公民期待和行政文化的塑造讲解

1、公民期待和行政文化的塑造【作 者】谢威 【作者简介】作者单位：湘潭大学管理学院，湘潭， 411105 【内容提要】塑造尊重公民期待的行政文化是当代公共行政的本质要 求。只有在领域分离的情况下，尊重公民期待才有可能性。政府信任危机的发 生，则使尊重公民期待有了紧迫性，塑造尊重公民期待的行政文化要坚持效 益、民主和公正三个价值取向。 【关 键 词】公民期待 / 行政文化/ 效益/民主/ 公正 行政文化是行政体系的深层结构，是行政管理之魂。任何一个行政体系的 组织结构、运转程序、决策过程以及行政人员的行为、态度、价值等，都直接 或间接地受到行政文化的影响和制约。转轨变型期，随着市场经济的发展，市 民

2、社会的壮大，社会结构发生了以国家和社会、政府和公民两元分化为特征的 新变化。虽然国家和政府仍在社会生活中处于主导地位，但社会和公民越来越 显示其相对独立的性质，对国家和政府发挥着越来越大的制约、支配和监督作 用，从社会和公民的角度来审视、评判和指导行政文化的价值、意义和塑造， 有利于在更高层次促进行政文化的有机融合和全面升华，从而引导和凝聚整个 行政体系作出适应市场经济和民主社会本质要求的系统变革和全面创新。 一、领域分离：尊重公民期待的可能性 公民期待是公民对政府地位、性质和作 用的主观要求，也是对自己利益要求、权利资格和权力地位的心理预期。我国 宪法明确规定：“中华人民共和国一切权力属于人

3、民。”我国是社会主义国 家，社会主义的本质是人民当家作主，人民是公共权力的最终来源。从实质上 讲，公共权力是一种委托权，体现一种委托关系：公民把管理国家和社会事务 的一部分权力委托给政府，后者按委托依法实施公共行政。所以，充分尊重公 民的权利，尽可能满足公民的价值期待，无差别地为公民提供服务，是社会主 义公共行政的题中应有之义。塑造和培育以公民期待为评判标准和价值依归的 行政文化，是当代中国行政发展的本质要求。但是随着市场经济的逐步完善和 发展，私人领域逐步从公共领域中分离出来，塑造充分尊重公民期待的行政文 化，才有了现实的可能性。 在计划经济体制条件下，为何难以产生充分尊重公 民期待的行政文

4、化呢？首先，这是由计划经济条件下特定的经济结构和社会结 构所决定的。传统计划经济体制以“一大二公”的公有制作为经济基础，以国 家计划作为配置资源的主要手段，强调经济的大一统，以及国家对社会生产和 经济生活的直接控制。与这种特定的经济结构和经济运行状况相联系，整个社 会呈现出以国家与社会、政府与公民的一元从属关系为核心的领域合一的结构 形式。在这种经济结构和社会结构形式下，公民个人、社会集团、政府自身的 生产、分配、交换和消费的整个过程，都由政府部门来加以安排统筹，公民和 社会失去自身独立行为的领域。一方面，社会无法依靠自身的组织结构而独立 存在，社会和公民失去在社会资源分配中应有的一份积极参与

5、的权利，只剩下 消极接受分配的义务；另一方面，政府不得不发展从中央到地方一套组织结构 以管理社会生活的几乎所有领域。行政文化作为行政思想和行政心理的复杂综 合体，深刻根源于现实的政治、经济和社会关系中。社会从属于国家，公民依 附于政府，政府直接管理广泛渗透于社会生活的方方面面，必然集中表现为行 政文化领域中的公民权、民主、独立和自由观念的缺失以及政府全能主义的盛 行。全能型行政文化认为，政府是全能的，社会是散漫无度的，政府有能力包 揽所有的社会事务，政府中的个别精英也是道德高尚、能力超人，能够管理一 切行政事务，公民只能消极被动地等待和接受政府部门管理和服务。独立人格 的缺失使得公民难以从自身

