附2：物有所值评价和财政承受能力论证指引

1、1 PART1PART1 物有所值（物有所值（VFMVFM）评价）评价 一、物有所值定性评价一、物有所值定性评价 二、二、物有所值物有所值定量评价定量评价PART2PART2 财政承受能力论证指引财政承受能力论证指引23物物有所值评价是一种评估是否采用有所值评价是一种评估是否采用PPPPPP模式代替政府传统采购模式模式代替政府传统采购模式提供公共服务项目的方法。提供公共服务项目的方法。物有所值评价包括物有所值评价包括定性评价定性评价和和定量评价定量评价两个方面。现阶段两个方面。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。以定性评价为主，鼓励开展定量评价。 4拟采用拟采用PPPPPP模式实施的项目，

2、原则上应至少在模式实施的项目，原则上应至少在项目识别项目识别或或准备阶段准备阶段开展一次物有所值定性评价。开展一次物有所值定性评价。鼓励在项目鼓励在项目全生命周期内全生命周期内开展物有所值定量评价，并将其作为决开展物有所值定量评价，并将其作为决策参考依据及绩效评价的组成部分。策参考依据及绩效评价的组成部分。 56备选项目PPP物有所值评价不可行传统模式通过可行定性定量财政承受能力评估不可行其他方式通过可行按照操作指南规范运作该不该应用PPP模式？能不能应用PPP模式？物有所值评价资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明物有所值评价资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配

3、情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。7开展物有所值评价时，项目本级财政部门（或开展物有所值评价时，项目本级财政部门（或PPPPPP中心）应会同行中心）应会同行业主管部门，明确是否开展定量评价，并明确定性评价程序、指业主管部门，明确是否开展定量评价，并明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。标及其权重、评分标准等基本要求。开展物有所值定量评价时，项目本级财政部门（或开展物有所值定量评价时，项目本级财政部门（或PPPPPP中心）应会中心）应会同

4、行业主管部门，明确定量评价内容、测算指标和方法，以及评同行业主管部门，明确定量评价内容、测算指标和方法，以及评价结论是否作为采用价结论是否作为采用PPPPPP模式的决策依据。模式的决策依据。8910（一）物一）物有所值（有所值（VFM)VFM) 定性评价基本思路定性评价基本思路（二）（二）物物有所值定性评估有所值定性评估方法方法（三）（三）物物有所值定性评估指标说明有所值定性评估指标说明11就是用就是用通过专业评价通过专业评价, ,分析项目采用分析项目采用PPPPPP模式和传统采购模式在全模式和传统采购模式在全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜生命周期整合程度、风险识别与

5、分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、融资可获得性等方面的区别。判断在竞争程度、政府机构能力、融资可获得性等方面的区别。判断项目项目采用采用PPPPPP模式模式代替传统代替传统采购模式提供公共服务项目是不是更有采购模式提供公共服务项目是不是更有优势优势。 12PPPPPP模式模式是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向力的社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价。双方按照平等协商原则订立合同，明确社会资本支付相应对价。双方按照平等协

6、商原则订立合同，明确责权利关系，通过合理分担风险和全生命周期管理，提升公共服责权利关系，通过合理分担风险和全生命周期管理，提升公共服务供给质量和效率，实现公共利益最大化。务供给质量和效率，实现公共利益最大化。政府传统采购模式政府传统采购模式是指政府及其所属机构直接负责公共服务项目是指政府及其所属机构直接负责公共服务项目的设计、融资、建造、运营和维护等工作（含委托多个他人分别的设计、融资、建造、运营和维护等工作（含委托多个他人分别执行其中部分工作），并承担项目主要风险。执行其中部分工作），并承担项目主要风险。1314相同产出成本高成本低相同成本产出低产出高15 全生命周期整合程度全生命周期整合程

7、度 风险识别与分配风险识别与分配 绩效导向与鼓励创新绩效导向与鼓励创新 潜在竞争程度潜在竞争程度 政府机构能力政府机构能力 融资可获得性融资可获得性16全生命周期整合风险识别与分配绩效导向与鼓励创新潜在竞争程度政府机构能力融资可获 得性项目规模大小项目规模大小预期使用寿命长短预期使用寿命长短主要固定资产种类主要固定资产种类全生命周期成本测算准确性全生命周期成本测算准确性运营收入增长潜力运营收入增长潜力行业示范性行业示范性17基本评价指标总权重为基本评价指标总权重为80%80%，单项指标权重不应超过，单项指标权重不应超过20%20%；补充评；补充评价指标总权重为价指标总权重为20%20%，单项指

