产权改革：解决我国国有企业诸多难题的关键

1、产权改革：解决我国国有企业诸多难题的关键【内容摘要】根据中西方企业均存在委托代理问题这一事实，就得出中国国毕有企业改革的关键不是推进仡产权改革，而是要着力解决鱿因信息不对称所造成的委托庆代理问题的结论是欠慎重捏的。传统的国有产权制度安易排既是造成我国国有企业委髯托代理问题严重与复杂的根本原因；也是造成我国国刎有企业中长期存在着政企不镖分或难分问题的根本原因。彼深化国有企业改革只能从所怠有制结构调整入手，推进国分有企业的产权改革。近年妤来，在国有企业改革问题上泊流行着一种观点，该观点认兵为产权并非我国国有企业改刮革中的关键，委托代理问题才是国有企业问题的核心。其根据是，在国有企业的箕生产经营活动

2、中，所有者国遢家是不可能直接去经营企业慧的，它只能委托他人来代理搅自己管理企业。而经济学已香经证明，只要存在委托代理关系，那么就必然会出现的代理人损害委托人利益的种廊种情况，这是不以企业的所讹有制性质为转移的普遍现象概。国有企业制度下会存在委托代理问题，同样，非国苒有或私有企业制度中也会存兀在委托代理问题，因此我睽国国有企业中所存在的效率恒不高问题也就不能简单地从妒产权上找原因，而应该从企蛙业的内部治理结构着手，以最大限度地解决国有企业的斐委托代理问题。本文认为恫，上述产权问题不重要的观镯点似是而非，我国国有企业龀改革中的深层问题正在于产权方面，而不在委托代理夕问题上。一、我国国有企于业委托代

3、理问题日趋严重与复杂的根源分析诚然，在实行所有权与控制权相分离的现代公司制企业中，都面临着一个共同的问题，这矬即：由于委托人与代理人的蠊利益不一致、委托代理双豚方的信息不对称等原因，极箭可能产生代理人偏离委托人勿及其企业所期望的利润最大赈化目标，而去追求代理人自天身的效用最大化、从而使公司实际实现的利润小于其潜舛在利润的问题。对此，西方育学者已有过大量论述。如，镲早在1776年，亚当斯嫁密就在其国富论中指出降，股份公司中存在着两权分蝶离现象。而且他对公司经营葛者是否有适当的激励去追求忑所有者利益最大化持怀疑态沿度。20世纪6070年播代以来，阿尔钦、德姆塞斯扛、詹森、麦克林等人的精辟质而深刻的

4、分析也都表明，委杞托代理问题早已超越了所有制范畴，而成为现代所有麇公司制企业都面临的一个共樟同难题。但是，如果我们根据中西方企业均存在委托代理问题这一现象就得出结各论，认为中国国有企业改革快中的问题也只是委托代理职问题，而与产权没有关系，那可就大错特错了。表面上蝇看，代理人侵犯委托人利益淇的现象既可能发生在私有制燮企业中，又可能发生在国有制企业中，因此，企业利益肜的被侵犯似乎确实与产权问潍题没有什么太大的关系。然窝而，我们必须看到的另一方罅面问题是：我国国有企业经营中的委托代理问题是远比西方国家企业中的委托奴代理问题严重与复杂的。至凫于造成我国国有企业委托屦代理问题日趋严重和复杂的剃根本原因，

5、正是国有产权制哽度安排存在缺陷所致。为琚了说明委托代理问题在我沸国国企改革中的重要性，有胲学者说了一个老王买酒濂的故事，这个故事是：你委托老王给去买酒，但是老王炼在半路上却把酒喝了，回来淼他告诉你说自己不小心把酒郛摔了。因为委托人与代理人双方的信息不对称，所以你脖这个委托人只好有苦难言，栉自认倒楣。事情果真如此吗禾？我们认为回答是否定的！羧实际上，这种委托人自认倒唣楣的现象只会普遍发生在老江王为乡里买酒的过程中廛，而很少会发生在老王为葶乡长家里买酒的过程中。豪换言之，委托代理问题呖一般更会普遍地存在于国梵有企业的生产经营过程中，而不太可能大面积地发生在哺规范的现代西方公司制企业歇制度中。因为西

6、方现代企业猁中的内部治理结构都是出于镞规范企业经营者行为、协调烤各利益主体之间关系之目的燕而建立起来的。也就是说，卅在西方企业的委托代理过扃程中，代理人所可能产生的种种损害委托人利益的机会低主义行为，虽然不可能完全筏杜绝，但实际上大都能在严嫜格的激励机制和约束机制中殒得到最大程度的防范或控制辨。首先，托老王为自家买酒够的那个人作为一个理性的经跚济人，在找人买酒之前，出哙于对自身利益的极大关注，尘总会千方百计按市场规则从冽经理市场上选择一个最为理想的职业买酒者的，换言之座，买酒的老王不是随随便便孕地通过行政任命方式产生的埕，而是长期的市场竞争机制筛选的结果；其次，初始委托人和最终代理人之间的委簦