6、的根本利益、权力资格和权力地位出发来对政府性 质、地位作出合理的价值评判和要求。其次是传统行政文化的综合滞留。我国 传统行政文化的一个重要方面是“官本位”，为官高人一等，“官”往往被看 作道德和智慧的化身。家长制、长官意志、“官念”为本、官级为准、官贵民 贱等思想盛行。与“官本位”相应的是臣民文化，多强调依附和服从，忽视和 轻视人的独立人格、自由、尊严和利益。这些消极落后的文化现象在高度集中 的计划经济体制条件下的经济结构和社会结构中找到滋生的土壤，在一定范围 内和一定程度上残存公共行政的管理体制中，表现为相反相成的两个方面：一 方面在政府体系中官僚主义、特权思想、老爷作风、长官大量存在，一些

7、政府 机构或政府工作人员仍主张或默认权大于法，居高临下地治民、“牧民”，忽 视和轻视人的权利和利益。另一方面是公民的权力、权利和利益观念，自主、 民主观念缺乏。在这种情况下，公民既无可能产生对政府地位及自身权利的正 当期待；政府亦无可能充分地理解和尊重公民的价值期待。虽然党和政府积极 倡导“全心全意为人民服务”、走群众路线等行政文化，但人民究竟要求政府 提供何种服务？如何提供服务？要使诸如此类积极的行为行政文化落到实处， 恐怕还得以公民期待得到政府的理解和尊重作为前提条件。 中国经过几十年社 会主义道路的艰辛探索，最终确立了以市场为价值取向的经济体制改革目标模 式。随着市场经济的完善和发展，经

8、济结构和社会结构逐渐由领域合一转向领 域分离，从而深刻影响着当代中国公共行政的职能模式、管理体制和权力结 构，以及更深层次的行政思想和行政心理。塑造充分理解和尊重公民期待的行 政文化，开始具备了现实的可能性。首先，领域分离的结果是市民社会的壮 大，形成对政府的相对独立的制约力量，公民期待的满足和尊重有了坚强的后 盾。政府为了培育市场，顺利实现两个根本性转变，逐步从直接的经济和社会 生活领域中退出，腾出力量来对经济和社会生活进行宏观调控。国家和政府的 收缩，为具有相对独立性质的市民社会的成长创造了条件。在市场机制的作用 和政府的行政推动下，社会经济组织和公民的力量不断壮大，虽然由于市场经 济尚未

9、完全成熟，市民社会的力量仍然有限，其组织结构和竞争规则仍不够完 善，但毕竟成为一股具有相对独立自治地位的力量，制约着政府行为。虽然政 府相对于公民而言仍具有相当强大的权威性和支配性，但在强大的市民社会力 量制约下，不能不开始对公民的价值期待给予应有的尊重和理解。其次是与市 场经济相适应的现代观念，为以尊重公民期待为核心的新行政文化的塑造提供 了新的思想源泉。市场经济不仅是一种经济运行模式，同时也是一种文化运行 模式，它孕育出自由、平等、竞争等社会所普通认同的现代价值观念，必然对 传统的“官本位”文化、臣民文化、依附人格形成强劲的冲击。其结果是行政 文化得到全面的刷新，“官”念日益淡化，神圣的权

10、威的和全能政府形象，在 大众心目中日益世俗化。市民社会的生成过程，同时也是广大民众由臣民心态 向以独立人格为基础的公民心态的转化过程，随着公民独立自主意识的增强， 政府如何满足公民的需求，如何为社会服务等问题就会提上日程。 二、信任危机：尊重公民期待的紧迫 任何政府要生存和发展，必须有牢固的合 法性基础。虽然合法性包括法治、效率、择优、专业分工等衡量标准，但测量 合法性最重要的尺度是获得和保持公民的信任。在现代公民社会，处理政府与 公民的关系应当遵循体现市场经济本质特征的自由平等契约关系原则，公民对 政府的认同、支持与信任，是以政府充分理解、尊重公民的利益要求、权力资 格和权力地位为交换条件的

11、。 80 年代开始的国际公共行政改革是由于公民对公 共行政的信任危机引起的。根据一次民意调查， 1978 年美国公民对其政府不信 任的人数比例为 58，信任人数比例仅为 34。（注：左然：当代国际公共 行政的发展与改革（下），载中国行政管理 1997年第 10 期。）在改革 过程中，西方各国除了限制政府职能规模、调整政府权力结构、优化公职人员 队伍等硬件上大刀阔斧以外，还特别注意在行政文化的软件建设上塑造企业家 精神，倡导“让顾客坐在驾驶座位上来”选择服务方式和服务人员，为社会提 供无差别服务来满足公民期待，以达到增强公民以政府的信任度，重新确立公 共行政在人们心中的“合法地位”的目的。 我国