8、标权重不应超过，单项指标权重不应超过10%10%。每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为不利，对应分值分别为1008110081、80618061、60416041、40214021、200200分。分。项目本级财政部门（或项目本级财政部门（或PPPPPP中心）会同行业主管部门，按照评分等中心）会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。级对每项指标制定清晰准确的评分标准。18定性评价采用专家评分法。专家组由不少于定性评价采用专家评分法。专家组由不少于7 7名专家组成，至少包括名专

9、家组成，至少包括行业领域、工程技术、金融、项目管理、财政和法律专家各一名。行业领域、工程技术、金融、项目管理、财政和法律专家各一名。19行业领域工程技术金融财务项目管理财政法律项目本级财政部门（或项目本级财政部门（或PPPPPP中心）会同行业主管部门组织召开专家组中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议。会议。专家组会议基本程序如下：专家组会议基本程序如下：（一）专家在充分讨论项目情况后，按指标进行逐项评分，填入专（一）专家在充分讨论项目情况后，按指标进行逐项评分，填入专家评分表；家评分表；（二）按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组（二）按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果

10、，形成专家组意见。意见。20项目本级财政部门（或项目本级财政部门（或PPPPPP中心）会同行业主管部门根据评分结果中心）会同行业主管部门根据评分结果和专家组意见，做出定性评价结论。和专家组意见，做出定性评价结论。原则上，评分结果在原则上，评分结果在6060分（含）以上的，通过定性评价；否则，分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。未通过定性评价。21221 1全生命周期整合全生命周期整合全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否

11、实现长期、充分整合。充分整合。2 2风险识别与分配风险识别与分配风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。配。3 3绩效导向绩效导向与与鼓励创新鼓励创新绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，能否鼓励社会资本创新。能否鼓励社会资本创新。234 4潜在竞争程度

12、潜在竞争程度潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。力。5 5政府机构能力政府机构能力政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。行政监管和项目执行管理等能力。6 6可融资性可融资性可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。2425（一）物（一）物有所值（有所值（VFM)VFM) 定量评价基本概念定量评价基本概念（二）物（二）物有所值（有所值（VFMVFM）定量评价流程）定量评价流

13、程（三）物（三）物有所值（有所值（VFMVFM）定量评价的影响因素和局限性）定量评价的影响因素和局限性2627什么什么是物有所值的定量评价是物有所值的定量评价? ?就是用量化的方法来评价采用就是用量化的方法来评价采用PPPPPP模式代替政府传统采购模式提供模式代替政府传统采购模式提供公共服务项目是不是更有优势。公共服务项目是不是更有优势。 简单的说：物有所值的定量评价就是用测算来证明某个项目简单的说：物有所值的定量评价就是用测算来证明某个项目是否是否 值得干，值得干，是否是否值得用值得用PPPPPP模式干。模式干。28假定假定采用采用PPPPPP模式与政府传统采购模式模式与政府传统采购模式产出

14、绩效相同产出绩效相同的前提下，通过对的前提下，通过对PPPPPP项目全生命周期内政府方收支项目全生命周期内政府方收支相抵余额的净现值与公共部门比较值相抵余额的净现值与公共部门比较值进行对比，进行对比，判判断断PPPPPP模式能否降低项目全生命周期成本。模式能否降低项目全生命周期成本。29传统模式下项目全生命周期的成本现值：传统模式下项目全生命周期的成本现值：PSCPSC值值简称（公共部门比较值）简称（公共部门比较值）PPPPPP模式下项目全生命周期的成本现值：模式下项目全生命周期的成本现值： PPP PPP值值比较比较PSCPSC值和值和PPPPPP值两个成本大小值两个成本大小： PSC PS