7、托代理链条是很短的；再烃次，委托人和代理人之间是辍存在严格的契约关系的，双曛方基本上是能做到激励相容纥的，。因此总体上说，一系列严格的制度约束使老王是葛不敢、也不会在偷喝了酒后钮还说假话的。但是在我国饵国有企业制度安排中，事情拾就不是这么简单了。首先，沼国有企业的真正所有者是全体人民，而国有资产的初始丿代理人或首级代理人是谁的糖问题在我国却没能得到彻底喃的解决或取得一致的看法。全国人大还是中央政府？一患种较为经典的观点是：由于悻我国国有企业的国有资产属僻于全体人民或国家所有，而笤全国人大作为我国的最高权返力机关，因此理所当然应该块成为国有资产的首要代表者醴；可是另一种比较流行的观鼙点则认为，在

8、我国，国有资狨产其实是归各级人民政府所饧拥有并由其直接支配使用的破，人大作为所有者代表已成掇为一种形式。在国有资产的初始代理人甚至所有者都欠效明朗的前提下，代理的高效绌率自然被打上了一个很大的噙问号。其次，撇开初始代理鲠人尚欠明确这一问题不谈，限另一个严重的问题是：无论稞初始代理人是人大还是政府挖，国有资产的最终所有者对蜈其都无法形成或难以形成有媛效的监督与约束。这至少有缛三个方面的原因，一是涉及獐法律上的民主监督机制建设净问题，人大代表与政府官员的产生机制并不是直接由全垡体人民选择产生；二是考核钿初始代理人经营国有资产业绩好坏的标准缺乏，无论是薮人大还是政府经营国有资产誊，不仅有追求利润最大

9、化这一经济目标，还有稳定、就迭业、公平等众多的社会目标禅；三是即便撇开上述两点不汔谈，还有一个经济学上人所嬷周知的初始委托人监督代理人时的搭便车问题。有这样苣一个故事说明了国有资产所蚍有者对国有资产的态度：在馋一个火车站，一个旅客不小岬心打碎了车站的一块玻璃，螬车站工作人员以这位旅客损崾害了国有财产而要其赔偿损慷失，但这位旅客认为，车站的资产属于国家财产，归全黹国人民所有，我作为一个中鄢国公民，也同样拥有所有权媒。现在，其它的所有国有资产我都不要了，只要这一块玻璃，所以我可以不赔偿损踔失。该旅客的观点无疑表明龄公民在对国有资产行使监督浆权时，难免存在着搭便车行叁为。第三，国有企业不仅制度本身存

10、在监督上的失灵问毽题，而且其委托代理链条猃还存在过长问题。传统的国妥家所有制这一形式决定了我扃国的初始委托人和终极代理人之间是一种多层次的授权酰经营关系。即全体人民中央或地方人民代表大会契中央或地方人民政府国有资产管理局国有资沟产经营公司总经理，委慎托代理链条的拉长无疑使惭委托代理过程中原本存在统的诸多机会主义行为更加复眺杂化和严重化。第四，即便谩按一些学者的意见将代理链桥条尽可能地缩短，但是一方面，我们绝不可能将传统国茌有制下的委托代理链条缩堕短到象现代规范的股份公司助那样简单明了的三个层次上镬；另一方面，国有资产的人步格化主体缺位问题还是无法许得到根本性的解决。这样，簖当某个具体的委托人在

11、准备奕替全体人民选择一个经营者恻时，是不是也可能存在着偷湟懒这一机会主义行为或其他礞的败德行为呢？答案恐怕是欢肯定的。第五，传统国有制蜮下的国有产权不流动性使得捉国有资产所有者无法能够象现代规范公司制企业中的资萝产所有者那样灵活地运用脚的投票机制来约束经营者，而不可否认或不可忽视的是，脚的投票机制对那些具有蹋机会主义行为倾向的职业经夼理人员来说无疑是一项极其总严厉的制裁与约束制度。最钷后，传统的国有企业制度下拔，正是由于脚的投票机制的礻缺乏，因此决定了国有企业茯也就不存在被接管的风险，柱经理人员自然可以高枕无忧，缺乏搞好国有企业的压力臣、动力与积极性。很显然，上述中国特色的委托代豌理问题是和国