12、自改革开放以来，政府在发展 社会生产力、优化经济结构、加强民主政治建设、整合社会利益矛盾和健全社 会保障制度等方面发挥着越来越大的体制性驱动、管理、平衡和服务作用。与 计划经济时代相比，政府的综合治理能力、运行效率和决策水平均有较大的提 高。 但我国目前正处于转轨变型的特定历史时期，由于新旧体制的摩擦冲突、 社会利益分化、价值取向多元、外来文化冲击等诸多社会因素的影响，政府的 社会管理和社会服务的水平、质量和意识，跟社会和公民的价值期待还有一定 的差距。一是政府权力越界。个人和社会的存在和发展需要政府的干预。然而 政府的权力并不是无限的，政府的权力必须限定在某个界限内：不损害个人和 社会的权利

13、和利益。在现阶段，由于旧的权力框架已被打破，新权力框架还没 有完善，法律、公民权利还不能有效发挥其对公共权力运行的制约和监督作 用，公共权力由于本能扩张的冲动时时有着越界侵权的危险倾向；有些政府部 门利用业务和职能的方便依靠公共权力控制商品价格，左右需求行为，谋取高 额利润，大搞权钱交易，对市场进行非理性的干预和分割。还有一些地方部门 把其为社会提供服务的基本职能和经济利益挂钩，弹奏服务变奏曲，在服务的 前奏下收取高额费用。二是决策随意冲动，政策是最大的政府行为，所以制定 政策应是一个科学、有序的动态过程。政府应当对社会和历史负责，必须从全 局和长远的角度考虑问题。三是组织机构臃肿。由于现代化

14、的艰巨任务和繁重 的社会事务需要政府有庞大职能规模；与计划经济体制相适应的旧有行政管理 体制还会发生惯性作用；许多国家公务人员迷恋于制度内的既得利益、缺乏自 我牺牲精神等原因的存在，我国虽然进行了若干次行政机构改革，便都难跳出 精简膨胀再精简再膨胀的怪圈。庞大的机构，众多的人员，不仅需要巨 大的运行成本，使社会及公民不堪重负，而且由于机构重叠、人浮于事造成严 重的内部运行损耗、官僚主义，极大地降低了行政效率和服务质量。 上述种种 非理性行政行为的存在，很大程度削弱了行政能力，损害了政府权威，影响了 政府形象，降低了行政效益，使得政府的社会统治、管理、平衡和服务的能力 和公民不断增长和丰富的行政

15、需求之间形成了较为严重的矛盾，公民对政府的 不满情绪和不信任感有了一定的增长，表现为政治参与过度（如集体上访等大 量群体性事件的发生）和政治参与冷漠两种极端形式。政府的合法性基础在一 定程度上受到了挑战。当前我国的现代化建设，市场经济尚未成熟到内生出主 要动力的程度。推动经济发展和社会进步的主导动力是政府的体制和政策驱 动。政府权威的削弱、合法性基础的动摇，在很大程度上影响到政府这一驱动 作用的发挥，进而影响到现代化建设的质量和速度。消除政府的非理性行为， 提升政府的管理、平衡和服务能力，重建公民和社会对政府的忠诚和高度信 任，不仅对于政府的存在和发展，而且对于整个社会的稳定与进步都具有十分

16、重要的意义。 三、基本走向：行政文化和公民期待的吻合 我国正在 进行革命性的第七次机构改革。这次机构改革的宏观背景，和以往历次机构改 革有很大的不同，那就是经济体制改革取得很大成效，市场经济有初步发展， 公民社会开始成长壮大。根据九届人大关于行政改革目标模式的设定，一个充 分尊重市场经济客观规律和公民期待的系统的、动态平衡的社会调控体积系可 望建立起来，不仅为以后很长一个时期内行政行为提供制度化的依据，而且会 成为整个社会主义初级阶段中公共行政管理与变革的坐标。（注：张康之： “公正”行政是公共行政的新观点，载南京社会科学 1998 年第 9 期。） 当一种优良的行政体制建立起来后，要使它充分