15、C值值 PPPPPP值：物有所值值：物有所值 PSC PSC值值 PPPPPP值：非物有所值值：非物有所值 PSC PSC值值 = PPP= PPP值值：物有所值物有所值3031项目招标前期VFM=PSC-（影子报价+保留风险）决定是否进行招标注：影子报价指政府测算的PPP合同价VFM0项目评标阶段VFM=PSC-（PPP投标报价+保留风险）决定是否采用PPP模式，及选择最优合作者VFM0项目实施过程VFM=PSC-（PPP报价调整值+保留风险）判断项目当前是否具有VFM注：PPP报价调整值指根据项目实际发生情况调整后的PPP报价使用传统采购模式32VFM0使用传统采购模式VFM0备选项目VF

16、M=PSCVFM=PSC值值-PPP-PPP值值3334政府测算的PPP项目合同价及相关费用自留风险自留风险基本PSC可转移风险竞争性中立调整值英国/美国的PSC澳大利亚的PSC基本成本全部风险（自留/转移）竞争性中立调整值融资成本建设和运维成本可转移风险竞争性中立调整值新西兰的PSCVFMVFMPPP值（1 1）PPPPPP值值PPPPPP值是指政府采用值是指政府采用PPPPPP模式实施项目并达到产出说明要求所应承担的模式实施项目并达到产出说明要求所应承担的全生命周期净成本和自留风险承担成本之和的净现值。全生命周期净成本和自留风险承担成本之和的净现值。PPPPPP值等于值等于PPPPPP项目

17、全生命周期内财政支出责任的净现值。按照政府项目全生命周期内财政支出责任的净现值。按照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201520152121号）号）及有关规定测算，主要包括政府对及有关规定测算，主要包括政府对PPPPPP项目的股权投资、运营补贴、风项目的股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等财政支出责任。险承担和配套投入等财政支出责任。35在项目不同阶段，在项目不同阶段，PPPPPP值的计算依据不同。项目识别和准备阶段政府以值的计算依据不同。项目识别和准备阶段政府以项目实施方案为依据测算出社会资本方可能提交的报价的项目实施方案为依据

18、测算出社会资本方可能提交的报价的PPPPPP值称为影值称为影子报价子报价PPPPPP值（简称值（简称PPPsPPPs），项目采购阶段以社会资本最终提交的响应），项目采购阶段以社会资本最终提交的响应文件实际报价为依据折算的文件实际报价为依据折算的PPPPPP值称为实际报价值称为实际报价PPPPPP值（简称值（简称PPPaPPPa）。）。36政府对政府对PPPPPP项目的股项目的股权投资权投资运营运营补贴补贴风险风险承担承担PPPPPP值值配套配套投入投入37（2 2）PSCPSC值值公共部门比较值（公共部门比较值（PSCPSC），是指在项目全生命周期内，政府采用传统采），是指在项目全生命周期内，

19、政府采用传统采购模式提供与购模式提供与PPPPPP项目产出说明相同的公共产品和服务的全部成本的现项目产出说明相同的公共产品和服务的全部成本的现值值。PSCPSC值是以下三项成本的全生命周期净现值之和：值是以下三项成本的全生命周期净现值之和：参照项目参照项目的建设和的建设和运营维护运营维护净成本净成本竞争性中竞争性中立调整值立调整值项目全部项目全部风险成本风险成本PSCPSC值值38竞争性中立调整的目的竞争性中立调整的目的: :消除政府传统采购模式下因其公有体制所具有的竞争优势和消除政府传统采购模式下因其公有体制所具有的竞争优势和竞争劣势，使得在进行物有所值定量评价时政府和社会资本竞争劣势，使得

20、在进行物有所值定量评价时政府和社会资本之间能够获得公平、相似的比较基础。之间能够获得公平、相似的比较基础。39 仅社会资本需缴纳的流转税、所得税、财产税和仅社会资本需缴纳的流转税、所得税、财产税和行为税等行为税等 仅社会资本需要遵循的审批程序所产生的费用仅社会资本需要遵循的审批程序所产生的费用 仅社会资本日常管理中需支付的人力资源服务、仅社会资本日常管理中需支付的人力资源服务、办公场所、市场及办公场所、市场及ITIT服务成本等服务成本等政府竞争政府竞争优势优势 公共部门面对的更严格的监督和报告成本等公共部门面对的更严格的监督和报告成本等政府竞争政府竞争劣势劣势40指在风险分配框架下指在风险分配

