农民工养老保险政策述评

1、农民工养老保险政策述评成员：张建、刘晓静、李静成员：张建、刘晓静、李静日期：日期：20162016年年4 4月月2929日日Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁2农民工养老保险政策评价内容010607152527政策背景1政策评估4政策目的23政策执行3政策建议5Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁1、政策背景o 农民工群体庞大 2014年全国农民工总量为2.74亿人，其中，外出农民工1.68亿人，本地农民工1.06亿人。o 农民工对我国城市建设和工业发展的重要贡献 农民

2、工是城市制造业和建筑行业的主力军。2014年，农民工在第二产业中从业的比重为56.6%， 其中，从事制造业的比例为31.3%，从事建筑业的比重为22.3%。从事第二产业的农民工比例远高于全国第二产业从业人数比例平均水平29.9，可见农民工对第二产业的发展做出了巨大贡献。3Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁1、政策背景o 农民工老龄化趋势严峻 2014年，41岁以上农民工占比不断上升，截至2014年占比已高达43.5%，50岁以上的高龄农民工数量已经逼近4700万，占农民工总数比例为17%，返乡农民工面临着严峻的养老问题。o 农民工

3、参保率低，权益难以得到保障 2014年农民工养老保险参保率仅为16.7%，外出农民工养老保险参保率低于本地农民工，远低于全国60.2%的平均参保率。因此，完善农民工养老保险政策，提高农民工参保率刻不容缓。4Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁1、政策背景政策法规5相关政策主要内容2001年关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知农民合同制职工，在于企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保管其个人账户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系；也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其

4、个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，重新参加养老保险。2003 年关于非全日制用工若干问题的意见原则上参照个体工商户的参保办法执行。对已参加过基本养老保险和建立个人账户的人员，前后缴费年限合并计算，跨统筹地区转移的，应办理基本养老保险关系和个人账户的转移、接续手续。符合退休条件时，按国家规定计发基本养老金。2005 年关于完善企业职工养老保险制度的决定城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为 20%，其中 8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。2006年国务院关于解决农民工

5、问题的若干意见对农民工的社会保险工作提出了原则要求,总的指导思想是“低费率、广覆盖、可转移,并能够与城乡养老保险制度相衔接”。并要求有条件的地方,直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁1、政策法规背景政策法规62008年国务院的政府工作报告重点扩大农民工等参加社会保险,抓紧制定适合农民工特点的养老保险办法。2009人力资源和社会保障部就农民工参加基本养老保险办法缴费比例缴费比例。单位缴费比例为12%；农民工个人缴费比例为4%至8%，并全部计入其本人基本养老保险个人账户（以下简称个人账户）

6、。转移接续。转移接续。农民工离开就业地时，原则上不“退保”。农民工跨统筹地区就业并继续参保的，由两地社保机构负责为其办理基本养老保险关系转移接续手续，其养老保险权益累计计算；未能继续参保的，由原就业地社保机构保留基本养老保险关系，暂时封存其权益记录和个人账户，封存期间其个人账户继续按国家规定计息。待遇计发。待遇计发。农民工参加基本养老保险缴费年限累计满15年以上（含15年），符合待遇领取条件后，社保机构按基本养老保险有关规定核定、发放基本养老金，包括基础养老金和个人账户养老金。农民工达到待遇领取年龄而缴费年限累计不满15年，参加了新型农村社会养老保险的，由社保机构将其基本养老保险权益记录和资金

7、转入户籍地新型农村社会养老保险，享受相关待遇；没有参加新型农村社会养老保险的，比照城镇同类人员，一次性支付其个人账户养老金。2009年国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见农民工参保适用，未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。2010年1月1日实施的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移；在转移个人账户储存额的同

8、时，还转移部分单位缴费；参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，对农民工一视同仁。Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁2、政策目标o 总体目标 十二五规划（2010-2015）：建立和完善全国统一、城乡统筹的中国特色新型养老保险制度。o 参考法律法规对总目标的理解1、建立城乡统筹、普惠性的基本养老保险制度；2、大幅度提高农民工参保率水平；3、进一步解除城镇基本养老保险体系转移问题；4、打通城乡养老保险体系对接问题。7Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁3

9、、政策执行地方农民工养老保险参保模式o 1、城保模式（深圳、广东） 在现行制度下，将农民工直接纳入城镇社会基本养老保险制度内，典型代表是深圳、广东，所以该模式也被称为深圳模式。农民工可按此规定参加基本养老保险，其缴费率和待遇与深圳市户籍劳动者相同。o 优点 这种养老保险模式使得农民工基本上获得了和市民相同的待 遇，有利于保护农民工的利益； 未来将农民工纳入城市养老保险体系，这种模式面临的转轨问 题较小。8Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁3、政策执行地方农民工养老保险参保模式o 缺点仍然存在农民工和户籍劳动力不平等问题，本地户籍人