12、有产权制度安努排紧密联系在一起的，不改羯革传统的国有产权制度，第一，不可能解决冗长的委托赤代理链问题；第二，不可雌能确立具有独立品格的或人格化的市场经济利益主体；瘿第三，脚的投票机制无法形成；第四，国企负责人缺乏鸫来自于接管方面的风险与压柯力。持产权并不重要的人认笑为，只要解决了国有企业的恣政策性负担、让利润真正成荚为能够反映国有企业经营绩颓效的指标，就能最大限度地玻解决国有企业的委托代理敞问题。然而，我们的疑问是兰，如果上述诸多问题得不到绵有效的解决，那么，国有企辟业经营中的委托代理问题退又怎么可能从根本上得到治理与解决？二、我国国有隼企业长期存在政企不分或难安分问题的深层原因分析国有企业的

13、传统产权制度不改霾革，那么，从某种程度上讲打，政府强加给国有企业的各觑种政策性负担也就有了一个蝎充足的理论依据。因为你这孝个企业本身就是属于我国家腿所有，而作为产权主体或所整有者，国家甚至可以将国有炼资产处置掉或消灭掉，更何谚况我国家现在要求你企业做辕的只不过是承担一些负担，跨这有什么不可以的呢？从这鹋个角度来说，政府对国有企业进行干预确实是无可指责砺的，政府干预国有企业的活夂动是其行使所有者权力的表湎现，这样一来，政企分的蕨改革目标自然地也就成了一魅句空话。因此，要真正彻底苔地解除国有企业的政策性负担、实现政企分开的既定目艉标，就必须对国有企业的传疣统产权制度进行调整或改革渖。众所周知，自1

14、992年我国国有企业改革进入制蝴度创新阶段以来，现代企业剂制度便成为我国国有企业改言革的方向，然而客观地说，荀到目前为止现代企业制度在我国各地并没有很好地建立稹起来，重要原因之一便是政府与企业之间的关系还没能黾真正而彻底地理顺，或政企痱没有彻底分开，国有企业仍被各级政府束缚着手脚，难以成为市场经济下的真正的利益主体，社会主义市场经梳济体制建设的进程也因此受布到了很大的牵制。政企分开貂步履维艰的客观现实无疑警示我们应该转换思路，考虑阏一下另外一个问题，这就是韬：产权属于国家所有的国有虑企业到底能否真正实现企业庚与政府的分开？为了回答闲国有企业到底能否实现企业狎与政府的分开这一问题，我们可以首先从

15、政府与非国有企业之间的关系谈起。众所易周知，政府并不是非国有企业的所有者与代理者，它在非国有企业面前的身份是非芮常简单的，这即：对非国有耖企业而言，政府只是政权的凳政府或政权的代表，她对非缱国有企业只能行使政治权力羽。具体来说，政府只能依照仰有关法律规定，从非国有企蔑业外部管理、协调、监督其祝经济运行，而不能介入非国辑有企业内部，对其实施直接敛或间接的干预。例如，只要兄非国有企业的投资方向不违反国家政策，那么，政府就胜不得干预非国企的投资决策区；政府不能直接任命并考核非国有企业负责人；政府不灞得干预非国有企业内部分配烷等等。换言之，政府对非国企可以采取你投资我欢迎，你赚钱我收税，你破产我不咙管

16、，你违法我制裁的态度。但是，从政府与国有企业之琶间的关系来说，情况就有所不同了，政府在国有企业面岷前是双重身份，即既是政权蘖的政府又是产权的政府。这样，作为政权的拥有者，政曙府只能依照法律规定从国有企业外部对其进行管理与监垒督；然而作为国有资产的代烙理者，政府就必然要对国有嗄企业进行一定的控制或干预，间接地、特殊情况下则必庑须直接地介入国有企业的内部，参与其内部经营管理，嗵如直接选择、考核、罢免企业负责人；参与制定企业的有关投资决策和利益分配方掠案等等。可以认为，政府干预国有企业的生产经营活动旯是非常正常的，是负责任的表现；反之，如果政府不管冀国有企业的经营活动、或政织府对国有企业负责人也不行

17、使选择与监督的权力，那才达是极不正常的现象，那样的侥话，国有企业与非国有企业汉还有什么区别？另外，从西并方国家的情况来看，一些国匹家的法律制度也明确规定，诫国有企业负责人是由企业的所有者国家或政府鳟直接任命的，企业负责人也只对任命他的上级领导负责锘，而不对市场负责。国有企蔫业的经营目标自然也不是追螫求利润最大化，而是侧重于瓠社会效益最大化方面。上述分析表明，政府作为国有硼资产的代理者，在国有企业状面前根本不存在能不能干预蚺这一问题，而只存在如何干蚧预的问题。如果我们坚持把匪政府不干预国有企业作为国弧有企业的改革目标，或者说嘈必须在国有企业内部实现政淳企分开，那么，恐怕只能通过以下几条途径来实现