21、框架下政府方为向社会资本政府方为向社会资本方转移风险所付出的方转移风险所付出的成本成本可转移风险包括拟由可转移风险包括拟由社会资本单方承担的社会资本单方承担的风险以及双方共担风风险以及双方共担风险中拟由社会资本方险中拟由社会资本方承担的部分承担的部分可转移可转移风险承风险承担成本担成本指在风险分配框架下指在风险分配框架下政府方为自留风险所政府方为自留风险所承担的成本承担的成本自留风险包括拟由政自留风险包括拟由政府单方承担的风险以府单方承担的风险以及双方共担风险中政及双方共担风险中政府方承担的部分。府方承担的部分。自留风自留风险承担险承担成本成本41基于参照项基于参照项目，即假设目，即假设政府采

22、用传政府采用传统采购模式统采购模式提供与提供与PPPPPP项目产出说项目产出说明要求相同明要求相同的基础设施的基础设施和公共服务和公共服务考虑资金时考虑资金时间价值，用间价值，用成本的净现成本的净现值表示值表示包含竞争性中立包含竞争性中立调整、风险承担调整、风险承担成本等因素的量成本等因素的量化值化值综合考虑项综合考虑项目的投资、目的投资、建设、运营建设、运营等全生命周等全生命周期成本期成本4243政府对政府对PPPPPP项目的股项目的股权投资权投资运营运营补贴补贴风险风险承担承担PPPPPP值值配套配套投入投入参照项目参照项目的建设和的建设和运营维护运营维护净成本净成本竞争性中竞争性中立调整

23、值立调整值项目全部项目全部风险成本风险成本PSCPSC值值通常以物有所值量值或物有所值指数的形式表示。通常以物有所值量值或物有所值指数的形式表示。VfMVfM量值量值=PSC- PPP=PSC- PPP值值VfMVfM指数指数= = （PSC-PPPPSC-PPP值）值）PSCPSC100%100%当物有所值量值或指数为正时，采用当物有所值量值或指数为正时，采用PPPPPP模式替代传统采购模式提供模式替代传统采购模式提供公共产品和服务可实现物有所值。物有所值量值或指数越大，说明公共产品和服务可实现物有所值。物有所值量值或指数越大，说明采用采用PPPPPP模式替代传统采购模式提供公共产品和服务可

24、实现的价值越模式替代传统采购模式提供公共产品和服务可实现的价值越大。大。除以上静态物有所值评估外，为了评估量化评估中的关键假设变化除以上静态物有所值评估外，为了评估量化评估中的关键假设变化的影响，采购部门应对物有所值中的的影响，采购部门应对物有所值中的PSCPSC和和PPPPPP值进行敏感性分析。值进行敏感性分析。4445折现率折现率的选取。折现率包括四种典型类型：资本的社会机会成本、社会时间的选取。折现率包括四种典型类型：资本的社会机会成本、社会时间偏好折现率、利用资本资产定价模型偏好折现率、利用资本资产定价模型(CAPM(CAPM模型模型) )确定的折现率、无风险利率。确定的折现率、无风险

25、利率。折现率由省级财政部门会同行业主管部门按基础设施及公共服务的行业分类制折现率由省级财政部门会同行业主管部门按基础设施及公共服务的行业分类制定和发布并定期更新。定和发布并定期更新。折折现期的选取。折现期应为现期的选取。折现期应为PPPPPP项目全生命周期的总年数。项目全生命周期的总年数。折现率折现率计算公式。计算公式。PSCPSC和和PPPPPP值的计算采用现金流折现法（值的计算采用现金流折现法（Discounted Cash Discounted Cash FlowsFlows，简称，简称“DCF“DCF法法” ” ），计算公式如下：），计算公式如下：46其中：其中：FV = FV = 项

26、目现金流；项目现金流；r = r = 折现率；折现率；N =N =折现期。折现期。在计算在计算PPPPPP值值时，应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影时，应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响。响。参考因素参考因素合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。47PPPPPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场