17、有效地发挥主导、调控 规范和驱动功能，就必须确立改革的整体思路，有意识地塑造与新体制相应的 行政文化。（注：刘歌宁、彭国甫、颜佳华：行政文化学，湖南地图出版 社， 1992年第 9 期。）否则，新体制就会徒有其表， 而无其实，所蕴含的能 量难以发挥作用，甚至由于旧文化的惯性作用而引发种种矛盾。 前一个时期的 行政文化建设，多着眼于行政系统的内部管理，重视“以人为本”的思想，通 过塑造共同的价值观，关心人的需要的满足和价值的实现来调动广大公务人员 的积极性和创造性。这种内向性的行政文化建设，曾经很大程度上冲击了传统 行政文化中的“官本位”、等级观念和官僚主义，提高了行政效益，增强了行 政机关的活

18、力。在新的历史时期，行政系统内“以人为本”的行政文化还要继 续发扬光大，并且要根据实践的需要不断赋予新的内涵。但不能仅止于此。行 政文化必须在行政系统之外开辟新的领域。与市场经济和市民社会的本质要求 相适应，行政文化应当从社会和公民的全新视角来审视政府的地位、性质和作 用，公民的需要、利益和权利以及政府和公民的权力关系、权利关系和利益关 系。简而言之，新行政文化必须充分体现对公民期待的理解、尊重和满足。唯 有如此，所蕴含的“公意”才能转化为公务人员的自觉行动而落到实处。那么 塑造何种行政文化才能符合和满足公民期待呢？ 1. 效益取向。行政效益是价值 的投入和价值的产出之间的比率。它的基本内涵在

19、于：政府投入与政府产出 之间的比例。这显示了政府的效率。政府的管理和服务比较充分地体现低成 本原则，即政府是廉价政府。政府行为充分体现公民需求和为人民服务的宗 旨。行政效益反映和体现政府满足公民期待的能力和基础，是评价行政体制和 行政管理活动好坏优劣的科学标准。传统公共行政学甚至把效率和经济视为公 共行政的基本原则、出发点和终极目标。在现代社会，效益应当成为行政文化 的价值核心之一。各级政府应努力降低行政成本、提高服务质量建设廉价政 府，甚至可考虑把利润动机引进为公众服务的活动中，“使管理人转变为企业 家”，使花钱政府变为赚钱政府，尽可能使公民以最小的代价获得最大的满 足。 2. 民主取向。在

20、公共行政中，民主的基本含义是多数人的统治管理，实际 运行中的行政民主是在多数人同意、委托、监督和制约之下进行的少数人的管 理。行政民主是公民表达利益、行使权力和保护权利的最有效的途径。大哲学 家罗素曾经指出，民主政府真正赖以存在的基础是民主成为人们日常行为中的 无意识习惯。在行政文化建设中必须培育民主观念，推动行政民主化。一是体 现民意观念。体现民意是民主的基本内涵，也是尊重公民期待的同义语。它要 求一切行政活动都必须反映尊重公民利益、需求和意志。二是参与行政观念。 行政参与意味着普通公民可以通过各种合法的方式参与行政生活，并影响行政 体系的构成、运行规则和决策过程。改革开放以来，行政文化逐渐

21、呈现出大众 参与的特征。参与式管理也日益成为行政体制改革的主要目标。 1989年行政 诉讼法的颁布，使公民参与行政活动，保护自身合法权利、监督行政机关的 法律依据正式得以确立。只有当公民确实有了自己的权益意识，自由发言和合 法参与的机会时，公民期待的满足和实现才有了可靠的保证。三是公开行政观 念。公开行政是民主的本质特征，是公民参与行政的前提条件。通过公开行 政，公民可以了解国家和政府的机构设置、权力结构、职能规模、运行机制和 决策过程，公民可以根据自身的利益、权利对政府运行进行价值评判和效果检 测，进行推动公共行政趋向公民期待。为此，要鼓励对国家的政治、经济和社 会发展的基本方针、政策、法律、法规以及国家政治生活的重大问题进行广泛 公开的全民辩论；政府自身要勇于针对行政过程中存在的缺点和失误，进行公 开检