是最高国代表大会；国务院即中央人民政府是最高国 家权力机关的执行机关，地方各级行政机关家权力机关的执行机关，地方各级行政机关 是地方各级权力机关的执行机关。行政机关是地方各级权力机关的执行机关。行政机关 由权力机关产生，对其负责，并接受其监督。由权力机关产生，对其负责，并接受其监督。 因此，行政机关和权力机关是一种从属的而因此，行政机关和权力机关是一

5、种从属的而 不是平行的关系。这不同于不是平行的关系。这不同于“三权分立三权分立”的的 权力结构。权力结构。 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素13 行政机关行政机关司法机关司法机关 法院法院检查院检查院 管理国家政务管理国家政务是国家审判机关是国家审判机关是法律监督机关是法律监督机关 承担管理国家政务的承担管理国家政务的 责任责任 依法独立行使审依法独立行使审 判权判权 依法独立行使检依法独立行使检 察权察权 司法机关既无权管理司法机关既无权管理 国家政务，也不承担国家政务，也不承担 管理国家政务的责任管理国家政务的责任 行政机关无权干行政机关无权干

6、 涉其审判活动涉其审判活动 行政机关无权干行政机关无权干 涉其检察活动。涉其检察活动。 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素14 p 行政机关是按宪法和法律程序组建的，它以国家强行政机关是按宪法和法律程序组建的，它以国家强 制力为后盾，行使国家行政权，对其管辖内的社会团体制力为后盾，行使国家行政权，对其管辖内的社会团体 具有约束力。具有约束力。 p 社会团体（我国境内组织的），不具有国家权力的社会团体（我国境内组织的），不具有国家权力的 属性，各社会团体必须依照规定到当地民政部门申请登属性，各社会团体必须依照规定到当地民政部门申请登 记，经核准登记后方

7、可进行活动。各社会团体的章程、记，经核准登记后方可进行活动。各社会团体的章程、 规定等，不得与宪法、法律相抵触，且仅对其团体成员规定等，不得与宪法、法律相抵触，且仅对其团体成员 具有约束力。具有约束力。 p 对于社会团体的合法活动，行政机关应给予支持，对于社会团体的合法活动，行政机关应给予支持， 使其更好地表达和维护各自所代表的群体利益，更好地使其更好地表达和维护各自所代表的群体利益，更好地 发挥参政议政、民主管理和民主监督的作用。发挥参政议政、民主管理和民主监督的作用。 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素15 20062006年年8 8月月第四讲行

8、政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素16 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素17 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素18 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素19 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素20 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素21 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素22 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事

9、要素第四讲行政组织与人事要素23 集集 权权 制制分分 权权 制制 是指决策权集中在上级和中央机关，地方和是指决策权集中在上级和中央机关，地方和 下级机关没有或很少有自主权，凡事都必须下级机关没有或很少有自主权，凡事都必须 依据上级命令或秉承上级指示办理的权力体依据上级命令或秉承上级指示办理的权力体 制。制。 是指下级机关在其管辖范围内有较大自主权，是指下级机关在其管辖范围内有较大自主权， 能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级， 上级机构对下级机构在其权限内决定的事项上级机构对下级机构在其权限内决定的事项 不予干涉的组织体制。不予干涉的组织体制。 优点

10、优点缺点缺点优点优点缺点缺点 政令统一，标政令统一，标 准一致，力量集准一致，力量集 中，指挥灵便，中，指挥灵便， 可以防止地方分可以防止地方分 裂，裂， 有利于推行跨有利于推行跨 区域的大型综合区域的大型综合 建设项目和社会建设项目和社会 治理工程；治理工程； 有利于提高组有利于提高组 织应变能力，便织应变能力，便 于命令的贯彻和于命令的贯彻和 执行。执行。 上级权力过于集中，上级权力过于集中， 容易滋生官僚主义，导容易滋生官僚主义，导 致独断专行；致独断专行； 上级决策中枢事必躬上级决策中枢事必躬 亲，负荷过重，力不从亲，负荷过重，力不从 心，往往事与愿违；心，往往事与愿违； 下级无权决定