27、指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算PPPPPP值值时，应当时，应当充分考虑定价和调价机制的影响。充分考虑定价和调价机制的影响。48计算计算PSCPSC、PPPPPP值的主要数据来源包括：值的主要数据来源包括： 国家或省级、行业建设主管部门颁布的有关计国家或省级、行业建设主管部门颁布的有关计价依据和办法；价依据和办法；工

28、程项目工程项目决算及国有企业的审计数据；决算及国有企业的审计数据；有有资质的造价咨询师；资质的造价咨询师；外部外部专业顾问（技术顾问、财务顾问）的数据；专业顾问（技术顾问、财务顾问）的数据；等等。等等。4950一、一、PSCPSC计算计算（一）初始（一）初始PSC PSC 全生命周期成本全生命周期成本投资成本投资成本（包括但不限于设计成本、施工成本、物资采购成本、土地费用等）运营维护成本运营维护成本（包括但不限于政府在项目运行及维护方面所投入的原材料、设备、人力等成本以及行政费用、管理费用等）其他成本其他成本（包括但不限于项目前期咨询服务费用、交易费用等 ） 全全生命周期成本合计生命周期成本合

29、计资本资本性收益（性收益（- -）（包括但不限于政府在提供公共服务之外获得的资产出售、租赁或者处置收益）第三第三方收入（方收入（- -）（是指政府在提供公共服务之外向第三方提供基础设施或公共服务产生的收入） 初始初始PSCPSC（二）（二） 竞争性中立调整值竞争性中立调整值（包括但不限于政府相较社会资本少支出的各项税费、政府审批支出、管理费用等）（三）可转移风险承担成本（三）可转移风险承担成本（指在风险分配框架下政府方为向社会资本方转移风险所付出的成本，可转移风险包括拟由社会资本单方承担的风险以及双方共担风险中拟由社会资本方承担的部分）（四）自留风险承担成本（四）自留风险承担成本（指在风险分配

30、框架下政府方为自留风险所承担的成本，自留风险包括拟由政府单方承担的风险以及双方共担风险中政府方承担的部分）51PSCPSC二、二、PPPsPPPs计算计算全全生命周期成本生命周期成本投资投资成本成本（包括但不限于政府在项目设计、建设、融资等方面投入的现金以及土地使用权、固定资产、周边土地或商业开发收益权等非现金资产）运营维护成本运营维护成本（包括但不限于政府向社会资本方支付的运营维护费、财政补贴等）其他成本其他成本（包括但不限于政府承担的资询服务费用、市场测试费用、社会资本未中标补偿金以及移交补偿款等）全生命周期成本合计全生命周期成本合计资本性收益（资本性收益（- -）（包括但不限于政府在公共

31、资产转让、租赁、处置等方面所获得的收入）第三方收入（第三方收入（- -）（包括但不限于政府从社会资本方获得的特许权费用、超额运营收入分成等）自留风险承担成本自留风险承担成本（包括但不限于政府因承担法律、政策、最低用量等风险所需支出的成本）PPPsPPPs三、定量评价结论三、定量评价结论VfMVfM值：值：VfMVfM值值=PSC-PPPs=PSC-PPPsVFMVFM指数：指数：VfMVfM指数指数= = （PSC-PPPsPSC-PPPs）PSCPSC100%100%52一PSCPSC计算计算（一）初始（一）初始PSC PSC 全生命周期成本全生命周期成本投资成本投资成本 （包括但不限于设计

32、成本、施工成本、物资采购成本、土地费用等）运营维护成本运营维护成本 （包括但不限于政府在项目运行及维护方面所投入的原材料、设备、人力等成本以及行政费用、管理费用等）其他成本其他成本 （包括但不限于项目前期咨询服务费用、交易费用等 ）全生命周期成本合计全生命周期成本合计 资本性收益（资本性收益（- -） （包括但不限于政府在提供公共服务之外获得的资产出售、租赁或者处置收益）第三方收入（第三方收入（- -） （是指政府在提供公共服务之外向第三方提供基础设施或公共服务产生的收入）初始初始PSCPSC （二）（二） 竞争性中立调整值竞争性中立调整值 （包括但不限于政府相较社会资本少支出的各项税费、政府

