【案例解读】申请撤销违章建筑限期拆除通知―对行政处罚的救济

1、1/ 7 案例解读】申请撤销违章建筑限期拆除通知 对行政处罚的救济 北京吴少博律师事务所W年企业维权经验 【导读】 “民告官 ”，在国人的情怀里一直都是灰暗的，谈讼而色变。自 2014年底行 政诉讼法修订以来，行政诉讼由审查立案制改成了登记立案制，受案范围扩 大，只要是行政相对人认为政府侵犯了自己合法权益的就可以提起诉讼。 本文通过介绍湖州张某的 13.81 亩土地及其上的建筑物，在接到某镇政府下 设“三改一拆 ”领导小组办公室做出违章建筑限期拆除通知后，通过提起信 息公开、行政复议、行政诉讼的维权过程。最终在律师的帮助下，提起行政诉 讼，通过司法救济撤销行政机关下发的违章建筑限期拆除通知。

2、关键词：民告官、违章建筑、诉讼、撤销 【案情介绍】 湖州张某在 2002年4月时响应某镇政府的招商引资政策，在湖州市某区某 镇某联村租用土地建造厂房，用于经营湖州某家私厂。张某跟某联村有签订土 地租赁协议，某镇政府一直没有解决其土地使用权的合法性问题。 2003年 12 月 9日，某市国土资源局对张某投资的某家私厂的非法占用土地做出了行政处罚决 定书，2004年 3 月16日，张某缴纳某市国土资源局土地行政处罚决定书中 的罚款 27860元。2004年5月 26日，张某缴纳了 13930元罚款并回购其占有 土地上新建的建筑物和其他设施。之后张某继续生产到 2016年7月5日违章建 筑限期拆除通

3、知书的送达。 事件经过时间轴 2002年4月，与某镇某联村签订土地使用协议书一份，承租 13.81亩土 地，用于修建、经营某家私厂。 2002年6月27日，某市国土资源局发现张某的某家私厂房未经依法批准擅 自占用某镇某联村集体土地 13930平方米水田建造厂房。并立案查处发出责令 停止土地违法行为通知书，责令原告立即停止施工行为，听候处理。 2003年 12 2/ 7 月 9 日，某市国土资源局对某家私厂的非法占用的 13930 平方米土地做出了行 政处罚决定书，责令退还 13930 平方米土地，没收在该非法占用的 13930 平方 米土地上新建的建筑物和其他设施，并处没平方米 2 元的罚款（

4、计人民币 27860 元）。张某于 2003年 12月 12日签收了该处罚决定书。 2003年 12 月 25 日，张某建造的某家私厂向某市国土资源局提出申请关 于要求折价购回被没收的建筑物和其他设施的申请。接受某市国土资源局做 出的土地性政处罚决定书，并要求折价购回被没收的建筑物和其他设施。 2004年 3月 16日，某市家私厂缴纳某市国土资源局土地行政处罚决定 书中的罚款 27860 元。 2003年 4月 25日，某市国土资源局做出了关于统一折价购回在非法占用 土地上新建建筑物的决定，同意某市家私厂以 13930 元购回其占有土地上新 建的建筑物和其他设施。并依法补办用地手续。 2004

5、年 5月 8日签收。 2004年 5月 26日，某市家私厂缴纳了 13930元罚款。 2005年 8月 31日，某市某区经济发展与统计局做出的关于某镇某联村某 家私厂等四家企业立项的批复，同意某市某家私厂在内的 4 家企业补办立项 佘手续。 2016年 7月 5日，某镇 “三改一拆 ”领导小组办公室对张某做出了违章建 筑限期拆除通知，要求其余 2016年 8月 15日前自行拆除位于某联村的违章 建筑，如到期未自行拆除，将组织相关部门代为拆除。 2016年 8月 19日某镇政府向某市国土资源局某区分局发出关于张某所建 的位于某镇某联村的房屋是否符合土地利用总规划等方面内容的征询意见函 2016年

6、 9月 5日某市国土资源局某区分局复函答复函，告知某市家私 厂及张某未经批准擅自占用某镇某联村集体土地 13930 平方米建造厂房，占用 地类为水田，性质属于非法占用土地，且至复函时，某家私厂及张某仍未办理 用地审批手续。 2016年 10 月 27 日，某市规划局某区分局复函关于张某、某市家私厂房 屋是否符合规划等方面内容的复函，张某位于某镇某联村的房屋未申请办理 相关审批手续。 3/ 7 【律师参与】 我所律师参与后，结合当事人的陈述的实际情况，现场勘查，并结合当地 拆迁的政策措施，给张某提供的法律意见，先申请政府信息公开，核实张某该 用地的行政处罚备案情况；并进一步申请政府信息公开，张某

7、占用土地的征收 政策及其详细的名单及补偿情况。并申请信息公开该占用土地的土地性质。接 收违章建筑限期拆除通知后在法定期限内提起行政复议，要求上级人民政 府给予审查明确，并撤销某镇政府做出的该行政处罚。若复议维持，则面临行 政诉讼来撤销该行政处罚。 本案例中，律师结合办案经验，首先面临的理论问题是违章建筑限期拆 除通知定性为行政处罚还是行政强制措施。行政处罚是由行政处罚法规定 的，主要是规范公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为，并遵循行政 处罚法中的实体性及程序性规定。行政强制措施时行政强制法规定的，是制止 违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民 的人身自由实

8、施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时 性控制的行为。 根据行政处罚法第十五条规定： “行政处罚由具有行政处罚权的行政机 关在法定职权范围内实施。 ”按照根据城乡规划法第 64 条、第 65 条、第 66 条做出限期拆除决定的，在乡、村规划区内的违法建筑由乡镇人民政府作出， 在其余区域由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门作出。由此，根据上述 的法律规定及结合本案例中的具体事实，可以推论出该案例中涉及到的是行政 处罚而非行政强制措施。 结合该案例中的事实，对该案例的案情分析： 1、在张某补交土地使用费后，该占用并使用土地的行为已属于合法行为。 张某已经在事实上是合法使用该土地