11、和处理下级无权决定和处理 任何问题，往往消极待任何问题，往往消极待 命，成为执行政令的工命，成为执行政令的工 具，主动性和积极性必具，主动性和积极性必 然受到挫伤，缺乏应变然受到挫伤，缺乏应变 能力，降低工作效率。能力，降低工作效率。 便于发挥下级组织的便于发挥下级组织的 主动性和积极性，激发主动性和积极性，激发 下级的工作热情，克服下级的工作热情，克服 权力过分集中的现象；权力过分集中的现象； 便于下级在本地区内便于下级在本地区内 因地制宜处理问题，培因地制宜处理问题，培 养下级的民主意识，达养下级的民主意识，达 到分权分工、分级治事、到分权分工、分级治事、 分层负责，使行政体制分层负责，使

12、行政体制 富有弹性，应变能力增富有弹性，应变能力增 强，能发挥组织的整体强，能发挥组织的整体 效能。效能。 如果权力过度分如果权力过度分 散，则会破坏政令散，则会破坏政令 统一，导致指挥失统一，导致指挥失 灵，控制不力；灵，控制不力； 下级组织机关下级组织机关 彼此分离，容易形彼此分离，容易形 成地方势力，产生成地方势力，产生 本位主义、分散主本位主义、分散主 义，甚至产生有令义，甚至产生有令 不行，有禁不止，不行，有禁不止， 上有政策，下有对上有政策，下有对 策等现象。策等现象。 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素24 p我国的行政体制是典型的集权

13、制。我国的行政体制是典型的集权制。 p行政权力集中在上级机关，下级机关必须按上行政权力集中在上级机关，下级机关必须按上 级机关的法令或指示办事。级机关的法令或指示办事。 p但我国在实行集权制的同时，也吸收了分权制但我国在实行集权制的同时，也吸收了分权制 的一些优点，比如我国宪法规定：的一些优点，比如我国宪法规定：“中央和地中央和地 方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一 领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原 则。则。”这表明，在具体的组织设计时，应充分这表明，在具体的组织设计时，应充分 考虑集权、分权的利弊，

14、将两者有机结合起来，考虑集权、分权的利弊，将两者有机结合起来， 在坚持统一领导的基础上，朝着明确授权、增在坚持统一领导的基础上，朝着明确授权、增 强行政机构整体活力的方向发展。强行政机构整体活力的方向发展。 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素25 p （1 1）领导机关。）领导机关。 p （2 2）职能机关。）职能机关。 p （3 3）辅助机关。）辅助机关。 p （4 4）监督机关。）监督机关。 p （5 5）派出机关。）派出机关。 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素26 20062006年年8 8月月第四

15、讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素27 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素28 p (1)(1)静态的而非动态的。静态的而非动态的。 p (2)(2)封闭的而非开放的。封闭的而非开放的。 p (3)(3)形式的而非实质的。形式的而非实质的。 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素29 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素30 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素31 纵观西方组织理论的发展，可纵观西方组织理论的发展，可

16、 以看到，它从重视组织的制度规范以看到，它从重视组织的制度规范 到重视人和组织行为的研究，进而到重视人和组织行为的研究，进而 发展到对组织进行宏观的、综合的发展到对组织进行宏观的、综合的 研究，其中不少理论方法值得我们研究，其中不少理论方法值得我们 借鉴。但由于国情和行政组织的阶借鉴。但由于国情和行政组织的阶 级实质不同，对上述理论我们不能级实质不同，对上述理论我们不能 全盘照搬，必须进行科学分析。全盘照搬，必须进行科学分析。 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素32 （1 1）主张人民参加政府管理）主张人民参加政府管理 （2 2）主张建立）主张建立“

17、廉价政府廉价政府”，简化机构，简化机构 （3 3）在政府组织形式上，采取）在政府组织形式上，采取“议行合一议行合一”的形式的形式 （4 4）必须彻底清除国家等级制，）必须彻底清除国家等级制， （5 5）勤务员可以罢免并经常处于公众监督之下）勤务员可以罢免并经常处于公众监督之下 （6 6）真正的负责制来代替虚伪的负责制）真正的负责制来代替虚伪的负责制 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素33 p (1)(1)主张精简机构。主张精简机构。 p (2)(2)强调民主管理。苏维埃政权实行了选举制、强调民主管理。苏维埃政权实行了选举制、 罢免制和监督制等民主制度