33、审批支出、管理费用等）（三）可转移风险承担成本（三）可转移风险承担成本 （指在风险分配框架下政府方为向社会资本方转移风险所付出的成本，可转移风险包括拟由社会资本单方承担的风险以及双方共担风险中拟由社会资本方承担的部分）（四）自留风险承担成本（四）自留风险承担成本 （指在风险分配框架下政府方为自留风险所承担的成本，自留风险包括拟由政府单方承担的风险以及双方共担风险中政府方承担的部分）PSCPSC 53二、二、PPPaPPPa计算计算全生命周期成本全生命周期成本投资成本投资成本 （包括但不限于政府在项目设计、建设、融资等方面投入的现金以及土地使用权、周边土地或商业开发收益权等非现金资产）运营维护成

34、本运营维护成本 （包括但不限于政府向社会资本方支付的运营维护费、财政补贴等）其他成本其他成本 （包括但不限于政府承担的资询服务费用、市场测试费用、社会资本未中标补偿金以及移交补偿款等）全生命周期成本合计全生命周期成本合计资本性收益（资本性收益（- -） （包括但不限于政府在公共资产转让、租赁、处置等方面所获得的收入）第三方收入（第三方收入（- -） （包括但不限于政府从社会资本方获得的特许权费用、超额运营收入分成等）自留风险承担成本自留风险承担成本 （包括但不限于政府因承担法律、政策、最低使用量等风险所需支出的成本）PPPaPPPa 三、定量评价结论三、定量评价结论VfMVfM量值：量值：Vf

35、MVfM量值量值=PSC-PPPa=PSC-PPPa VfMVfM指数：指数：VfMVfM指数指数= = （PSC-PPPaPSC-PPPa）PSCPSC100%100% 局限性目前的目前的VFMVFM分析只关注成本而简单的认为分析只关注成本而简单的认为PPPPPP模式和传统模式其他任何因素模式和传统模式其他任何因素都相同。都相同。社会资本通过社会资本通过PPPPPP模式的盈利情况与通过传统模式是完全不同的。采取模式的盈利情况与通过传统模式是完全不同的。采取PPPPPP模式，社会资本也许能够增加收费率，从主营业务中获得更高的利润。模式，社会资本也许能够增加收费率，从主营业务中获得更高的利润。V

36、FMVFM需要决策者识别所有风险并估算风险的价值；需要决策者识别所有风险并估算风险的价值； 识别风险的过程非常复杂，并且会花费金钱和时间，而且需要基于对项目识别风险的过程非常复杂，并且会花费金钱和时间，而且需要基于对项目信息广泛的收集和科学有效的计算方法。信息广泛的收集和科学有效的计算方法。狭义狭义VFMVFM仅指物有所值评价，并不包括社会效益，不能充分的衡量项目的仅指物有所值评价，并不包括社会效益，不能充分的衡量项目的价值。价值。54（一）风险识别（一）风险识别（二）风险分配（二）风险分配（三）风险量化（三）风险量化5556识别项目主要风险时，可以采用项目清单的方式列举某个项目所存在的具体风

37、险，并按照风险识别项目主要风险时，可以采用项目清单的方式列举某个项目所存在的具体风险，并按照风险的重要性程度进行排列。的重要性程度进行排列。PPPPPP模式下，政府与社会资本需要根据双方各自的特点与优势，通过风险避免、风险转移、模式下，政府与社会资本需要根据双方各自的特点与优势，通过风险避免、风险转移、风险自留、风险共担的不同策略，对经识别的风险进行合理分配，实现整体风险的最小化。风险自留、风险共担的不同策略，对经识别的风险进行合理分配，实现整体风险的最小化。57风险量化是指确定风险发生的概率和风险后果的财务影响强度，继而运用概率论和数理统风险量化是指确定风险发生的概率和风险后果的财务影响强度

38、，继而运用概率论和数理统计等工具，计算出风险的预期值，即风险成本。计等工具，计算出风险的预期值，即风险成本。1.1.基于公式的风险定量分析基于公式的风险定量分析 单个风险的承担成本=（风险的某后果*该后果的发生概率）+不可预见费2.2. 蒙特卡罗模拟方法蒙特卡罗模拟方法 （1）构造或者描述风险概率过程； （2）从已知概率分布中抽样； （3）进行样本分析，获得估计量。58风险风险成本成本应充分考虑各类风险出现的概率和带来的应充分考虑各类风险出现的概率和带来的成本支出成本支出，可采用比例法、情景分析法及概，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。率法进行测算。比例法。在各类风险支出数额和概率难以