9、的企业主。 2、该厂房更不属于违法建筑的范畴。张某是在某镇政府招商引资的政策引 导下入驻某联村投资建厂，其符合 “招商引资、发展经济、先发展、后规范 ”的 政策。即使张某占用的是集体土地，那也是该地镇政府的经济政策下对土地性 质的变通使用。该土地使用的相关手续，某镇政府应当协助办理。 3、某镇政府作出的限期拆除违章建筑的通知是在认定事实不清，未对张某 的土地使用核查的情况下，连张某所占用使用的土地的具体面积数目也未实际 勘测，就认定为违章建筑并限期拆除。 4/ 7 4、某镇政府作出的该处罚通知程序违法。 该通知书并没有明确告知张某违反的具体法律条文及侵犯的具体权益。尤 其现行行政处罚法明文规定

10、 “限期拆除 ”这类重大诸如涉及标的比较重大、与生 活密切相关的房屋实施的行政处罚行为应当举行听证。 某镇政府更应该在限期拆除通知中明确告知张某有申请复议、诉讼的救济 方式及救济的期限。该案例中，通过信息公开查询的资料、复议、诉讼中某镇 政府既某市国土资源局的答辩及回复，可以得出，张某仅仅是在形式上未取得 书面审判文件，未申请办理相关土地使用证书，并不影响其缴纳土地使用费的 事实，更不影响其建筑在实质上的合法性。 本所律师对于张某维权过程中各阶段的法律建议： 信息公开，是核实其于 2003 年时接收行政处罚的依据。并以此证实张某曾 经因该土地使用权补交土地使用费的经过。张某回购其地上建筑物等的

11、相关依 据。 另外通过信息公开张某使用土地范围内的 “三改一拆 ”的范围及具体名单。 明确张某是否在该 “三改一拆 ”范围内。 行政复议阶段，是申请上级政府撤销某镇政府作出的违章建筑限期拆除 通知，但是复议机关维持了某镇政府的行政处罚行为。 行政诉讼阶段，因为行政复议维持，依据行政诉讼法第 26条第 2 款的规定 “经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关 和复议机关是共同被告 ”。因此本案件诉讼时，某镇政府、某区政府均是被告。 该案例所涉及的法律法规： 物权法、城乡规划法、中华人民共和国土地管理法、行政 处罚法、行政强制法、行政复议法、行政诉讼法、信息公 开条例、

12、浙江省城乡规划条例、浙江省 “三改一拆 ”行动违法建筑处理 实施意见、浙江省违法建筑处置规定、浙江省人民政府关于全面推进 城镇低效用地再开发工作的意见。 关于本案，我所律师做到的具体工作还包括协助当事人收集证据，通过信 息公开的途径收集证据，书写书面法律意见，提交相应的信息公开申请给相关 行政机关，实地测量土地、实地拍照留存当事人占用土地的使用情况及拆迁状 况，依次根据当事人的需要准备书面复议及诉讼资料。 5/ 7 本案例维权进程时间轴： 申请信息公开： 2016年 11 月 21 日向某市国土资源局、某区政府、某市国土资源局某区分 局、 2016年 12月 1日向某镇政府、 2016年 12

13、 月 5日向某经济开发区管委会申 请信息公开。 行政复议： 2016年 8月 19日申请行政复议， 2016年 10 月 17 日出具行政复议决定 书。 诉讼： 2016年 11 月 25 日提起行政诉讼。 听证： 2016年 9月 14日，原告以案情复杂、重大为由向某区政府申请听证。 2017年6月 2日申请听证。 案件评析】 本案例十吴少博律师事务所办理的大量企业拆迁案例之一。对企业主来 说，招商引资建造厂房，却被一纸公文否决，尤其根据我国相关法律及惯例认 可在 1998-2008 明确这期间建造的建筑物不是违法建筑。本案例企业主张某是 招商引资的政策性于 2002 年建造的厂房，完全符合

14、上述的时间段及政策性建房 并投入使用，尤其张某还因为此占用使用土地缴纳过相应的土地使用费，如此 明确的事实却经历政府信息公开、两次行政复议、行政诉讼的流程后，才得以 维护其合法权益。 从该案例中可以得知张某没有依法申请办理土地使用证并取得土地使用证 导致了其 “无证”使用土地而 “违章建筑”，但事实是其缴纳过土地使用费并且是在 招商引资的者政策下租赁使用土地。针对该现象，对于经济较发达的地区，尤 其招商引资比较多的城市，类似张某这种使用土地的现象，作为政府及土地主 管部门，是否有在政策性指引措施下来主动核实并为张某办理土地使用证？或 者类似案例中的情形，在面对 “三改一拆 ”政策时，又何来的依

15、据给张某扣上 “违 章建筑 ”的高帽？ 6/ 7 本案例中，对于撤销行政处罚的相关法律依据是：依据行政诉讼法第 七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以 判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的 ; （二）适用法律、法规错误的 ; （三）违反法定程序的 ; （四）超越职权的 ; （五）滥用职权的 ; （六）明显不当的。 行政处罚法第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知 当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权 利。第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的 意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事 实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 结合本案例中的事实情形：行政机关存在行政诉讼法第 70 条第（三）项的 情形，因而要撤销该行政处罚通知。虽然非因为 70 条中所列举的其他相关实体 原因。同时也反映出来一个问题，就是在行政机关实施具体行政行为时，对程 序性规定的忽略，尤其在行