18、。罢免制和监督制等民主制度。 p (3)(3)强调政府组织的效能问题，认为如果政府强调政府组织的效能问题，认为如果政府 组织不能高效率地工作，组织不能高效率地工作，“那末也就谈不上实现那末也就谈不上实现 什么社会主义了什么社会主义了”。 p (4)(4)克服政府组织中的官僚主义现象，克服政府组织中的官僚主义现象， p 这些理论原则，丰富和发展了马克思主义行政这些理论原则，丰富和发展了马克思主义行政 组织理论。组织理论。 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素34 p (1) (1)坚持共产党对政府组织的领导；坚持共产党对政府组织的领导； p (2)(2)

19、依靠人民大众管政府；依靠人民大众管政府； p (3)(3)强调政府组织的设置必须适应革命中心任务的需要；强调政府组织的设置必须适应革命中心任务的需要； p (4)(4)实行民主集中制的原则，较好地划分中央政府与地方实行民主集中制的原则，较好地划分中央政府与地方 政府的职权，调动各方面积极性；政府的职权，调动各方面积极性； p (5)(5)实行精兵简政，要求实行精兵简政，要求“达到精简、统一、效能、节约达到精简、统一、效能、节约 和反对官僚主义五项目的。和反对官僚主义五项目的。” p (6)(6)注重政府组织的作风建设，强调实事求是，密切联系注重政府组织的作风建设，强调实事求是，密切联系 群众等

20、。群众等。 p (7)(7)加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军 民民致的良好人际关系。致的良好人际关系。 p新中国成立后，这些经验和原则得到了进一步的补充、完新中国成立后，这些经验和原则得到了进一步的补充、完 善和发展。善和发展。 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素35 p 1.1.行政组织改革是适应社会发行政组织改革是适应社会发 展规律，促进经济发展的必然要展规律，促进经济发展的必然要 求。求。 p 2.2.行政组织改革是消除行政组行政组织改革是消除行政组 织自身的种种弊端，提高行政效织自身的种

21、种弊端，提高行政效 率的重要途径。率的重要途径。 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素36 1958 1958年，英国著名史学家帕金森在其年，英国著名史学家帕金森在其 帕金森定律帕金森定律一书中，描述了当时英国政一书中，描述了当时英国政 府组织存在的官僚主义和低效率的状况，指府组织存在的官僚主义和低效率的状况，指 出领导者的无能与嫉妒必然造成机构、行政出领导者的无能与嫉妒必然造成机构、行政 人员的恶性膨胀，而膨胀的不断发展必定造人员的恶性膨胀，而膨胀的不断发展必定造 成这个机构不可逆转的成这个机构不可逆转的“死亡死亡”，“生长膨生长膨 胀一再膨胀一直至

22、衰亡胀一再膨胀一直至衰亡”，这就是官僚机构，这就是官僚机构 的运动规律。这条规律被称为的运动规律。这条规律被称为“帕金森定帕金森定 律律”。 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素37 p(1)(1)机构重叠，职能交叉；机构重叠，职能交叉； p(2)(2)结构不当，功能不全；结构不当，功能不全； p(3)(3)人员结构不合理，素质不高；人员结构不合理，素质不高； p(4)(4)中央与地方职责不清，机构中央与地方职责不清，机构 设置层层对口等。设置层层对口等。 20062006年年8 8月月第四讲行政组织与人事要素第四讲行政组织与人事要素38 1958 文

23、革期间文革期间 198219881992 19591959年国年国 务院务院8181部部 门减到门减到6060 个个 期间国务院期间国务院 减到减到3232个部个部 门，政府工门，政府工 作处于瘫痪作处于瘫痪 19821982年国年国 务院精简务院精简 到到6363个部个部 门门 国务院的部门由国务院的部门由7272 减至减至6565个个 国务院由国务院由6868减为减为5959个，精简个，精简 1313。国务院。国务院8585个非常设机个非常设机 构减为构减为2929个，精简个，精简6666。省。省 属机构减少了属机构减少了2020个左右，精个左右，精 简简30303 3。市、县机构也。市、县机构也 大幅精简。各级政府机关人大幅精简。各级政府机关人 员编制精简员编制精简200200万人。万人。 19601960年机年机 构开始调构开始调 整，又开整，又开 始膨胀始膨胀 文革后，各文革后，各 项工作处于项工作处于 恢复阶段，恢复阶段， 机构膨胀到机构膨胀到 100100个部门。个部门。 19861986年底年底 又达到又达到7