39、进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成比例法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险成本成本。情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行风险的各类事件和变量进行“基本基本”、“不利不利”及及“最坏最坏”等情景假设，测算各类风险发生带等情景假设，测算各类风险发生带来的风险来的风险成本成本。59概率法。在各类风险支出数额和发生概

40、率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变概率法。在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险成本成本。项目整体风险成本项目整体风险成本= =基本情景下的风险成本基本情景下的风险成本 x x 基本情景出现的概率基本情景出现的概率 + +不利情景下的风险成本不利情景下的风险成本 x x 不利情景出现的概率不利情景出现的概率 + +最坏情景下的风险成本最坏情景下的风险成本 x x 最坏情景出现的概率最坏情景出现的概率60第一第一章章 总则总则第二第二章章 责任识别

41、责任识别第三章第三章 支出预算支出预算第四章第四章 能力评估能力评估第五章第五章 信息披露信息披露第六章第六章 附则附则61第一第一条条 编制依据编制依据第二第二条条 编制目的编制目的 第三第三条条 编制意义编制意义第四第四条条 论证论证方法方法第五条第五条 结论应用结论应用第六条第六条 部门职责部门职责第七条第七条 合作开展合作开展第八条全周期管理第八条全周期管理62第一条第一条 根据根据中华人民共和国预算法中华人民共和国预算法、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发（国发201420144343号）、号）、国务院关于深化预算管理制度改革的决定国务

42、院关于深化预算管理制度改革的决定（国发（国发201420144545号号）、）、国务院关于创新重点领域投融资机制国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见鼓励社会投资的指导意见（国发（国发201420146060号号）、）、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金（财金201420147676号号）和）和财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金（财金20142014113113号）等有关规定，制定本指引。号）等有关规定，制定本

43、指引。本指引所称财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（本指引所称财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private PartnershipPublic-Private Partnership，以下简称，以下简称PPPPPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为的影响，为PPPPPP项目财政管理提供依据。项目财政管理提供依据。63开展开展PPPPPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重

44、要保障，有利于规范PPPPPP项目财项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPPPPP可持续发展。可持续发展。财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制理好当期与长远关系，严格控制PPPPPP项目财政支出规模。项目财政支出规模。财政承受能力论证的结论分为财政承受能力论证的结论分为“通过论证通过论证”和和“未通过论证未通过论证”。“通过论证通过论证”的项目，各级的项目，

45、各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证未通过论证”的项目，则不宜采用的项目，则不宜采用PPPPPP模式。模式。64各级财政部门（或各级财政部门（或PPPPPP中心）负责组织开展行政区域内中心）负责组织开展行政区域内PPPPPP项目财政承受能力论证工作。省项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPPPPP项目财政支出责任，对财政预算编制、执行项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理

46、。情况实施监督管理。财政部门（或财政部门（或PPPPPP中心）应当会同行业主管部门，共同开展中心）应当会同行业主管部门，共同开展PPPPPP项目财政承受能力论证工作项目财政承受能力论证工作。必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。各级财政部门（或各级财政部门（或PPPPPP中心）要以财政承受能力论证结论为依据，会同有关部门统筹做好项中心）要以财政承受能力论证结论为依据，会同有关部门统筹做好项目规划、设计、采购、建设、运营、维护等全生命周期管理工作。目规划、设计、采购、建设、运营、维护等全生命周期管理工作。65第九第九条条 财政支出责任财政支出

47、责任第十第十条条 股权投资支出股权投资支出责任责任第十一第十一条条 运营补贴支出运营补贴支出责任责任第十二第十二条条 风险承担支出风险承担支出责任责任第十三条第十三条 配套投入支出责任配套投入支出责任66PPPPPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等投入等。股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资

48、支出责任。支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。贴支出责任。67第十二第十二条

49、条 风险承担支出风险承担支出责任责任风险风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。，会产生财政或有支出责任。第十三条第十三条 配套投入支出责任配套投入支出责任配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常