18、：第汗一，将国有企业承包或租赁蚂给非国有经济主体去经营，政府只收取承包或租赁费用腙，而不直接介入承包企业的饴内部经营管理活动；第二，鲈政府对国有企业撒手不管。刹或采取放任自流的态度，或嚆对国有企业睁一眼闭一眼，晌任凭国有企业为其内部人所序控制；第三，从国有企业的药产权制度改革入手，积极探踢索公有制的其他实现形式，鑫将国有企业改造成非国有的其他类型的公有制企业或民有企业，进而使政府在国有沮企业面前不再拥有代理权甚雾至所有权。显而易见，上述第二种途径是首先应该被排苫除的；至于第一种途径，由玲于改革的实践已经充分证明，承包制、租赁制并不是解罐决我国国有企业问题的最佳形式，因此我们也可以不考虑这一途径

19、。这样，我们便床只能将希望寄托在第三种途犸径上，即通过对国有企业的跻所有制结构进行战略性调整跞，来实现国有企业投资主体栊多元化，进而达到政企分开戋之目的。三、解决国有职蠡工身份转变问题需要以国有纾企业的产权改革为起点无宪论是经济体制改革还是政治体制改革，实质上就是对各相关主体的物质利益关系进氇行调整与改变，而在这种利记益关系重新整合过程中，虽曾然有可能存在全体社会成员蘧都从改革中得到好处、而没篱有任何一个社会成员受到损响失的帕累托式改革，但是，挲象我国早期农村改革这样明泶显的帕累托改进现象在城市引改革过程中便不复存在了。迟20世纪80年代初期崛蛋起的乡镇企业，很快冲击了漭传统计划体制下的城市工

20、业犟经济和城市职工，后者原有的各种优越感随着改革波及阀到城市后有了一定的动摇。腑在随后进行的城市经济体制韬改革过程中，城市经济主体垢对改革的热情也自然没有改问革初期农民那么高，政府成为推动城市经济体制改革的首要主体也就势在必然。可禽以设想，如果没有政府通过忸放权让利式的改革来对城市相关利益主体进行激励或补形偿，中国的城市改革或国有企业改革恐怕很难能够在无默任何动荡的环境下顺利推进或至今天。1981199飨0年，我国财政通过各种让话利方式让国有企业获得了超过3000亿元的补偿收益。19801990年，国有企业职工工资在企业新怵增价值中的比重，由17鳏5上升至357，而掉同期的国内财政收入占国民啻

21、收入的比重则由315宪下降至216。我国城食市经济体制改革的历史经验湿明显表明，在相关主体的实狄际利益受到冲击或影响时，耥依靠政府或社会的力量对受损群体进行补偿是保证改革珉顺利推进的重要前提。同儿样，在改革推进到今天需要怖我们的国有企业职工彻底放蜊弃其国有职工身份的时候，筢即下岗分流、减员增效呼声一浪高过一浪时，政府对国悟有职工这一社会弱势群体的和利益补偿同样是不可忽视和潜不能省略的。因为，国有职掴工特别是那些和共和国同龄蠃的国有企业职工，他们一方衄面为我国的工业化起步做出了巨大的贡献；而另一方面，他们在计划经济时期却没捆有获得相应的货币收益报酬炯，政府以包揽国有职工全部播后顾之忧的承诺将本应

22、属于舒职工劳动报酬的一部分转化侍为国有企业积累或国家重点樟建设投资。很显然，在政府馘继续包揽国有职工的全部后漫顾之忧时，或者说政府并不衰要求国有企业职工走向市场淳自谋职业的情况下，是不存锯在对这些职工的原有劳动报不酬进行返还或补偿之说的。然而，在国有企业普遍存在拐着劳动边际产出低于劳动报际酬甚至已降为0的情况下，呲动员国有企业劳动者放弃其国有身份或走向市场、自谋职业便自然成为能否继续推窆进国企深化改革的一个关键环节，虽然这一举措令广大擤的国有企业职工在感情上难犒以接受，但它对我国的国企耄改革乃至整个城市经济体制闵改革来说却是无法回避或难榀以逾越的关口。实际上，对于我国国有企业职工来说，需要解决的不仅仅是身份礁转换或过去劳动报酬补偿问赶题，而且还要解决他们的工资拖欠和减发问题。所谓职雏工工资拖欠是指因各种原因鲦未按时发放职工基本工资长暴达一个月及其以上的行为；裒所谓职工工资减发是指减发猬了职工月