浅谈行政规范性文件界定

1、浅谈行政规范性文件界定行政规范性文件是行政机关实施法律、法规和执行政策，规范经济社会各领域事务的重要方式，是政府依法行政的重要手段，直接关系群众切身利益。为此，各级政府及政府部门都十分重视行政规范性文件制定和管理工作，取得了一定成效。但实践中，仍然存在实务操作上的困难，导致有关文件的界定存在缩小或扩大范围，出台“奇葩”文件的现象。本文仅从行政规范性文件的界定方面，结合工作实际谈几点浅陋看法。一、行政规范性文件的含义国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作通知（国办发201837号）指出：“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者法律

2、、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文”。二、行政规范性文件的认定要素（一）主体要素。行政规范性文件的制定主体通常有各级人民政府；县级以上人民政府办公厅（室）；县级以上人民政府工作部门；县级以上人民政府的派出机关和派出机构；县级以上人民政府依法赋予行政管理职能的事业单位；法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织。临时机构、议事协调机构、政府工作部门的派出机构、部门内设机构无权制定行政规范性文件。（二）职权要素。行政规范性文件是行政机关在法定范围内制定的，没有法定职权或者超出本机

3、关的法定职权制定的行政规范性文件属于无效的行政规范性文件。（三）权利义务要素。行政规范性文件的条文具有法律法规的特性。行政机关的工作规划、计划、要点、考核、监督检查等文件明显不具备这一要素。（四）不特定要素。行政规范性文件涉及的对象是不特定的公民、法人和其他组织。行政许可、行政处罚、行政确认等法律文书是针对特定对象作出的，所以不是行政规范性文件。（五）普遍约束力要素。行政规范性文件在本行政区域内具有普遍约束性。人事任免决定及工作表彰、通报；报告、请示等文件明显不具备这一特点。（六）反复适用要素。反复适用要素是指行政规范性文件在有效期内具有反复适用的特性。三、界定行政规范性文件的几点思路（一）重

4、实质。从公文种类而言，人事任免决定及工作表彰、通报；报告、请示和议案；会议通知；商洽性工作函；行政机关的内部工作制度；征地补偿、安置方案一般不是行政规范性文件。但界定一个文件是否为行政规范性文件，应当坚持实质重于形式的原则，文件的名称不决定文件性质，从保障行政相对人的合法权益出发，凡对不特定公民、法人和其他组织的权利义务产生实质影响的，应纳入行政规范性文件管理。（二）重外部。因为行政机关的大部分文件是对内部工作的安排、部署等，而行政规范性文件最直接的结果是影响相对人的权利义务，所以只涉及上级与下级之间，机关与机关之间，部门与部门之间有关工作分工、任务分解等文件而不涉及相对人的权利义务的文件就不

5、是行政规范性文件。行政规范性文件外部性特征主要从三个方面把握。一是依据的外部性，如果制定依据是法律、法规、规章，自然具有外部性，如果制定依据是上级内部规定，就不是行政规范性文件。二是内容的外部性。如果内容是关于约束机关内部的规定，就不具有外部性，如果是内容约束的是机关之外的公民、法人和其他组织，那应该具有行政规范性文件的特性。三是结果的外部性。虽然有些文件是针对内部或者系统内制发的，比如有关工作或办事制度的规定，如执行文件的结果可能会对外部管理对象增加不必要的负担或义务，这就具有了外部性。（三）重规范。目前，对行政规范性文件的管理主要是从程序上进行管理。对行政规范性文件自身的规范化要求相对较少

6、，所以行政规范性文件质量普遍不高。行政规范性文件自身的规范化要求包括名称的规范性、格式的规范性、内容的规范性等。名称的规范性有利于把它与其他行政文件区别开来，比如实施意见、实施细则、实施办法等，让人从名称上一看就一目了然，最好不用通知、公告、工作方案、实施方案等名称。其次，从格式和内容上也没有明确规范，行政规范性文件虽不是法律，但其格式规范性相似法律文本的排列，其内容表述方法也相似法律条文，语句严谨，权利义务表述明确，而不同于工作安排、总结报告、讲话稿公文格式。规范性是行政规范性文件的本质要求和基本特征，因此，要进一步明确行政规范性文件的规范化要求，以行政规范性文件的规范化特质和其他行政文件进

7、行区别。四、实务中难以界定的几类行政公文（一）涉及行政机关职责职权的文件在行政机关的各类文件中，有较多的一类文件是只涉及行政机关职责职权的文件，它并不涉及公民、法人和其他组织也就是行政相对人的权利义务。但这些文件的内容或规定又往往会影响行政相对人权利义务。比如XX局关于工程质量监督管理的规定里面提到“工程验收时，质量监督机构应当对项目法人上报的工程质量等级进行核定。”表面上规定的是质量监督机构职责，实质上是对项目法人规定的义务。为防止行政机关扩大职权，缩减职责，行政机关职责职权的文件应该纳入行政规范性文件。（二）纯义务性或纯权利性文件对于权利义务规定非常明显的行政文件是很容易判定为行政规范性文

8、件的，但对于那些纯义务性或纯权利性规定，甚至权利义务规定很模糊的文件就很难界定了。比如一个关于全民义务植树的规定，它只对公民、法人和其他组织如何履行植树义务作了规定；或者一个关于失地农民养老金补偿办法，它只对失地农民提出补偿的权利作了规定；但有的文件规定相对人应当配合做什么，有权提出什么要求等等，这些内容表达模糊的文件，在实际工作中界定它是不是规范性文件就很难。这三类文件中，纯义务性文件判定为行政规范性文件问题不大，纯权利性文件因是给予行政相对人权益的文件，没必要纳入行政规范性文件管理。至于权利义务规定模糊的文件，还需要理论上的研究和实践的总结进一步界定。（三）政策指导性文件政策指导性文件在行政文件中占有很大比例，也是很难与行政规范性文件想区别的一类文件。主要是行政机关为实现一定的行政管理目的或完成某项工作任务，而制定的工作方案、工作措施、考核奖励办法等文件。最常见的如关于创建精神文明城市的工作方案、关于食品安全大检查的工作方案、关于XX奖的申报管理规定等，对这些文件要区别对待，如果是行政机关内部执行的管理规范、工作制度、工作方案等，就不是行政规范性行文件，如果涉及行政指导、行政奖励、行政监督等行政行为，且直接或间接影响行政相对人权利