50、包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。68第十四条第十四条 分类测算分类测算第十五条第十五条 股权投资支出测算股权投资支出测算第十六条第十六条 运营补贴支出测算运营补贴支出测算第十七条第十七条 年度年度折现率参考因素折现率参考因素第十八条第十八条 合理合理利润率参考因素利润率参考因素影响影响第十九条第十九条 合理利润率变化影响合理利润率变化影响第二十条第二十

51、条 定价和调价机制影响定价和调价机制影响第二十一第二十一条条 风险承担支出风险承担支出测算测算第二十二条第二十二条 配套投入支出测算配套投入支出测算697071第十七条第十七条 年度年度折现率参考因素折现率参考因素年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。第十八第十八条条 合理合理利润率参考因素利润率参考因素合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，

52、结合风险等因素确定。绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。第十九第十九条条 合理合理利润率变化影响利润率变化影响在计算运营补贴支出时，应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响。在计算运营补贴支出时，应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响。第二十第二十条条 定价和调价机制影响定价和调价机制影响PPPPPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下，

53、运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时，应额的影响，而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响。当充分考虑定价和调价机制的影响。72第二十一条第二十一条 风险承担支出风险承担支出测算测算风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果及概率法进行测算。如果PPPPPP合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣合同约定保

54、险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。除该等风险赔款金额的净额。比例法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成比例法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行风险的各类事件和变量进行“基本基本”、“不利不

55、利”及及“最坏最坏”等情景假设，测算各类风险发生带等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。计算公式为来的风险承担支出。计算公式为：73=+风险承担支出数额 基本情景下财政支出数额 基本情景出现的概率不利情景下财政支出的数额 不利情景出现的概率最坏情景下财政支出数额 最坏情景出现的概率概率法。在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变概率法。在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。第二十二条第二十二条 配

56、套投入支出配套投入支出测算测算配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：值。计算公式为：7475假设某高速公路项目假设某高速公路项目20152015年开工，建设期为年开工，建设期为3 3年。评价基年为项目投入运营第一年，即年。评价基年为项目投入运营第一年，即20182018年年。该项目投入运营后采取对公众

57、收费和政府补贴相结合的运营模式，收费期限为。该项目投入运营后采取对公众收费和政府补贴相结合的运营模式，收费期限为3030年。年。全部投资成本为全部投资成本为647,630647,630万元，折现率为万元，折现率为7.00%7.00%，合理利润率为，合理利润率为7.15%7.15%。年度运营成本和当年使用者付费以适当模型和数据估算得出，其中年度运营成本主要考虑经营年度运营成本和当年使用者付费以适当模型和数据估算得出，其中年度运营成本主要考虑经营成本和营业税及附加；此外，该项目每十年一次成本和营业税及附加；此外，该项目每十年一次大修，大修费用为当年日常养护费用的大修，大修费用为当年日常养护费用的1

58、313倍倍计计。若对该项目采取若对该项目采取对对可行性缺口补助可行性缺口补助模式模式，求年补贴数额，求年补贴数额测算测算结果。结果。76-100000-5000005000010000015000020152020202520302035204020452050补贴金额补贴金额 单位单位: :万元万元补贴年份补贴年份第二十三条第二十三条 汇总测算承受能力第二十四条第二十四条 评估具体内容第二十五条第二十五条 预算支出比例第二十六条第二十六条 鼓励化解存量债务第二十七条第二十七条 未来公共预算支出确定第二十八第二十八条条 纳入预算统筹第二十九第二十九条条 合同审核与执行77第二十三条第二十三条

59、汇总测算承受能力汇总测算承受能力财政部门（或财政部门（或PPPPPP中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的实施的PPPPPP项目，进行财政承受能力评估。项目，进行财政承受能力评估。第二十四条第二十四条 评估具体内容评估具体内容 财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估, ,是是根据根据PPPPPP项目预算支出责任，评估项目预算支出责任，评估PPPPPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响项目实施对当前及今后年度财政支出的影响; ;行业和领行业和领域均衡性评估，是根据域均衡性评估，是根据PPPPPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域共服务的需求，平