10、口享受地方补充养老保险和企业补充养老保险；由于农民工的流动性较大，保险变更频率较高，加重了当地社会保障机构的管理成本；农民工的平均工资要低于城镇居民平均工资，而缴费基数和比例等同于城镇劳动者，无疑增加了农民工的负担，降低了企业和农民工参保的积极性。9Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁3、政策执行地方农民工养老保险参保模式o 2、双低模式（北京、青岛、浙江） 在现行制度框架下，根据农民工的具体情况适当降低门槛，典型代表是北京、青岛、浙江。农民工个人和企业缴费比率均低于本是企业职工，如浙江省农民工参加统一的城镇企业职工社会保险,参保企

11、业和个人的缴费比例下降到12%和4%。 。o 优点 这种养老保险模式使得农民工基本上获得了和市民相同的待 遇，有利于保护农民工的利益；未来将农民工纳入城市养老保险体系，这种模式面临的转轨问 题较小。10Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁3、政策执行地方农民工养老保险参保模式o 2、双低模式o 缺点企业为农民工缴纳的基本养老保险费基数与为本市户籍城镇职工缴 纳的基本养老保险费基数之间缺乏有机联系，而农民工与本市户籍城镇职工计发基本养老金的办法又不同， 从而不利于将来条件成熟时两者的对接。11Spring 2016 Applied P

12、ublic Policy Analysis诚 朴 勤 仁3、政策执行地方农民工养老保险参保模式o 3、综合保险模式（上海、成都） 为农民工建立综合性的社会保险体系，典型代表是上海、成都。如上海市将工伤（或者意外伤害）、住院医疗和老年补贴三项保险合为一项政策实施。用人单位缴纳综合保险费的基数，为其使用外来从业人员的总数乘以上年度全市职工月平均工资的60。保险运作和支付交给专业的保险公司。 o 优点把外来从业人员最关心和迫切希望解决的工伤、大病住院和养老问题集中在一起，通过实行综合保险给予一揽子帮助，在一定程度上减缓了外来从业人员的困难，较好保护了他们的正当权益；12Spring 2016 App

13、lied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁3、政策执行地方农民工养老保险参保模式o 3、综合保险模式p 优点 政府只制定有关政策并对保险公司等各方面加强监管，不必担心这部分保险基金运营过程中入不敷出的问题，各级地方财政也不承担保险基金不敷支付时给予补贴的责任；p缺点 这种综合模式没有专门的养老保险账户，并且与目前城镇的统账结合的养老保险模式存在巨大差别，所以制度衔接能力较差。13Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁3、政策执行地方农民工养老保险参保模式o 4、农保模式 未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，

14、可以在户籍地自愿参加新农保。农民工参加基本养老保险，达到待遇领取年龄而缴费年限累计不满15年，由社保机构将其基本养老保险权益记录和资金转入户籍地新型农村社会养老保险。 p优点 缴费率低，灵活性强，农民工自主选择性大； 缴费地点在户籍所在地，不存在社保关系变动问题； 参加基本养老保险未达到年限的农民工仍有机会获得农村养老保险14Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁3、政策执行地方农民工养老保险参保模式o 4、农保模式 p缺点 不强制参保，企业和农民工参保的积极性不高； 养老保险金发放标准低于城镇基本养老保险金。15Spring 201

15、6 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁4、政策评估o 政策目标实现难题1、 2014年农民工养老保险参保率仅为16.7%；2、城镇跨地区基本养老保险体系转移问题仍未解决；3、农民工城镇基本养老保险和农村新农保对接问题仍未解决；4、以农民工为主体的普惠性养老保险体系仍未建立。16Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁4、政策评估政策目标执行偏差诊断o 从国家政策的角度1、政策标准不统一，地方政策空间可操作性较强；对地方政府缴费基数、缴费率没有要求，地方政府拥有较强的操作空间；2、缺少农民工城镇基本

16、养老保险和新型农村养老保险统筹政策；3、规定基本养老保险关系跨省转移时只转移部分单位缴费；4、部分政策设计缺乏长远的考虑如2009年农民工参加基本养老保险办法只建立个人账户，不建立统筹账户，造成的问题是将农民工完全排除在城镇职工基本养老保险制度之外，不利于统筹两种制度。17Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁4、政策评估政策目标执行偏差诊断o 从地方政府的角度1、地方标准不统一，农民工转移养老保险关系接轨困难；地方实践中，分别采取了不同的养老保险金缴纳基数和参保率，对农民工转移养老保险关系造成困难，难降低了操作上的成功率；2、地方政

17、府机会主义行为应对养老保险政策流入地为减轻当地财政的压力，通常会设置一定的准入“门槛”，拒绝外来农民工养老保险关系的转入。各地普遍存在着农民工退保现象，地方只需要返还个人账户资金，占有统筹账户资金的巨大利益。18Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁4、政策评估政策目标执行偏差诊断o 从企业的角度1、为了减少缴费比例，不与农民工签订用工合同。2014年62%的农民工未与用人单位签订用工合同；2、将企业缴纳部分计入员工工资，实际降低了员工工资；3、签订就业合同时压低工资标准，将保费支出转嫁给农民工。o 从农民工的角度1、农民工工资较低，

18、工资全额“落袋为安”，自己不愿参保；2、农民工流动性强，社会保障关系不能跨地区转移接续，进城务工农民怕交了保费而最终得不到回报。19Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁4、政策评估实例o 一个农民工的补缴养老保险之路，来源于民主与法制网，一个农民工的补缴养老保险之路，来源于民主与法制网， 2016-04-25，作者：张琼文，作者：张琼文 山东费县的袁新梅就是在自己55岁的时候跟随女儿来到北京，在一家制衣厂做裁衣工。长期的裁剪工作使她双眼布满血丝，并患上白内障。对她来说，已过“退休”年龄却退而不休，完全因为厂里没给她缴过社保，而在北京

19、做裁衣工月均能赚四五千块钱，还可以维持生活。儿女们在几年前想给老人补缴社保，但他们知道作为外地农民工在北京补缴养老保险很难。北京当地对补缴养老保险的规定是：限于本市及外部的“非农业户籍”城镇职工，以及本市“非农业户籍”灵活就业人员。20Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁4、政策评估实例儿女们考虑在山东帮老人缴纳社保。此前山东曾允许有城镇户口、曾在省内国有企业工作过的“五七工”补缴养老保险。也有很多农村老人通过找关系托人情，做假资料“证明”，进行了补缴。但因为没有这样的“路子”，袁新梅的社保又一直耽搁下来。直到去年（2015），山东

20、出台新政策：退休人员补缴养老保险不受户口限制，农村老人也可以补缴养老保险。对像袁新梅这样的农民工来说，这是一大福音。山东现行的补缴政策规定，老人申请补缴须符合三类情况：仍与单位存在劳动关系人员，在省内机关事业单位或企业有过工作经历的人员，个体工商户。在回费县社保局咨询时，工作人员这样告诉袁新梅，她可以凭以前在当地集体企业工作的经历，申请补缴养老保险。21Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁4、政策评估实例儿女们考虑在山东帮老人缴纳社保。此前山东曾允许有城镇户口、曾在省内国有企业工作过的“五七工”补缴养老保险。也有很多农村老人通过找关

21、系托人情，做假资料“证明”，进行了补缴。但因为没有这样的“路子”，袁新梅的社保又一直耽搁下来。直到去年（2015），山东出台新政策：退休人员补缴养老保险不受户口限制，农村老人也可以补缴养老保险。对像袁新梅这样的农民工来说，这是一大福音。山东现行的补缴政策规定，老人申请补缴须符合三类情况：仍与单位存在劳动关系人员，在省内机关事业单位或企业有过工作经历的人员，个体工商户。在回费县社保局咨询时，工作人员这样告诉袁新梅，她可以凭以前在当地集体企业工作的经历，申请补缴养老保险。22Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁4、政策评估实例而对于袁新

22、梅来说，补缴养老保险真的划算吗？按照政策规定，个人补缴养老保险应该以本年度或上一年度社会平均工资的60%为基数。以临沂上一年度社会平均工资4700元为例，补缴十五年应一次性支付八万多元。相比而言，由原工作单位补缴可以大为减少个人需负担的费用。但在与原单位协商中，企业大多不会同意农民工的申请。一次性缴费八九万元，对农村家庭不是小数目。袁新梅听儿女算过一笔账，退休后月领养老金会跟着利息一起涨。假设工资每年5%的涨幅，第八年就可以把投入的八万多元全部赚回来。袁新梅觉得相当于买了个保障，“不用为每月的生活费发愁了”。不过未知的“风险”也不少：将来急需用钱的时候怎么办？而且如果参保人死亡，只退回个人账户

23、部分余额，由子女继承，但退回的补缴费用可能连“本”都回不来。这都让她不由得担心。23Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁4、通过案例简单评价我国最新养老保险政策执行o 政策公平性问题政策公平性问题农民工参保仍然被区别对待农民工参保仍然被区别对待北京当地对补缴养老保险的规定是：限于本市及外部的“非农业户籍”城镇职工，以及本市“非农业户籍”灵活就业人员。 北京市补缴养老保险的政策将外地农村户籍人员排除在政策外，农民工就地参保仍被区别对待。o 政策的覆盖面政策的覆盖面有限的农民工符合参保条件有限的农民工符合参保条件 山东省政策规定，老人申请补缴须符合三类情况：仍与单位存在劳动关系人员，在省内机关事业单位或企业有过工作经历的人员，个体工商户。山东省补缴养老保险的政策将在民营企业工作，未签订劳动合同的农民工排除在政策外，覆盖面仍然有限。24Spring 2016 Applied Public Policy Analysis诚 朴 勤 仁4、通过案例简单评价我国最新养老保险政